Kas ühehäälsuse aeg Euroopa Liidu välispoliitikas on ümber?

Ühehäälsel otsustamisel on Euroopa Liidus pikk ajalugu. Ühine välis- ja julgeolekupoliitika (ÜVJP) kui eriti „suveräänsustundlik“ valdkond on ühehäälsuse viimaseid kantse. Sel kantsil on innukaid kaitsjaid, kuid mitmesuguste kriiside ja iseäranis Venemaa uusima vallutussõja kontekstis kõlavad üha valjemalt hääled, mis väidavad, et konsensusekohustus muudab liidu välispoliitika kohmakaks, aeglaseks ja hambutuks ning halvimal juhul suisa halvatuks. 

Üleskutseid liidu välispoliitika otsustuskäiku reformida kostab kõige kõrgemalt tasandilt: enamushääletusele üleminekule on toetust avaldanud nii praegune kui eelmine Euroopa Komisjoni president, Euroopa Parlament, Saksamaa ja Prantsusmaa valitsusjuhid kui ka läbi koroonaaja võiduka lõpuni visisenud Euroopa tuleviku konverents.

Peamine alternatiiv ühehäälsele otsustamisele on kvalifitseeritud häälteenamus (KHE) – ELi Nõukogu otsustusmeetod, mis tähendab, et otsus loetakse vastuvõetuks, kui selle poolt hääletas vähemalt 55 protsenti liikmesriikidest (st 15 riiki 27st), mis esindavad vähemalt 65 protsenti Euroopa Liidu rahvastikust. Otsuse blokeerimiseks piisab, kui vastu hääletavad neli liikmesriiki, mis esindavad enam kui 35 protsenti liidu rahvastikust. 

Vetoõiguse säilitamise hind

Aastakümnete jooksul on KHE kasutamist laiendatud üha uutesse poliitikavaldkondadesse ning tänapäeval võetakse seda otsustusmehhanismi kasutades vastu enam kui 80 protsenti Euroopa Liidu õigusaktidest.

Eesti on tänini toetanud ühehäälsuse nõude säilitamist liidu välispoliitiliste otsuste tegemisel, kuid tulenevalt ühehäälsuse ilmsetest kitsaskohtadest ning muutunud julgeolekuolukorrast on ÜVJP võimaliku reformi küsimus päevakorral siingi. Nagu mitmed asjatundjad ja võimukandjad on möönnud (viimati välisminister Urmas Reinsalu, vt EPL 21.07.2022), on küsimus keeruline ja mitme otsaga. Suveräänne kontroll välis- ja julgeolekupoliitika üle on Eesti kui väikeriigi jaoks kahtlemata oluline väärtus. 

KHE kasutuselevõtt tähendaks, et põhimõtteliselt võib Eesti (kas üksi või näiteks koos teiste Balti ja Põhjala riikidega) leida end mõnes meile tähtsas küsimuses vähemuse positsioonilt, kes enamuse otsust või algatust peatada ei saa. Samas on Eesti väikeriigina eluliselt huvitatud sellest, et Euroopa Liidu välispoliitika oleks toimiv ja tõhus. Olukord, kus Euroopa Liit sisulise välispoliitika tegemise asemel kulutab aega ja energiat tõrksate taltsutamisele, pentsikute poputamisele ja survestajatega kauplemisele, ei ole kindlasti Eesti huvides. Kokkuvõttes on selge, et ideaal, mille kohaselt ELi välispoliitika on ühtlasi nii konsensuslik kui ka tugev, ei pruugi olla praktikas alati saavutatav. Küsimus on, kas hind, mida tuleb maksta ühehäälsuse reegli (st „igaühe vetoõiguse“) säilitamise eest, on liiga kõrge või mitte.

Enamushääletusele ülemineku plussid…

Enamushääletusele üleminekuks on mitu head põhjust. Esiteks, ühehäälsuse põhimõttest loobumine teeks otsuste tegemise kiiremaks ja lihtsamaks ning võimaldaks ELil saada nõtkemaks ja tugevamaks rahvusvaheliseks tegutsejaks. Seeläbi paraneks liidu suutlikkus reageerida erinevatele kriisidele ja üksikutel riikidel poleks võimalik liidu välispoliitilisi avaldusi ja otsuseid vetostada ega lahjendada. Ühehäälsusest loobumine aitaks kaasa liidu välispoliitika muutumisele julgemaks, ambitsioonikamaks ja väärtuspõhisemaks, sest KHE rakendamise korral ei taanduks otsused enam liikmesriikide madalaimale ühisosale.

Näiteid selle kohta, kuidas liikmesriigid hoiavad ELi välispoliitikat pantvangis, et saavutada oma erihuvidele vastavaid eesmärke, on kogunenud kuhjaga. Olgu siinkohal toodud vaid mõned.

2020. aasta sügisel vetostas Küpros ELi Valgevene-vastased sanktsioonid, nõudes, et Euroopa Liit astuks otsustavaid samme Türgi vastu, kes oli alustanud energiaalaste uurimistöödega vaidlusalustes Küprose rannikuvetes. Küprose lehmakauplemise tulemusena kulus sanktsioonide kehtestamiseks poolteist kuud, hoolimata sellest, et kõik 27 liikmesriiki olid Valgevene presidendivalimiste võltsimise ja meeleavalduste vägivaldse mahasurumise hukka mõistnud. 

Tänavu kevadel pärssisid liikmesriikide erihuvid liidu reaktsiooni Venemaa jõhkrale sõjalisele rünnakule Ukraina vastu. Sanktsioonides kokku leppimine läks üle kivide ja kändude: Itaalia soovis jätkata luksuskaupade eksporti Venemaale ning Saksamaa vastustas Vene pankade väljalülitamist maksete süsteemist SWIFT. Olukorras, kus ELi riigid maksid Venemaale nafta ja gaasi eest iga kuu miljardeid eurosid, seeläbi rahastades Vene sõjamasinat, pidurdas Ungari enam kui kuu aja vältel kuuenda Venemaa-vastase sanktsioonide paketi vastuvõtmist, saavutades selle, et Vene nafta impordi keelamisel tehti erand torujuhet mööda liikuvale naftale. Kuues sanktsioonide pakett sai jõustuda alles seejärel, kui Ungari nõudmisel oli sanktsioonide alla pandud isikute nimekirjast eemaldatud Ukrainale kallaletungimist õigustanud Vene õigeusu kiriku pea, Moskva patriarh Kirill.

Teiseks, ühehäälne otsuste tegemine on praegu oluliselt vaevalisem – ja võimaliku välispoliitilise halvatuse hind oluliselt kõrgem – kui mõnikümmend aastat tagasi. Muutunud on nii Euroopa Liidu sisene kui väline kontekst. Liidu liikmeskond on arvukam ja kirjum kui varem. Mida rohkem on vetoõiguslikke osalejaid, seda raskem on ühehäälsuse tingimustes ükskõik millist otsust vastu võtta. Liidu sees on põhimõttelisi pikaajalisi vastuolusid, sh alusväärtuste küsimuses, mis takistavad konsensusele jõudmist. 

Ühehäälsusest tuleneva välispoliitilise halvatuse oht on suurenenud olukorras, kus mõned liikmesriigid (Ungari, Poola) on kaugenenud demokraatia ja õigusriigi põhimõtetest ning süvenenud on vastasseis nimetatud riikide valitsuste ja ELi institutsioonide vahel. 

Kõik Balti ja Põhjala riigid on selgelt välja öelnud, et ei toeta aluslepingute reformi – ning arvestades viimatiste lepingumuudatuste vaevalisust, tuleb selle seisukohaga nõustuda.

Rahvusvahelisse taevasse kogunenud kõuepilved ei võimalda jätkata „ilusa ilma“ välispoliitikaga, mis lähtub helgest (laulu sisse pandud) eeldusest, et „meil on aega veel, kõigil on aega veel“. Muutunud rahvusvahelises olukorras peab EL kohanema geopoliitilise konkurentsi ja jõupoliitika karmi reaalsusega ning see kohanemine eeldab muu hulgas ÜVJP otsustusprotsesside ajakohastamist.

Kolmandaks: KHE kasutuselevõtt vähendaks kolmandate riikide võimalusi mõjutada liidu välispoliitika kujundamist. Ühehäälsuse tingimuses piisab Hiinal või Venemaal ebamugavate otsuste ärahoidmiseks sellest, kui „võita sõpru ja mõjutada inimesi“ ühes liikmesriigis. Näiteks on autokraatide sõprusele ja rahale vastuvõtlik Ungari mitmel puhul takistanud Euroopa Liidu püüdeid teha väärtuspõhist välispoliitikat. 2021. aasta kevadel blokeeris Budapest liidu avalduse, milles süüdistatakse Pekingit demokraatia mahasurumises Hongkongis. 

KHE kasutuselevõtt ei kaota nn Trooja hobuste probleemi, kuid teeb ELi otsuste mõjutamise kolmandatele riikidele palju raskemaks. Seega suurendaks KHE rakendamine ELi otsustusmehhanismide autonoomsust ja liidu kui rahvusvahelise tegutseja suveräänsust.

Neljandaks: kvalifitseeritud häälteenamus töötab teistes ELi poliitikavaldkondades. KHE alusel võetakse vastu ülekaalukas osa kõikidest ELi õigusaktidest. KHE on tõestanud oma tõhusust erinevates poliitikavaldkondades, sh kaubandus, arengukoostöö, keskkonnapoliitika, rände- ja pagulaspoliitika ning õigusalane ja politseikoostöö ning välispiiride haldamine. Loetletud valdkonnad ei ole tingimata vähem suveräänsustundlikud kui välis- ja julgeolekupoliitika küsimused.

… ja miinused

Eeliste kõrval on enamushääletusele üleminekul ka miinuseid. Konsensuslik otsus saadab tugeva signaali ELi ühtsusest – pelgalt enamuse toetust omav otsus on väiksema poliitilise kaaluga. Enamushääletus võib lüüa ELi ühtsusesse uusi mõrasid, tuues kaasa ELi-siseste koalitsioonide tekke ja osa liikmesriikide marginaliseerumise. 

Samuti on oht, et otsusele vastu hääletanud vähemus võib ELi Nõukogu otsust ignoreerida või sellele vastu töötada. Hoiatav näide, mis küll ei kuulu ÜVJP valdkonda, on ELi Nõukogu 2015. aasta otsus pagulaste ümberpaigutamise kvootide kohta. Liidu ühtsus sai kannatada, sest ümberpaigutamisotsuse vastu hääletanud liikmesriigid (Tšehhi Vabariik, Slovakkia, Rumeenia ja Ungari) otsustasid peaaegu täielikult ignoreerida õiguslikult siduvaid otsuseid. Säärane ignoreerimine või vastutöötamine ÜVJP valdkonnas vähendaks ELi otsuste kaalu ja mõjukust. 

Üleminek KHE-le ÜVJP otsuste tegemisel võib mõnes riigis tekitada põhiseaduse riive või muutmise vajaduse. Osas liikmesriikides võib tulenevalt nende põhiseaduslikust korrast tekkida vajadus ja nõue panna küsimus rahvahääletusele, mis pakub oportunistlikele ja euroskeptilistele jõududele võimalusi küsimuse politiseerimiseks ja ühiskonna polariseerimiseks.  

Kvalifitseeritud häälteenamusele ülemineku peaksid heaks kiitma kõik 27 liikmesriiki. Piisavat toetust sellisele sammule praegu ei ole.

KHE-le ülemineku vastuargumentide kaalukust mööndes tundub siiski, et praeguses pingelises rahvusvahelises olukorras on ühehäälsuse hind liiga kõrge. Vetoõiguse säilitamine tähendab lõputuid läbirääkimisi, kompromisside otsimist, algatuste ja avalduste lahjendamist, üksikute liikmesriikide erihuvide järgi paindumist ning ebamõistlikke järeleandmisi, mis küll võimaldavad viimaks kokkuleppele jõuda, ent annavad liikmesriikidele signaali, et väljapressimise abil ongi võimalik oma tahtmist saada. 

Ühehäälsuse tingimustes meenutab Euroopa Liidu välispoliitika keerulise, riikide erihuvidest koosneva pusle ladumist – kui fookus on kentsaka kujuga tükkide kokkusobitamisel, kipub suurem pilt silme eest kaduma. KHE-le üleminek võimaldaks pöörata vähem tähelepanu liikmesriikide kohati kitsarinnalistele erisoovidele ning keskenduda ELi välispoliitika tegelikele suurtele ülesannetele.

Kvalifitseeritud häälteenamusele üleminek ei ole sugugi lihtne. ELi aluslepinguid muutmata saab see toimuda ainult Euroopa Ülemkogu ühehäälse otsuse alusel, nn sillaklausleid (passerelle) kasutades. See tähendab, et KHE-le ülemineku peaksid heaks kiitma kõik 27 liikmesriiki. Piisavat toetust sellisele sammule praegu ei ole. 

Samas võivad riikide seisukohad aja jooksul muutuda, sh kriiside või valitsuste vahetumise tagajärjel. Põhimõtteliselt on võimalik, et tulevikus saavutatakse kõikide liikmesriikide toetus KHE-le üleminekuks mingis kindlas (vähem suveräänsustundlikus) ÜVJP valdkonnas. Aluslepinguid muutmata ei ole võimalik KHE-le üle minna sõjalise või kaitsepoliitilise tähendusega otsuste puhul.

Aluslepingute muutmise keerukus

Mis siis võiks olla Eestile sobiv lahendus? Ülalesitatud argumentide valguses võiks Eesti toetada KHE kasutuselevõttu ÜVJP vähem vastuolulistes valdkondades, nagu näiteks inimõigusi ja ELi tsiviilmissioone puudutavad otsused. Võimalik, et ka sanktsioonide vallas – juhul kui suutlikkust kehtestada kiireid ja tugevaid sanktsioone peetakse tähtsamaks sellest, et kõik liikmesriigid oleksid „pardal“. ÜVJP otsustusprotsessi reformimisel tuleks jääda kehtivate aluslepingutega määratletud piiridesse. 

Aluslepingute muutmine on küll võimalik ning seda nõudvaid hääli on mitmelt poolt (sh tulevikukonverentsi lõppraportis) kosta. Samas on tegu aastatepikkuse keerulise protsessiga, millel on potentsiaal kujuneda „aja- ja energiakulukaks institutsionaalseks nabapõrnitsemiseks“, nagu on öelnud Saksamaa kantsler Olaf Scholz (Politico, 19.05.2022), või Pandora laekaks, mille avamise käigus lendab välja rohkem džinne, kui sinna tagasi suudetakse toppida. 

Kõik kolm Baltimaad ja Põhjala riigid on selgelt välja öelnud, et ei toeta Euroopa Liidu aluslepingute reformi ning arvestades viimatiste lepingumuudatuste vaevalisust (märksõnad: tulevikukonvent, referendumid, põhjaläinud põhiseaduslik leping, Lissaboni lepingu läbirääkimised), tuleb selle seisukohaga nõustuda. 

Seetõttu tuleks suhtuda väga ettevaatlikult neisse ettepanekutesse Euroopa Liidu ühise välis- ja julgeolekupoliitika otsustusmehhanismide muutmiseks, mis eeldavad aluslepingute muutmist (näiteks tugevdatud KHE või mõne muu otsustusreegli kasutamine ÜVJP valdkonna otsuste puhul). Seega on valida ühehäälsuse ja kvalifitseeritud häälteenamuse vahel – aga KHE-le saab üle minna, mõistagi, vaid ühehäälselt.