Sõda, rahu ja veto: väikeriigil on ÜRO Julgeolekunõukogus oma koht

ÜRO Julgeolekunõukogu peamiseks ülesandeks on rahvusvaheliste suhete stabiilsuse tagamine ja riikidevaheliste konfliktide rahumeelne lahendamine. Tasakaalupunkti leidmine pole vägivallatu. Suveräänsed riigid kompavad pidevalt süsteemi piire, nii abstraktseid kui füüsilisi. Kõlab küll ehk küüniliselt, kuid iga probleemi pole võimalik vältida ega konflikti ära hoida. „ÜRO ülesandeks pole inimkonna taevasse viimine, vaid inimese päästmine põrgust,“ ütles kunagine organisatsiooni peasekretär rootslane Dag Hammarskjöld.

Hindamaks, kuidas Eesti seda ülesannet kahe aasta vältel ÜRO Julgeolekunõukogus täitis, tuleb kõigepealt vaadata organisatsiooni tööd ja sisedünaamikat laiemalt. Kuigi ÜRO loomisest on möödunud enam kui 75 aastat ja  julgeolekunõukogu teemadering selle ajaga mitmekordistunud, siis elab Teise maailmasõja järgne maailmakorraldus New Yorgis läbi oma teist noorust. Nagu kunagi kirjutas Lauri Mälksoo, siis Eesti jõudis hobuseraua laua taha, kui istungid olid juba ammu alanud.

Töökorralduse alused on selle aja vältel jäänud suuresti samaks: 15 riigist 10 roteeruvad ja viis on alaliselt kohal. Lisaks püsivale kohale laua taga omavad USA, Suurbritannia, Prantsusmaa, Venemaa ja Hiina vetoõigust  julgeolekunõukogu resolutsioonide üle, mille läbiminek eeldab üheksa liikme poolthääle kõrval alalise liikme vastuseisu puudumist. Britid ja prantslased kasutasid viimati seda privileegi küll 1989. Teisisõnu on vetostamine reaaluses vaid kolme riigi pärusmaa.

Selle ebasümmeetria taustal, mis selgelt soosib alalist viisikut, tekib õigustatult küsimus, kas ja kui suur saab olla valitud liikmete roll rahvusvaheliste suhete mõjutamisel julgeolekunõukogu kaudu. „Kas vastutus ilma võimuta?“ küsib Hollandi ja Itaalia jagatud liikmesust (2017-2018) analüüsiv raamat.¹

Kuigi ÜRO loomisest on möödunud enam kui 75 aastat ja  julgeolekunõukogu teemadering selle ajaga mitmekordistunud, siis elab Teise maailmasõja järgne maailmakorraldus New Yorgis läbi oma teist noorust.

Eesti väikust arvestades näivad kahtlused veelgi õigustatumad. „Globaalses mastaabis oleme endiselt väga väike riik. Seda ei taju Brüsselis laua taga istudes, vaid pigem Euroopast kaugemal viibides,“ kirjutas Küllike Sillaste-Elling, viidates suurriikide jätkuvatele kokkumängudele.

New Yorgiski tuli  Eesti julgeolekunõukogu valitud liikmeks saamise algul ette hetki, mil muidu lähedased liitlased unustasid esimese hooga eestlased kaasamata ühistesse algatustesse. Sõbraliku meeldetuletuse järel see loomulikult hiljem enam ei kordunud. „Eestil ei ole ühtegi rahvusvahelises diplomaatias igal pool ja alati kehtivat argumenti – suurust, jõudu, mõjukust,“ võtab sama lähtekoha kokku Eero Epner vestlustest välisministeeriumi diplomaatidega. Kohatine jõuetusetunne pole Eesti välispoliitikat siiski halvanud. Vastupidi, võimatuks peetu on tehtud võimalikuks visa kontaktide loomisega. Eestlased peavad suhtlema ja võrgustikku punuma rohkem kui suurriikide esindajad, peegeldab Epner diplomaatide vaadet. 

Selles valguses on ÜRO justkui Eestile loodud. Kõik 193 riiki on kohal ja kehtib kirjutamata reegel, et New Yorgis räägivad kõik kõigiga. Hommikukohvi Liibanoni, lõuna Iisraeliga ja saalis istung Süüriaga on osa igapäevatööst. Tõsiasi, et Eesti tõi Valgevene opositsioonijuhi Svitlana Tsihhanovskaja esinema ÜRO Julgeolekunõukogu ette, ei takista Eesti välisministril kohtumast Aljaksandr Lukašenkale lojaalse ametivenna Vladimir Makeiga mõni aeg hiljem just ÜRO peaassamblee veerel.

Töö viljad

Julgeolekunõukogu ülesehitus seab valitud liikmetele piiranguid, kuid rahvusvaheliste suhete mitmepalgelisus ja aktiivne hoiak loovad väikeriikidele vastukaaluks teatud avanguid. Viimase oluliseks eelduseks on mängureeglite tundmine. „Julgeolekunõukogu pole peaassamblee, mis on olemuselt foorum debattide pidamiseks. Julgeolekunõukogu on no-nonsense otsuste tegemise koht,“ märgib Johan Verbeke, kunagine Belgia saadik ÜRO-s.

Kitsamalt jaotub  julgeolekunõukogu tööriistakast rahvusvaheliste suhete reguleerimisel kaheks. Esiteks on liikmetel võimalik tõmmata teemadele maailma avalikkuse tähelepanu. Konkreetsemalt väljendub  see küsimuste tõstatamisel muude teemapunktide all kinnistel konsultatsioonidel või mitteametlike avalike nn. Arria-formaadi kohtumiste korraldamisega. Suures plaanis on eesmärgiks normide kujundamine ja tekkivatele konfliktidele reageerimine võimalikult varakult, enne sõjalennukite õhkutõusu ja rakettide väljalendu.

Kasvav horisontaalsete teemade hulk   julgeolekunõukogu laual peegeldab seda lähtekohta. Eesti panuseks jäi aktiivne töö küberjulgeolekuga. „Eesti esindus suutis panna enamiku  julgeolekunõukogu liikmeid aktsepteerima, et see on teema, mida nad peaksid arutama. See initsiatiiv sai positiivse reaktsiooni,” märkis ÜRO tööd jälgiv Richard Gowan küberteemade tõstatamise kohta.

Tähelepanu tõmbamise kõrval on  julgeolekunõukogul varuks veel teisedki märksa jõulisemad meetmed. Ainsa rahvusvahelise kehandina võidakse piirata riikide suveräänsust. ÜRO harta seitsmes peatükk lubab sõjalise jõu kasutamist riikide korrale kutsumiseks, mis võib tähendada ka rahuvalvajate konfliktipiirkonda saatmist. Julgeolekunõukogu otsused – resolutsioonid ja presidendi avaldused – muutuvad vastuvõtmise järel rahvusvahelise õiguse osaks. Kuigi põhimõtteliselt on kõigil 15 liikmel võimalik neid ettepanekuid teha, siis üldiselt veavad mandaatide värskendamisi ja uute resolutsioonide kirjutamist vastavad teemajuhid. Enamiku konfliktide puhul hoiavad sulge USA, Prantsusmaa ja Suurbritannia.

Ainsa rahvusvahelise kehandina võidakse piirata riikide suveräänsust. ÜRO harta seitsmes peatükk lubab sõjalise jõu kasutamist riikide korrale kutsumiseks.

Lisaks neile kahele praktilisele aspektile on  julgeolekunõukogul oluline roll suurriikide suhtluses. USA endine ÜRO saadik Samantha Power meenutab oma memuaarides, kuidas Süüria sõja kõrghetkel pidas ta New Yorgis pingelisi läbirääkimisi toonase Vene saadikuga Bashshār Al-Assadi keemiarelvade hävitamiseks.² Vastu võetud resolutsioon 2118 andis USA president Barack Obamale taganemistee Süürias sõjaliselt sekkumata jätmiseks, kuigi Al-Assad oli üle astunud tema seatud punasest joonest mässuliste vastu sariini kasutades. Nagu Powergi on ka tänane USA suursaadik Linda Thomas Greenfield valitsuskabineti liige ja seega maailma võimsaima riigi presidendist vaid ühe sammu kaugusel.

ÜRO-d peab oluliseks ka Venemaa, kes vetoõiguse tõttu hea meelega arutab teemasid justnimelt  julgeolekunõukogu laua taga. Ühtegi otsust ei saa seal vastu võtta Venemaa tahte vastaselt, lausus Moskva Carnegie Keskuse juht, välispoliitika ekspert Dmitri Trenin.

Sama kehtib Moskva lähima liitlase kohta New Yorgis. „Hiina tõus on tuntavalt tajutav,“ märgib Eesti suursaadik Sven Jürgenson, viidates hiinlaste kasvavale vetode hulgale, mis tihtipeale sünnivad venelastega koordineeritult. Julgeolekunõukogu erilist kohta Pariisi välispoliitika arsenalis ilmestab tõsiasi, et Prantsusmaale ei ole Euroopa Liidu positsioonid automaatselt ülekantavad Julgeolekunõukokku. Iga teemat vaadatakse eraldi, mõnikord võivad alalise liikme staatus ja riiklikud erihuvid Brüsseli üle kaaluda.

Verevalamise asemel tervitab külalist igapäeva olme. Kuigi esmapilgul justkui tühine, siis taolisest turvalisest igavusest tunnevad täna puudust ligi 68,5 miljonit inimest. Täpselt nii paljud on ÜRO hinnangul relvakonfliktide tõttu oma kodudest eemal.

Julgeolekunõukogu suurimad töövõidud paistavad tavalisele inimesele silma seal, kus kõigi eelduste järgi peaks käima sõda, ent reaalsuses mängivad lapsed tänaval kulli ja onukesed popsivad pingil piipu. Verevalamise asemel tervitab külalist igapäeva olme. Kuigi esmapilgul justkui tühine, siis taolisest turvalisest igavusest tunnevad täna puudust ligi 68,5 miljonit inimest. Täpselt nii paljud on ÜRO hinnangul relvakonfliktide tõttu oma kodudest eemal.

Julgeolekunõukogu vastavate resolutsioonideta poleks võimalik nendesse paikadesse saata sinikiivritest rahuvalvajad või -vaatlejad. Liibanoni-Iisraeli vahelises puhvertsoonis nendeta vaevalt talumehed kevadeti saaksid oliive koristada. Pärast 2006. aasta sõda riikide vahel tõstis  julgeolekunõukogu rahuvalvajate arvu piirkonnas viis korda. Ebastabiilsus püsib, kuid täiemahuline sõda pole kordunud. „Olukord sinisel joonel püsib vaatamata pingetele stabiilsena,“ kirjutatakse  julgeolekunõukogule esitatavates raportites ikka ja jälle.

Kohtumised ja otsused New Yorgis võivad rahu asemel aidata kaasa ka sõjale. 2011. aastal kutsus Muammar Qaddafile selja keeranud toonane Liibüa saadik kasutama jõudu iseenda riigi vastu. „Palun ÜRO-l päästa Liibüa! Ei veresaunale ja süütute tapmisele! Me tahame teilt otsustavat ja julget resolutsiooni,“ lausus ta pisarsilmil 15 saadiku ees. Resolutsiooniga 1973 lubati sõjaline sekkumine genotsiidi ära hoidmiseks. Kohtumise otseülekannet jälginud mässulised juubeldasid tänavatel. Mõni aeg hiljem viis  julgeolekunõukogu autoriseeritud väliste jõudude sekkumine Qaddafi kukutamiseni ja hukkumiseni.

Hinnates esimest korda

ÜRO Julgeolekunõukogu tööl on tugev mõju rahvusvahelistele suhetele. Ent Eesti tegevusele ühese hinnangu andmine on keeruline võrdlusbaasi puudumise tõttu. Enamik valitud liikmeid, eriti Läänes, alustavad liikmesuse analüüsi lähtuvalt eelmisest korrast. Liikmeks olemise intervall pole kivisse raiutud, kuid on seotud riigi suurusega: Saksamaa ja Jaapan on  julgeolekunõukogu laua taga näiteks iga kaheksa, samas kui Norra ja Iirimaa paarikümne aasta järel. Eestile oli lõppenud liikmesus aga esmakordne.

Õiges kohas olemine ei tähenda tingimata koheselt selget edu. Täpselt nagu mujalgi, võib ka New Yorgis võtta endale statisti rolli. Üle kahekolmandiku  julgeolekunõukogu agendast on korduvad teemad. Töömiinimumi ära tegemine ei eelda tohutut loomingulisust. Omas rütmis kulgev alaline viisik valitud liikmetele kaasa ei ela. „Me ei saa neid veenda võtma kohustusi, mida nad ise ei taha,“ kostusid altkulmu kommentaarid tuneeslaste suunas, kui nad 2020 ei asunud koos Belgia ja Saksamaaga eest vedama Süüria humanitaarteemat. Eelmised Araabia riikide esindajad Jordaania, Egiptus ja Kuveit olid seda rolli  julgeolekunõukogus täitnud järgemööda alates 2014. aastast.

Eesti liikmesuse hindamisel saab lähtuda meie esialgsetest eesmärkidest ja seatud ootustest. Ühe olulise teemana toodi kampaania vältel välja uute kogemuste saamist. Kuna  julgeolekunõukogu töö käib väljapoolt vaadates justkui mustas kastis, siis ainsaks võimaluseks seda tundma õppida oli ise sinna sisse minna. Eesti proovis kahe aasta jooksul läbi kõik eelpool mainitud tööriistad. Mitteametlike Arria-kohtumistega tõmbasime tähelepanu teemadele Ukrainast ja Valgevenest kuni Süüria küberjulgeolekuni. Ühtekokku oli Eesti 10 seesuguse kohtumise peakorraldaja. Ükski teine valitud liige pole nii palju sedalaadi kohtumisi  julgeolekunõukogule varem korraldanud.

NATO idatiiva ettevaatlikkus peegeldab pealinnade kahtlusi ÜRO võimekuse osas olukorda sisuliselt muuta. Venemaa on andnud selgelt mõista, et igasugused neile sobimatud ettepanekud blokeeritaks.

Julgeolekunõukogu kõige kaalukamate otsuse kirjutamisel sai Eesti samuti käe valgeks. Koos Norraga oli Eesti teemajuht Afganistani küsimuses. Arvukate pressiavalduste kõrval pikendati resolutsiooniga 2596 sealse ÜRO missiooni mandaati, mille jätkamine pärast USA ootamatut otsust 2021 suvel väed riigist välja tõmmata rippus juuksekarva otsas. Tandemis Prantsusmaaga aitas Eesti kaasa Liibüa relvaembargot elluviiva Euroopa Liidu missiooni IRINI resolutsioonide pikendamisele. Lõpuks konsensusega vastu võetud otsused ei sündinud iseenesest, vaid eeldasid nii liitlastega tihedat koordineerimist kui kriitikute veenmist.

Sellest lühiülevaatest joonistub välja mõnevõrra huvitav muster. Paradoksaalsel kombel Eesti vahetule julgeolekule kaalukamatel teemadel läksid käiku pehmemad vahendid  julgeolekunõukogu arsenalist kui kaugemale jäävate konfliktide puhul. Karmo Tüür kirjutas Eesti liikmesuse eel võimalikust rahuvalvemissioonist Ida-Ukrainas, siis ühtki Ukrainaga seotud resolutsiooni Eesti lauale ei pannud. Seda ei saa lugeda küll täitmata tööülesandeks, vaid üldiseks Ida-Euroopa riikide hoiakuks. NATO idatiiva ettevaatlikkus peegeldab pealinnade kahtlusi ÜRO võimekuse osas olukorda sisuliselt muuta. Venemaa on andnud selgelt mõista, et igasugused neile sobimatud ettepanekud blokeeritaks.

Eelneva valguses pole ükski Ida-Euroopa grupi riik oma  julgeolekunõukogu liikmesuse vältel läinud Venemaaga sirgjoonelist vastandumise teed. See kehtib isegi ukrainlaste endi kohta (2016-2017). Krimmi annekteerimise järgselt on hääletusele läinud vaid kaks resolutsiooni: USA eestveetud tekst kuulutas muu seas Krimmi referendumi ebaseaduslikuks ja Malaisia ettepanek kutsus uurima MH17 allatulistamise asjaolusid Ida-Ukraina kohal. Mõlemale ettepanekule pani Venemaa veto.

Eesti jätkas Ukraina puhul varasemat naabruskonna riikide praktikat, kuigi käituda oleks saanud ka teisiti, sest valitud liikmed on nii mõnigi kord üles näidanud ootamatut südikust. Kuveit pani 2018 juunis lauale resolutsiooni Gaza sõjategevuse lõpetamiseks, mis päädis väikeriigi lähedase liitlase USA vetoga. Samamoodi läksid täispangale indoneeslased 2020. augustis, kui esitasid resolutsioonikavandi terrorismi tõkestamise teemal. Washingtonile oli vastuvõetamatu võitlejate repatriateerimise välja jätmine, ettepanek kukkus läbi. Kaasa ei aidanud ka see, et samal ajal kulmineerusid Iraani sanktsioonide taastamisega seotud protseduurid, kus toona  julgeolekunõukogu juhtinud Indoneesia, koos teistega, ei läinud kaasa ameeriklaste argumentatsiooniga.

Kõigepealt vaadati Eesti otsa, millest lähtuvalt hakati kujundama edasi ühist seisukohta. See kehtis ka alalistest liikmetest liitlaste kohta.

Üldiselt proovivad valitud liikmed eesmärke saavutada alaliste liikmetega piike ristamata. Belgia endine saadik Verbeke nendib, et valitud liikmetel on  julgeolekunõukogus tulenevalt alaliste liikmete ootustest täita kindel roll. Üle oma varju hüppamine ei pruugi hästi välja kukkuda.  Samas ei pea see „loomulik koht“ tema hinnangul tähendama tagasihoidlikku. „Kõige väljapaistvamad  julgeolekunõukogu liikmed on need isikud ja riigid, kes seisavad asjade eest ega proovi [pidevalt] mängida sillaehitaja rolli,“ võtab sama veelgi otsekohesemalt kokku endine Briti esinduse asejuht Peter Wilson.³  

Sihikindel ja tasakaalukas tegutsemine aitab kaasa liikme tõsiseltvõetavuse kasvule. „Kuna  julgeolekunõukogu on kaalutlev organ, siis loeb autoriteet rohkem kui jõud,“ märgib Verbeke. Autoriteedi aluseks on tema sõnul järjepidevus, selgus positsioonides ning sügav arusaam arutluse all olevatest teemadest. Ukraina ja Valgevene küsimustes Eesti kindlasti pälvis taolise austuse teiste poolt. Samameelsete riikide töö koordineerimine võttis neil teemadel lõpuks lausa rividrilli mõõtmed. Kõigepealt vaadati Eesti otsa, millest lähtuvalt hakati kujundama edasi ühist seisukohta. See kehtis ka alalistest liikmetest liitlaste kohta.

Koroonapandeemia valguses väärib eraldi välja toomist igapäevatöö kolimine internetti. Ekraanidele minek oli 75 aastat ühel viisil tööd tegema harjunud  julgeolekunõukogule natukene nagu vanaemale nutitelefoni kasutamise õpetamine. Kui tegin märtsis 2019 ettepaneku Zoomi korraldamiseks, koordineerimaks koos Euroopa Liidu liikmetega sõnumeid Süüria küsimuses, siis tuli mitmelt ootamatu reaktsioon: „Mis asi on Zoom? Kas me helistada ei saaks?“ Kuigi kõik veel iseendale aru ei andnud, siis oli alanud digidiplomaatia ajastu. Eestile oli see üleminek küll võrdlemisi loomulik, andes eeskuju teistelegi. Isegi Vene saadik soovitas naljatlemisi Eestil kõigi ÜRO videokohtumiste korraldamine üle võtta, meenutab Jürgenson.

Eesti julgeoleku kolmas sammas

„Eesti jaoks ei ole ÜRO seni olnud välispoliitiline prioriteet ning riikliku julgeoleku tagamisel peetakse seda NATO ja EL-i liikmesuse kõrval praegugi teisejärguliseks,“ märgivad Eesti ja Norra liikmesust analüüsinud eksperdid. Samas näitas kogetu, et kuigi  julgeolekunõukogu on alaliste liikmete suunas jätkuvalt kreenis, siis väikeriigil on võimalus seda platvormi enda huvides ära kasutada.

Veelgi enam, organisatsiooni laual on igapäevaselt teemad, mis Eestile korda lähevad. Siia kuuluvad Eesti vahetu julgeolekukeskkonnaga seotud Ukraina, Balkan ja Vahemere regioon; kaugemalt konfliktikolded, kus hukkunud Eesti sõdurid. Horisontaalsetest teemadest suurimana on eestlased kaotanud elu terrorirünnakutes ja Eesti kodanikud leidnud tee nende samade organisatsioonide võitlejate ridadesse, mida  julgeolekunõukogu täna sanktsioneerib.

Teiste riikide kogemus näitab, kuidas liikmesus sillutab teed ÜRO süsteemis kõrgete ametikohtade napsamiseks.

Teravneva julgeolekuolukorraga Euroopa idaosas on oskusel oma liitlasi mobiliseerida kindlasti oluline väärtus, eriti Brüsselist kaugemal. Leedu, Ukraina, Poola ja nüüd Eesti kogemus näitab, et meie regiooni riikidel on võimalik seda  julgeolekunõukogus edukalt teha, isegi kui see ei päädi resolutsioonide kirjutamisega. Selle töö vilju nopitakse loodetavasti kaugemas tulevikus. Näiteks Krimmis okupatsiooni lõpetamine võib võtta aastakümneid, nagu seda näitab Balti riikide kogemus. Selles valguses kujuneb lähiajal oluliseks Valgevene kandidatuur Julgeolekunõukokku aastateks 2024-2025. „Kaks Venemaad“ hobuseraua laua taga mõjuks Läänele nörritavalt. Valgevene vastaskandidaadiks esitasid end 2021. aasta lõpul sloveenlased, kelle püüdluste toetamine on Eestile oluline  julgeolekunõukogu liikmesuse järgne eesmärk.

Kuigi järgmine kord liitub Eesti  julgeolekunõukoguga eeldatavasti alles 30 aasta pärast, siis on vahepeal muudki teha peale liitlaste aitamise. Teiste riikide kogemus näitab, kuidas liikmesus sillutab teed ÜRO süsteemis kõrgete ametikohtade napsamiseks. Saksamaa eestvedamisel ellu kutsutud rahuvalve missioon Sudaanis sai endale sakslasest juhi, Poola alaline esindaja määrati pärast liikmesuse lõppu Liibanoni erikoordinaatoriks ja nii edasi.

Mida ütleks maailmale eestlasest ÜRO peasekretär aastal 2050?

---

Peeter Raudsik töötas diplomaadina Eesti ÜRO Julgeolekunõukogu meeskonnas 2020-2021 terrorismi ja Lähis-Ida teemadega. Artikkel väljendab autori isiklikke seisukohti ja hinnanguid.