Väikeriik ÜROs – kas tulutu jahmerdamine või kaasumisvõimalus?

Maailmas on palju riike. Neid on mõjuvõimsaid ja enesessesulgunuid, demokraatlikke ja autokraatlikke, monarhiaid ja vabariike, globaalsete ambitsioonidega ja piirkondliku mõjuga, rahvusel või siis usutunnistusel põhinevaid. Osa neist on suured nii territooriumilt kui ka rahvaarvult, osa aga pisitillukesed, paiknedes mõnel ookeaniavarustes turritaval saartegrupil. Probleemid, millega silmitsi seisame, tunduvad tihti olevat vägagi eriilmelised, kuid planeet, millel elame, on meil üks ja seetõttu võib öelda, et ka vastutus selle tuleviku ning käekäigu eest on meil ühine. See vastutus, aga ka õigused selle maailma asju korraldada, on kirjutatud sisse ÜRO hartasse, mille preambul ütleb muu hulgas, et maailmaorganisatsioon kavatseb oma eesmärke saavutada usus „suur- ja väikerahvaste õiguste võrdsusse“.

Eesti on üks ÜRO 194 liikmesriigist. Meil on selles organisatsioonis üks hääl, nagu ka Vanuatul või Tuvalul, aga ka USAl, Hiinal ja Venemaal. Selle häälega saame me end positsioneerida kõikide ülejäänute seas, teha selle hääle kuuldavaks või, kui olukord nõuab, hoida madalat profiili. Üldiselt püütakse ÜROs võtta otsuseid vastu konsensuse alusel, mis eeldab kõikide osapoolte ärakuulamist ja tihtipeale kõikide vajadustega kohanemist. See võtab palju aega, rohkeid inimtunde konsultatsioonide pidamiseks ja tekitab alatihti mulje organisatsiooni vähesest tõhususest. Alati pole üksmeel ja kooskõla ka võimalik ning probleeme püütakse lahendada hääletuse teel. Pealegi pole kõik ka nii üheselt selge, kuna Julgeolekunõukogu (JN), mida peetakse ÜRO üheks olulisemaks ja mõjukamaks kehamiks, koosneb ainult 15 liikmest, kellest 10 on valitavad, viis aga – nn alalised liikmed – võivad nautida õigust otsuseid ilma selgitamata blokeerida.

Paar Diplomaatia numbrit tagasi kirjutasin, miks võiks ÜRO Eesti jaoks oluline olla. Nüüd siis mõtiskleksin selle üle, missugused oleksid väikeriigi võimalused ÜROs ja selle arvukates kehamites end nähtavaks, võib-olla ka mõjukaks teha. Mis oleksid need instrumendid ja vahendid, mida ÜRO, aga ka teised rahvusvahelised organisatsioonid selleks pakuksid.

ÜRO on suur, mitmekihiline, tihti keerukate protseduurireeglitega, mis eri allkehamites võivad olla kardinaalselt erinevad.

ÜRO on suur, mitmekihiline, tihti keerukate protseduurireeglitega, mis eri allkehamites võivad olla kardinaalselt erinevad ja teha väiksema ametkonnaga riikide kaasumise oma suurte kaasteelistega võrreldes keerulisemaks. Aga hakkama tuleb saada kõigil, nii suurtel kui ka väikestel. Alguses väike ülevaade sellest, mis võiks Eesti väiksuse juures olla see, mis meile suuremate ja vanemate riikide ees edumaa või eelise annaks, või kuidas on võimalik vahel end nendega samaväärseks mängida.

Neli positiivset elementi

Rahvusvahelistes organisatsioonides oleneb palju kuvandist, sellest, kuidas teised sind näevad ja mida sinust arvavad. Kuvand tekitab usaldust ja usaldus on see, millele on võimalik väga palju ehitada ja mille abil ka oma mõju suurendada. ÜROs seisab Eesti kuvand neljal elemendil: meie väiksus, meie ajalooline taust,  teadmine, et Eesti saab hoolimata raskustest ja oma väiksusest hästi hakkama, viimasena meie innovaatilisus ja praktilisus. Kõik see ei tähenda veel, et neid elemente rohkem ei pruugi olla.

ÜROs on väiksus väärtus omaette. Väikeriike, selliseid, mille elanikkonna suurus on alla 10 miljoni, on ÜROs üle saja. Nad on koondunud rühmitusse, mida kutsutakse Väikeriikide Foorumiks (Forum of Small States – FOSS). FOSS ei ole poliitiliselt piiritletud, kuid seal arutatavad teemad on seotud väikeriikide muredega. Need teemad võivad ulatuda seinast seina, kuid liim, mis neid riike koos hoiab, on nende väiksus ja teadmine, et suuremate diktaadist saab jagu ainult oma jõude ühendades. Seetõttu toetatakse üksteist tihti lihtsalt solidaarsusest. Eriti hästi tuleb see esile mitmesugustesse kehamitesse kandideerimise toetamisel või mittetoetamisel. Väikeriigid teavad, et mida rohkem on neid mingis kehamis, seda parem, sest see suurendab tõenäosust, et neid puudutavad küsimused kehami päevakavas oma koha leiavad. Neid seob arusaam, et väiksed riigid, ükskõik, kus nad geograafiliselt ka ei asuks või mis ideoloogiat või usutunnistust järgiks, mõtlevad teatud üldistusastmel sarnaselt. Näiteks tuleb JNi valitud riigil oma liikmeksoleku ajal vähemalt korra, vahel ka kaks täita JNi presidendi kohuseid. President kujundab aga päevakava ning valitud väikeriigil on seeläbi võimalik juhtida tähelepanu nendele probleemidele, mis neid maailmas puudutavad või murelikuks teevad. Kui väikeriike on JNis rohkem, siis on ka neid võimalusi rohkem.

Teiseks, meie ajalooline taust. Enamik riike ÜROs on koloniaaltaustaga, täpsemalt öeldes olnud kaugemas või lähemas minevikus koloniseeritud ja võõrvõimu all. Meie endigi ajalugu on sarnane: oleme olnud võõrvõimude lükata ja tõugata ning pidanud elama pidevas vallutusohus, meie taasiseseisvumine leidis aset päris hiljuti ja võõra võimu aeg on paljudel ikka veel meeles, isiklikult suhestatav. Meie pole kedagi kunagi vallutanud, pigem oleme ise olnud vallutatud. See asjaolu tekitab paljudes usaldust, jätab meist neutraalsema ja erapooletuma mulje, seda ka Euroopa Liitu ja laiemalt demokraatlikku maailma kuuluva riigina. Meid ei peeta seetõttu silmakirjalikuks ja varjatud motiividest lähtuvaks tegutsejaks, mis ei ole tihti nii teiste koloniaaltaustaga ja maailma areenil kauem toimetanud riikidega.

Kolmandaks, Eesti on end oma 20, nüüd juba 22 taasiseseisvuse aastaga näidanud eduka, enesega hästi hakkamasaava ja teistele vähe muret tekitava riigina. Algaastate rabedast olukorrast, kus paljud maailmas ennustasid meile pikaajalist ebastabiilsust, on kindlalt välja tuldud, kõikidele demokraatia ja õigusriigi toimimist näidatud, meid on arenenud maailma riikide sekka võetud, lõpuks oleme ka majandussurutise raskustele suuresti oma otsustusjõul lahenduse leidnud. See muidugi ei tähenda, et kõik on tehtud õigesti ja midagi pole võimalik paremini teha, kuid üldine pilt, mis maailmas meist paistab, on väga positiivne – seda nii tulemuste endi kui nende saavutamise kiiruse, püsivuse ja jätkusuutlikkuse kontekstis. Paljud näevad selles lootust enda jaoks, mitmetele on see ka eeskujuks.

Alati pole üksmeel ja kooskõla ka võimalik ning probleeme püütakse lahendada hääletuse teel.

Lisaks sellele oleme loonud endast kuvandi kui uuendusmeelsest ja praktilisest riigist, kes otsib ratsionaalseid lahendusi, mis inimtööd tõhustavad, aga ka osaliselt kergendavad. Kui rääkida maailma eri nurkadest pärinevate inimestega, siis need, kes Eestit teavad, tunnevad meid e-riigina, kus tänapäevased lahendused on viidud ühiskonna igapäevaellu ja muutunud harjumuslikeks. See omakorda on võimendanud arusaama, et me saame hakkama, mõtleme oma tuleviku ja inimeste peale. Jällegi, see, et me ise alati oma e-asjandusega rahul ei ole, ei tähenda veel, et me maailmas tervikuna neis valdkonnis kõvasti üle keskmise head ei ole. Kui regionaalsetes organisatsioonides ei pruugi see nii teravalt esile tulla, siis ÜROs on see vägagi selgelt näha riikide suhtumises meisse.

Väikeriigi vahendid ja võimalused rahvusvahelistes organisatsioonides

Kuidas seda kõike enda huvides ära kasutada? Eesti välispoliitikas on mitmepoolsus ja selle väärtustamine olnud huvi omaette. Rahvusvahelistes organisatsioonides on väikese hääl või väikeste ühishääl tihtilugu paremini kosta ja tulemuslikum kui üksinda kahepoolsete suhete võrgustikus manööverdamisel. See kehtib Euroopa Liidu ja NATO, aga ka ÜRO kohta. Loomulikult ei tähenda see, et kõik kaardid tuleks panna mitmepoolsusele, kuid ka vastupidine käitumine ei anna vist parimat tulemust. Tuleb leida tasakaal ja see ongi üks Eesti välispoliitika tuleviku väljakutseid.

Mida siis saab Eesti selliste eeltingimuste juures korda saata maailmaorganisatsioonis nimega ÜRO? Mis on need nupud, millele võiksime vajutada, et kasvaks kasu nii endale kui teistele? Organisatsiooni toimeelemendid annavad selleks rohkesti võimalusi. ÜROs luuakse oma mõjukuse ja selle kasvu eeldusi kandideerimisega mitmesugustesse kehamitesse. Liikmesus nõukogudes ja allorganisatsioonides on see, mis annab otsese ligipääsu informatsioonile, võimaldab osaleda protsessides ja rääkida detailsemalt kaasa teemadel, millega eri nõukogud, komiteed ja bürood tegelevad. Tähtsaimad ÜRO kehamid on kolm põhinõukogu: Julgeolekunõukogu (JN), Sotsiaal- ja Majandusnõukogu (ECOSOC) ja Inimõigustenõukogu (IÕN). Lisaks nendele on ÜROs mitmeid fonde ja programme, mille liikmeks liikmesriike valitakse ja kus valituks osutumine annab õiguse ka nende programmide juhtorganeisse kandideerida. Sellised organisatsioonid on näiteks ÜRO lastefond (UNICEF), ÜRO arenguprogramm (UNDP), ÜRO rahvastikuprogramm (UNFPA), ÜRO hariduse, teaduse ja kultuuri organisatsioon (UNESCO), ÜRO keskkonnaprogramm (UNEP). See nimekiri on tegelikult palju pikem ja kõigis neis kehameis tegeldakse asjadega, mis puudutavad meid  ja meie igapäevaelu, seda küll üleilmsel tasandil, aga ikkagi. Ainukene võimalus muutust tekitada või saavutatut säilitada on kaasa lüüa. Loomulikult võib ju ka loota, et teised asja meie eest ära korraldavad. Sellist suhtumist nimetame vist rehepapluseks…

Üldiselt püütakse ÜROs võtta otsuseid vastu konsensuse alusel, mis eeldab kõikide osapoolte ärakuulamist ja tihtipeale kõikide vajadustega kohanemist.

Eesti on viimasel ajal püüdnud end ÜROs kandideerimiste kontekstis paremini positsioneerida. Eelmisel aastal saime kolmeks aastaks valitud IÕNsse ja kui see aeg teenitud, soovime saada ECOSOCi ning seejärel JNi. Lisaks oleme olnud mitme allkehami täitevnõukogu liikmed, mõnes täitnud ka asepresidendi kohuseid, hetkel on Eesti diplomaadi kanda Rahvusvahelise Kriminaalkohtu statuudi liikmesriikide assamblee presidendi koht. Varsti tegutseme relvakaubanduslepingu konverentsi ja naiste staatuse komisjoni asepresidendina. Neile positsioonidele kandideerimine on lähtunud meie huvidest, kuid samas avaldanud meile positiivset survet kasvatada oma oskusteavet nimetatud valdkondades.

Sõnavõtud ja kõned kui mõjutusvahend

Rahvusvahelistes organisatsioonides edastatakse sõnumeid sõnavõttude kaudu, mis lisatakse ametlikku faili ja millest siis edasises tegevuses joondutakse. Sõnavõtud on need, mis näitavad, kus on käsitletava teemaga seoses suurimad vastuolud ja probleemid ning kuhupoole enamik liikmesriike kaldub ning mida tuleb teha selleks, et jõuda kõiki rahuldava kompromissini. Sõnavõtud pakuvad Eestile võimaluse oma mõtteid avaldada ja ka huvisid kaitsta. Sõnumi võimendamiseks on võimalik moodustada ühtmoodi mõtlevatest riikidest gruppe, kes siis ühe koordineeritud sõnavõtuga esinevad või korraldavad asja nii, et kõikide sõnavõtu põhisõnum on omavahel koordineeritud. Selles kontekstis saavad Eesti seisukohad tihti väljendatud Euroopa Liidu ühissõnavõttudes, kuid oleme teinud asju ühiselt ka Põhjamaade, vahel aga hoopis laiemat geograafilist spektrit hõlmavate gruppidega.

Oma arvamuse avaldamiseks pakub võimalust ka Julgeolekunõukogu, mis korraldab, viimasel ajal üha tihedamini, avatud arutelusid, kus on võimalik kaasa rääkida kõigil ÜRO liikmesriikidel. Eesti kasutas eelmisel aastal seda võimalust kuuel korral. Meil oli õnn, et JNi eesistujad panid päevakorda sellised teemad, mis puudutasid ka meie endi põhimõtteid, huve, prioriteete ja tegevust. Seeläbi saime maailmale ütelda, mida me arvame õigusriiklusest, naiste ja laste kaitsmisest ning vabaühenduste tegevusest konfliktikolletes, samuti rahvusvahelisest piraatlusest ja võitlusest sellega. Kuid võib-olla polnudki asi niivõrd õnnes, kuivõrd selles, et oleme oma prioriteetideks valinudki sellised teemad, mis maailmas laiemalt vastu kajavad. Nende kõnede tulemust on keeruline mõõta, nende mõju moodustub teiste sõnavõttudega koos tekkivast sünergiast ja on hoomatav pikaajaliste protsessidena. Samas võib aga kindel olla, et näiteks naiste ja laste õiguste küsimused on tänu rahvusvahelise üldsuse survele, mis moodustub riikide, vabaühenduste ja kodanikuühiskonna tegevuse ühisosana, tänasel päeval maailma asjades väga palju rohkem esil kui kunagi varem. Inimõiguste kontekstis on see suur saavutus, tahame seda siis tunnistada või mitte,  ja meie oleme selle saavutuse osalised. Näiteid selle kohta, kuidas maailm on viimastel aastakümnetel põhimõtteliselt muutunud ja ÜRO positiivse rolli kohta neis muutustes on muidugi palju rohkem.

Huvigrupid-survegrupid

Oma ideede elluviimiseks moodustatakse rahvusvahelistes organisatsioonides tihti huvigruppe ja survegruppe. Huvigrupid on rohkem suuremate riikide pärusmaa, mis ei tähenda, et nendega ei või haakuda ka väiksemad; survegrupid moodustuvad aga peamiselt väiksematest riikidest, kelle mõju võib koos tegutsedes saada suurema kaalu. Selline grupeerumine toimub kõikides organisatsioonides: Euroopa Liidus, NATOs, OSCEs ja ka ÜROs.

ÜROs seisab Eesti kuvand neljal elemendil: meie väiksus, meie ajalooline taust, teadmine, et Eesti saab hoolimata raskustest ja oma väiksusest hästi hakkama, viimasena meie innovaatilisus ja praktilisus.

Mõni näide. Lähiminevikust on meil kõigil teada sündmused Süürias ja sellega seotud patiseis JNis. Ühelt poolt on häiriv, et JN ei suuda sellest patiseisust välja tulla, kuid veelgi rohkem teeb muret, et Süüria konfliktis pannakse igapäevaselt toime inimsusevastaseid ja sõjakuritegusid. Uudiste jälgijad on kindlasti näinud kaadreid laste massimõrvadest või tühermaadel toimunud hukkamistest, kus käsist-jalust seotud hukatud on jäetud lihtsalt lagedale väljale vedelema. Rahvusvahelise õiguse kohaselt tuleb nende kuritegude toimepanijad välja selgitada ja nende üle ka kohut mõista. Kui oma riik pole seda valmis tegema, siis peab selle enda peale võtma rahvusvaheline kogukond, kelle käsutuses on ka vastavad vahendid. JNil on tegelikult kohustus sellistele aspektidele tähelepanu pöörata ja kindlustada, et kuriteod ei jääks karistamata. Selleks, et see kohustus ei ununeks, tuleb seda JNile vahel aga meelde tuletada. Tähelepanu juhtimiseks moodustasidki ligi 60 ÜRO liikmesriiki, kellest enamik võib end väikeriigiks pidada, survegrupi ning ühinesid ühe liikmesriigi, Šveitsi koostatud kirja taha, millega paluti JNil pöörduda Rahvusvahelise Kriminaalkohtu (ICC) poole, et see alustaks asjassepuutuva informatsiooni ja tõendite kogumist. Kuna Süüria pole ICC liikmesriik, on sellise uurimise algatamise õigus ainult JNil. Kas Šveitsi juhitud survegrupi tegevus annab lõpuks soovitud tulemuse, on veel vara öelda, kuid teemat lihtsalt ignoreerida pole JNil ka enam võimalik.

Kuigi tegemist on konkreetse kaasusega, on meie jaoks oluline üldisem asjaolu: üleilmselt kinnistub arusaam, et inimsusevastaste kuritegude eest tuleb vastutust kanda ja karistusest on, mida aeg edasi, seda keerulisem pääseda. Meile tähendab see aga seda, et paljude ajaloos eestlaste vastu toime pandud kuritegude kordumise tõenäosus kui mitte ei kao täielikult, siis kindlasti väheneb. Samasuguseid survegruppe on loodud ka JNi töömeetodite läbipaistvamaks muutmiseks ning JNi mittekuuluvate liikmete ulatuslikumaks kaasamiseks, õigusriikluse ja rahuloome edendamiseks, naiste õiguste parendamiseks, Kõik need on, mõni rohkem, mõni vähem, vastavat valdkonda edasi viinud ja seal positiivseid muutusi loonud.

Protsesside juhtimine

Lisaks grupeerumisele saab oma huvide kaitsmiseks võtta enda peale mõne laiema või kitsama protsessi juhtimise või kaasjuhtimise. See võimaldab juhtida tähelepanu valitud teemale, kujundada sellesse puutuvat üleilmset päevakava ja panna ülejäänud kaasa mõtlema ning kaasa tegutsema. ÜRO lähiajaloost võib tuua päris mitu näidet selle kohta, kuidas väikeriik või paar väikeriiki on suutnud probleeme tõstatada ja seejärel ka rahvusvahelisse päevakavva kinnistada. Näiteks Liechtenstein, aga ka Jordaania ja Costa Rica on viimasel aastakümnel tegelnud keskendunult ICCga, selle tutvustamise ja edendamise ning selle liikmesuse laiendamisega. Seeläbi on nähtavamaks, vast ka tegusamaks muutunud nii kohus kui ka vedurina tegutsevad riigid ise. Sama võib öelda kliimamuutuste ja nende võimalike tagajärgede kohta keskkonnale, elulaadile, tarbimiskultuurile ja muudele sotsiaalsetele protsessidele, mille eri aspektidega tegelemise on oma südameasjaks võtnud Okeaania väikesaared, aga ka näiteks meie naaber Taani. Kolm aastat tagasi juhtis Eesti suursaadik ÜRO juures New Yorgis Tiina Intelmann uue ÜRO kehami – UNWomeni – loomise protsessi. See ei olnud tegelikult ainult uue kehami loomine, vaid ka vanade nimetatud valdkonnaga tegelevate kehamite koondamine ühe katuse alla nõnda, et moodustuks uus organisatsioon. Protsessina oli see kindlasti keerulisem kui lihtsalt uue asja loomine. See õnnestus, Eesti sai suurt tähelepanu ja kiita, kuid ühtlasi sai loodud ka raamistik, mille abil nüüd lahendatakse naiste õiguste probleeme varasemast tõhusamalt ja ressursse paremini kasutades. Võit igas mõttes, nii meile, ÜROle kui ka maailmale tervikuna. Lisaks veel positiivne kuvand, mis mõneks ajaks kinnistub.

Eestit ei peeta silmakirjalikuks ja varjatud motiividest lähtuvaks tegutsejaks.

Paljud „sõprade grupi“ kaasabil välja toodud probleemid ja nende lahendused on lõpuks jõudnud riigijuhtide poolt vastu võetud deklaratsioonidesse, lepingutesse ja resolutsioonidesse, mille kaudu kehtestuvad üleilmselt rakenduvad normid ja reeglid, mis jällegi on aluseks uuele toimekultuurile. Nii maailm muutubki. Siin võib näitena tuua eelmisel aastal töö lõpetanud kestliku arengu kõrgetasemelise paneeli, mida juhtisid presidendid Tarja Halonen, Soome ju ka väikeriik, ning Jacob Zuma ja mille lõppraporti alusel kirjutati suuresti kokku kestliku arengu Rio tippkohtumise lõppdokument.  Samas tuleb möönda, et palju on ka neid protsesse, millega pole kaugele jõutud ja mis on hääbunud huvipuudusse või tugevatesse vastureaktsioonidesse. See ei anna aga põhjust midagi ette võtmata jätta.

Missugused on Eesti võimalused? Samasugused nagu teistelgi riikidel, võib-olla isegi paremad, kui arvestada nelja eespool loetletud elementi. Meil on võimalus protsessides osalemiseks teistega liituda või teisi koondada, meil on võimalus protsesse juhtida või resolutsioonide eelnõusid lauale panna ja nendes väljendatud ideedele toetust koguda. See ei tee meist veel maailmariiki – taoline unelm jätaks meist ka ebaadekvaatse mulje –, kuid annab märku, et me oleme hooliv ja mitte ainult enda pärast muretsev riik ja rahvas, loob tugevamad alused toetuse ja abi saamiseks, kui meil endil peaks kunagi seda vaja minema. Võib-olla parandab see ka meie enesetunnet ja tõstab enesehinnangut, ehk survestab või motiveerib ka koduseid asju parandama. Me peame end väärtuspõhiseks demokraatlikuks ühiskonnaks, mille keskmes on inimene ja tema heaolu. Meie arvates on meie edu taganud riigikord, mis põhineb demokraatial ja kus toimib õigusriik, kehtivad head valitsemistavad ning riigi toimimine on avatud ja läbipaistev. Miks mitte seda kogemust maailmaga jagada?