Ladina-Ameerika mitmepalgeline tee: koostöö, sõltuvused ja igatsetud suveräänsus 

Ladina-Ameerika riigid saavutasid 19. sajandi alguses iseseisvuse Hispaania ja Portugali koloniaalvõimu alt. Venezuela iseseisvusliikumise juht ja Suur-Kolumbia looja Simón Bolívar unistas ühtsest ja tugevast Lõuna-Ameerika föderatsioonist. Tema eestvedamisel toimus 1826. aastal Panama kongress, mille käigus lepiti kokku Ladina-Ameerika riikide liidu loomises. Bolívari algatused jäid aga valitsemismudelite erisuste ja konkureerivate ambitsioonide tõttu lühiajalisteks.

Samal ajal demonstreeris USA solidaarsust Ladina-Ameerika demokraatialiikumistega ning väljendas soovi edendada koostööd võrdsetel alusel. 1823. aastal kuulutas president James Monroe välja oma doktriini: “Ameerika manner ei ole enam avatud Euroopa koloniaalvallutusteks.” See oli hoiatus vanale maailmale, et nad ei sekkuks vastloodud vabariikide asjadesse. Ladina-Ameerikas suhtuti doktriini esialgu poolehoiuga, kuna sellega lubati kaitset Euroopa kolonisaatorite tagasituleku eest. Järgnevatel aastakümnetel muutus see solidaarsus aga mitmetähenduslikumaks.

Ladina-Ameerika hakkas sõltuma tooraine müügist USA turule, samal ajal kui tööstusriigid kujundasid omavahel maailmakorra mängureegleid. Ladina-Ameerika jäi nendes arengutes pigem kõrvalseisjaks. Vajadus koordineeritud koostöö järele üha suurenes ja selles olukorras haaras initsiatiivi USA. 1889. aastal loodi Washingtonis Pan-Ameerika Liit, mille eesmärgiks oli tugevdada terve kontinendi stabiilsust ning laiendada majanduslikke võimalusi. Mitmed Ladina-Ameerika riigid lootsid selle kaudu saada osa rahvusvahelistest majandussuhetest.

USA välispoliitiline hoiak hakkas aga Monroe doktriini tuules muutuma: algsest Euroopa mõju tõrjumise eesmärgist sai järk-järgult vahend, millega õigustada Ameerika Ühendriikide aktiivsemat sekkumist naaberriikidesse. Selle suundumuse tähiseks sai 1898. aastal peetud Hispaania–Ameerika sõda, mis lõppes USA võiduga ning tõi kaasa Puerto Rico annekteerimise ning Kuuba eristaatuse ameeriklaste kontrolli all.

Peremeheks kasvamine

Järgnevate aastakümnete jooksul kasutas USA üha enam oma majanduslikku ja sõjalist ülekaalu riikide mõjutamiseks, et olud püsiksid seal turvalisuse ja demokraatia vaatenurgast “korras”. President Theodore Roosevelti avaldus 1904. aastal formaliseeris selle suuna, kuulutades, et USA-l on õigus sekkuda Ladina-Ameerika riikidesse, “kui teisiti ei saa.” Nii arenes Pan-Ameerika koostöö mõneti paradoksaalses õhustikus: ühelt poolt soov edendada regionaalset solidaarsust, teisalt USA kasvav ambitsioon piirkonda enda näo järgi kujundada. Paljud Ladina-Ameerika riigid tajusid, et nende võimalused rahvusvahelisel tasandil oma huvide eest seista olid üha piiratumad.

Eriti kasvas USA mõju kontinendi üle pärast Panama kanali valmimist 1914. aastal. Algselt oli kanal kavas rajada Kolumbia riigile kuuluvasse Panama provintsi, ent kui valitsus keeldus USA tingimustest, toetasid ameeriklased 1903. aastal provintsi iseseisvusliikumist ning tunnustasid uut Panama riiki. Vastutasuks sai USA õiguse kontrollida 16 km laiust kanalitsooni ning veeteest sai nii ülemaailmse kaubanduse strateegiline tuiksoon kui ka USA mõjuvõimu sümbol Ameerika kontinendil. Kanal võimaldas Ameerika sõja- ja kaubalaevadel kiiresti liikuda Atlandi ja Vaikse ookeani vahel, säästes tuhandeid kilomeetreid mereteid ümber Lõuna-Ameerika, andes niiviisi USA-le eelise sõjaliste manöövrite läbiviimiseks ja kaubanduse suunamiseks.

II maailmasõja järel sõlmiti seoses külma sõja muutunud oludega USA eestvedamisel 1947. aastal Inter-Ameerika Vastastikuse Abi Leping ehk Rio pakt, mis sätestas, et rünnak ühe vastu on rünnak kõigi vastu. Pakti alusel loodi 1948. aastal Ameerika Riikide Organisatsioon (OEA) eesmärgiga edendada rahu, julgeolekut ja demokraatiat Ladina-Ameerikas.

Pan-Ameerika koostöö arenes mõneti paradoksaalses õhustikus: ühelt poolt soov edendada regionaalset solidaarsust, teisalt USA kasvav ambitsioon piirkonda enda näo järgi kujundada.

OEA võimaldas Ladina-Ameerika riikidel pidada piirkondlikke dialooge ja luua erinevaid koostöömehhanisme, kuid selle ülesehitus seadis Ameerika Ühendriigid jõupositsioonile. Peakorteri paiknemine Washingtonis, USA suurim rahaline panus ning tugev diplomaatiline võrgustik võimaldasid ameeriklastel mõjutada organisatsiooni päevakorda ja normatiivseid tõlgendusi. Näiteks takistasid ameeriklased Kanada liitumist OEA-ga murest, et Briti Rahvaste Ühendusse kuuluva riigi kaudu võib Euroopa mõjuvõim Ladina-Ameerikasse tagasi imbuda. Paljud OEA liikmed toetasid pragmaatilistel kaalutlustel vaikimisi USA seisukohti, kuid järk-järgult kasvas organisatsiooni sees rahulolematus ameeriklaste suhtes.

Iseäranis suureks kasvas pahameel 1960ndatel aastatel, mil USA järjest laiendas oma mõju Ladina-Ameerika riiklikes protsessides, toetades näiteks riigipöördeid Guatemalas 1954. aastal, Dominikaani Vabariigis 1965. aastal ja Tšiilis 1973. aastal. Kui Kuuba 1962. aastal OEA-st välja heideti, nimetas selle liider Fidel Castro OEA-d „ameeriklaste koloniaalpoliitika tööriistaks“ ja „Jänkide ministeeriumiks Ladina-Ameerika asjus“. 

Selle ajajärgu üks kõige sümboolsemaid Ladina-Ameerika suveräänsuse konflikte leidis aga aset Panamas. 1964. aastal puhkesid seal verised ja ohvriterohked rahutused pärast kokkupõrkeid USA sõduritega, mis viisid kahe riigi vahel diplomaatiliste suhete katkestamiseni ja tugevdasid panamalaste nõudmist kanali üleandmise järele. Kanal kehastas arhailist ja ebaõiglast USA hegemoonia sümbolit. Järgnevate aastate jooksul kujunes Panama riiklikust kampaaniast regionaalse mobiliseerimise tulipunkt, mis tipnes 1977. aastal USA presidendi Jimmy Carteri vastutulekuga tagastada kanal Panamale 1999. aastal. Sellega andis USA esmakordselt signaali, et on valmis osaliselt taanduma oma “loomulikuks” peetud domineerimispositsioonist.

Koos, aga mitte ühiselt

Külma sõja lõpuga kaotas ideoloogiline vastasseis kommunismi ja kapitalismi vahel Ladina-Ameerikas teravuse, kuid USA majanduslik positsioon jäi siiski tugevaks. Piirkonna arengut hakkas kujundama nn Washingtoni konsensus — USA ja rahvusvaheliste finantsinstitutsioonide (IMF, Maailmapank) toetusel loodud neoliberaalsete majandusreformide programm.

Reformid tõid Ladina-Ameerikasse stabiilsust ja investeeringuid, kuid kasvatasid ka ebavõrdsust ning süvendasid inimestes rahulolematust. Need tõid esile vajaduse uute koostöövormide ja suurema piirkondliku autonoomia järele. Selle taustal panid Brasiilia ja Argentiina 1991. aastal aluse lõunapoolkera riikide piirideta tolliliidule MERCOSUR. Organisatsioonist sai alguse tänaseni kõige ulatuslikum ja süsteemsem katse kujundada Ladina-Ameerika majandusruumi ilma Ameerika Ühendriikide osaluseta.

Reformid tõid Ladina-Ameerikasse stabiilsust ja investeeringuid, kuid kasvatasid ka ebavõrdsust ning süvendasid inimestes rahulolematust.

2000ndatel kogus aga Ladina-Ameerikas hoogu nn roosa laine – vasakpööre, mille liidrid eesotsas Venezuela Hugo Cháveziga vastandasid end neoliberalismile ning rõhutasid rahvuslikku suveräänsust, sotsiaalset õiglust ja uut ideoloogilist enesekehtestamist. Selle laine toel loodi mitu regionaalset, valdavalt USA-kriitilist ühendust. Neist tuntumad olid ALBA (2004) ja UNASUR (2008), mis pidid koondama kogu Ladina-Ameerika strateegilised poliitikad ühtsesse koostööformaati.

Enamik 2000ndatel algatatud koostööalgatusi on tänaseks hingusele läinud, kuna sõltusid liigselt poliitilisest konsensusest, liidrite karismast ja liikmete majanduslikust võimekusest. MERCOSUR seevastu on turbulentsed ajad üle elanud ja ellu jäänud. See ei ole veel kujunenud ühtseks tolliliiduks või tugevaks poliitiliseks blokiks nagu toona loodeti, kuid sel on endiselt selged laienemisambitsioonid, millest kõige ulatuslikum on vabakaubanduslepe Euroopa Liiduga. Viimane on sisuliselt valmis, kuid allkirjastamist takistavad veel mõned poliitilised vaidlused üksikute riikide vahel.

Uus laud

2010. aastal loodi aga veel üks ühendus – Ladina-Ameerika ja Kariibi Riikide Ühendus (CELAC) – mis on samuti elus ning on täna tugevam kui kunagi varem. CELAC-i asutasid ideoloogiliselt muidu erinevad Ladina-Ameerika riigid (kokku 33, sealhulgas Kuuba ja Nicaragua), keda ühendas soov mitmekesistada välissuhteid ja vähendada sõltuvust traditsioonilistest suurjõududest, eeskätt USA-st.

See püüdlus kajastus ka ühenduse asutamisdokumentides, kus rõhutati vajadust „Ladina-Ameerika enda hääle“ järele maailmapoliitikas ning „uue, vähem asümmeetrilise“ koostöömudeli loomise vajalikkust. Näiteks Brasiilia president Luiz Inácio Lula da Silva ütles CELAC-i idee kohta: „Me ei saa enam loota sellele, et meie arengut juhitakse Washingtonist. Me peame ise vastutama oma tee eest.” Sarnases vaimus rõhutas Ecuadori president Rafael Correa: „Me vajame omaenda ruumi, mis ei sõltu väliste jõudude poliitilistest kapriisidest.”

Ladina-Ameerika liidrid püüavad mitmekesistada piirkonna välissuhteid ning vähendada sõltuvust üksikutest partneritest.

Erinevalt varasematest Ladina-Ameerika koostöövormidest ei põhine CELAC ideoloogilisel ühtsusel ega majanduslikul integratsioonil. Sel pole tugevat institutsionaalset ülesehitust ega isegi mitte püsivat sekretariaati, rääkimata siduvatest otsustusmehhanismidest. Selle tugevus seisnebki paindlikkuses.

USA jäeti ühendusest teadlikult välja, mis lõi soodsa võimaluse Hiinale kujundada CELAC-i kaudu soodsaid diplomaatilisi ja majanduslikke suhteid Ladina-Ameerika riikidega. Aastast 2015 toimivad regulaarsed CELAC–Hiina foorumid, kus Hiina pakub investeeringuid oluliselt paindlikumatel tingimustel kui USA juhitud koostööprogrammid, mida sageli on saatnud poliitilised ja ideoloogilised nõudmised. CELAC-il on eraldi koostööformaat ka Euroopa Liiduga. Need suunad haakuvad Ladina-Ameerika liidrite püüdlustega mitmekesistada piirkonna välissuhteid ning vähendada sõltuvust üksikutest partneritest.

Uus mõju, vanad mustrid?

Hiina on aga tänaseks muutunud valdava osa Ladina-Ameerika riikide suurimaks kaubanduspartneriks (vaid Kolumbias, Ecuadoris ja Mehhikos on veel esikohal USA). Ehkki paljud Ladina-Ameerika liidrid tähistavad seda kui “Imperialistliku Ameerika” mõju alt vabanemist, ei pruugi uus “mitmekesisus” tähendada võrdväärset partnerlust. Hiina tegutseb piirkonnas strateegiliselt, kooskõlas oma globaalse initsiatiiviga „Üks vöö, üks tee“ ning eesmärgiga kindlustada ligipääs loodusvaradele ja logistilisele taristule ning laiendada poliitilist mõju.

Kõnekas on siinkohal Chancay süvasadam Peruus, mida haldab Hiina riigifirma COSCO Shipping. Chancay suudab vastu võtta maailma suurimaid konteinerlaevu ilma ooteaegadeta. Lisaks on selle läbimine protseduuriliselt lihtne – sadam suudab teenindada kuni 3,5 miljonit konteinerit aastas ja lühendab kaubareise Ladina-Ameerikast Shanghaisse umbes kümne päeva võrra. See muudab Chancay sadama tugevaks konkurendiks USA kontrollitavale Panama kanalile, mis hakkab suurtele laevadele kitsaks jääma ja mille läbilaskevõime kannatab üha kõikuva veetaseme tõttu. 

Chancay on vaid üks lüli laiemas Hiina rajatavas taristuketis. Hiinlased on Ladina-Ameerikasse ehitanud juba hinnanguliselt 30 süvasadamat koos neid ühendavate maanteede ja raudteede võrgustikega, mille kaudu saab nii kaupade liikumist jälgida kui ka vajadusel sõjalaevadele tugipunkte pakkuda.

Hiinlaste üha suurema kohaloluga kaasneb aga oht, et piirkonna strateegiline taristu liigub lihtsalt ühe suurvõimu mõjusfäärist teise. See asjaolu on tekitanud kasvavat muret ka ameeriklastes, kes näevad neis taristuprojektides ohtu oma senisele strateegilisele mõjusfäärile ning kardavad, et Hiina võib saavutada kontrolli Ladina-Ameerika kriitiliste veoteede ja andmevoogude üle.

Hiina on tänaseks muutunud valdava osa Ladina-Ameerika riikide suurimaks kaubanduspartneriks (vaid Kolumbias, Ecuadoris ja Mehhikos on veel esikohal USA).

USA kongressi julgeolekukomiteede partner, mõttekoda Jamestown Foundation, on hoiatanud Chancay sadamalepingute sätete eest, mis annavad Hiina riigifirmale õiguse võtta „teatud tingimustel“ kogu sadama juhtimine enda kätte. Seda tõlgendatakse kui kaudset Hiina sõjalist kohalolu piirkonnas, mida seni on peetud oma geopoliitiliseks tagahooviks. 

Sama rahulolematus kajastub ka USA suhtumises Ladina-Ameerika piirkondlikesse institutsioonidesse. Tänavu juunis ähvardas USA asevälisminister Brian A. Nichols Landau viia oma riigi välja Ameerika Riikide Organisatsioonist, kuna organisatsioon polnud tema hinnangul suutnud reageerida piisavalt tõhusalt Venezuela ja Haiti kriisidele. “Ameerika ei saa seda rasket finantskoormat üksi kanda. Kui OAS ei ole valmis või ei suuda konstruktiivselt tegutseda, siis seame tõsiselt kahtluse alla selle ühenduse vajalikkuse,” teatas Landau. 

Kasvanud on ka USA-poolne surve taastada otsesem kontroll piirkonna üle. Kui president Barack Obama välisminister John Kerry jõudis 2013. aastal Monroe doktriini ajastu lõppenuks kuulutada, siis Donald Trumpi lähikondlased on otse öelnud, et doktriin on jõus. Trump on nimetanud Jimmy Carteri-aegset Panama kanali üleandmist suureks strateegiliseks veaks ning kritiseeris Panama Hiina-sõbralikku poliitikat: “Me peame Panama kanali tagasi võtma! Hiina opereerib seal, aga meie ei andnud seda Hiinale, me andsime selle Panamale!” Trump lubas vajadusel kasutada ka sõjalist jõudu, et kanali üle kontroll säilitada. 

Muutumas on ka Trumpi Ladina-Ameerika suunaline reaalpoliitika, kuid see pole tingimata kooskõlas tema karmi retoorikaga. Ameerika traditsiooniline süsteemne mõjusfääri hoidmine on pigem asendumas killustatud ja lühiajaliste suunitlustega. Trumpi administratsioon on sulgenud suure osa arenguprogramme või liitnud need välisministeeriumi alluvusse. Samal ajal on sõlmitud valikulisi kahepoolseid kokkuleppeid peamiselt ideoloogiliselt sobivate valitsustega, näiteks El Salvadori, Paraguay ja Argentiinaga. Tšiili president Gabriel Boric on seda suunda kirjeldanud järgmiselt: “USA ei tea, mida Ladina-Ameerika tahab – ja ta ei küsi seda ka enam.” 

Risttee ilma suunaviitadeta

Olukorras, kus ameeriklased retoorikas lubavad kontrolli taastada, kuid tegudes järjest enam taanduvad, samas kui Hiina on jõuliselt täitmas tekkinud vaakumit, tekib küsimus, millise uue mustriga on Ladina-Ameerika end sidumas. 

Mitmed Ladina-Ameerika riigijuhid tähistavad küll ameeriklaste mõju vähenemist ja räägivad sõltumatusest ning välissuhete mitmekesistamisest, kuid jääb selgusetuks, kuidas nad seda suurjõudude vahelises konkurentsis saavutavad. Selles suunas ei tegutseta ühiselt ega koordineeritult ning regionaalse koostöö killustatus on suuresti vaid peegeldus sügavamatest probleemidest. 

Suurriikide roll ei kao, aga üha olulisemaks muutub see, kuidas regioon ise end määratleb ja milliseid koostööviise valitakse.

Ecuadori 2021. aasta presidendivalimised on siin ilmne näide. Parempoolne ärimees Guillermo Lasso valiti presidendiks tänu valimiste-eelsele liidule Ecuadori suurima linna Guayaquili konservatiivse ekslinnapea Jaime Nebotiga. Mõlemad esindasid kitsast majanduslikku eliiti ning jagasid eesmärki takistada vasakpoolsete populistide võimuletulekut. Vahetult pärast valimisvõitu katkestas aga Nebot Lassoga koostöö, süüdistades uut presidenti lubaduste murdmises. Tulemuseks oli presidendipartei poliitiline isoleeritus, mis viis lõpuks erakorraliste valimisteni. See näitab, kui habras on poliitiline koostöö isegi siis, kui tegemist on sama klassi ja ideoloogilise telje esindajatega. 

Kuid poliitiline killustatus on Ladina-Ameerikas vaid üks paljudest tahkudest. Regioon on suuresti ka füüsiliselt killustatud. Kõrged Andid ja sügavad orud, Amazonase vihmametsad, paisuvad äärelinnad, logistikast ära lõigatud piirialad ja külad, kuhu pääseb vaid mööda jõge – kõik see muudab koordineeritud arengud erakordselt keerukaks ja raskendab mistahes majandusmudeli rakendamist. Lahendusena nähakse enamasti rikaste riikide abi – ent sellel on oma hind. Välisabi lubab ühes kohas arengut, kuid piirab otsustusvabadust ja alati tekib küsimus, kelle või mille suunas liigutakse.

Ladina-Ameerika arengutee pole täna selgepiiriline ega täielikult tema enda määrata. Välismõjud ja sisemised vastuolud ei jäta kuigi palju ruumi lihtsatele valikutele, aga just see muudab piirkonna tulevikusuunad veelgi olulisemaks ja ettearvamatumaks. Suurriikide roll ei kao, aga üha olulisemaks muutub see, kuidas regioon ise end määratleb ja milliseid koostööviise valitakse. Just nende vastuste üle võitlus käibki.