Euroopa Liit ja idanaabrid

Euroopa Liit ei suuda otsustada, mida hakata peale Ida-Euroopaga. Kui eelmisest laienemisrongist maha jäänud Bulgaaria ja Rumeenia lähemal ajal liikmeks võetakse, siis ollakse hiiglasliku ittalaienemisega ühel pool. Järjekorras on aga üha uusi kandidaadiks pürgijaid: Ukraina, Moldova, Gruusia, tulevikus ehk ka Armeenia ja Aserbaidžaan ning Valgevene, kus varem või hiljem lõpeb Lukašenka diktatuur.

Euroopa Liidu leping näikse andvat neile riikidele selge vastuse: artikli 49 kohaselt võib iga Euroopa riik, kes austab artiklis 6 (1) kindlaks määratud põhimõtteid, esitada liikmeksastumise avalduse. Artiklis 6 (1) loetletud põhimõtted on kandidaatriikidele hästi tuttavad: vabadus, demokraatia, inimõiguste ja põhivabaduste austamine ja õigusriik.

Avatuse põhimõte ja eesmärk ühendada kogu Euroopa on eurointegratsiooni alustalad. Sellest annab tunnistust näiteks 1950. aasta 9. mail esitatud Schumani deklaratsioon, kus toonane Prantsusmaa välisminister kutsus Euroopa riike eesotsas Prantsusmaa ja Saksamaaga üles looma majandusühendust, et tagada Euroopas rahu ja elatustaseme tõus. Toona isegi mitte ei unistatud sellest, et integratsioon võiks kunagi levida Moskva haardes idablokki. Juba 1988. aastal kinnitas aga EL Rhodosel peetud tippkohtumisel ametlikult oma pühendumist Euroopa idaks ja lääneks lõhestatuse kaotamisele ning liikmesriikide ühiste väärtuste kindlustamisele Ida-Euroopas.

Demokraatia ja teiste euroopalike väärtuste idanaabruses levitamisega püüab EL endiselt tegelda, kuid puudub strateegiline plaan, milline on Ida-Euroopa koht edasises eurointegratsioonis. Õilsal avatuse põhimõttel ei ole tegelikkuses katet – vähemalt mitte praegu ega lähematel aastatel. Liikmesriikide seisukohad jagunevad kolme rühma ja kuni need pole üheks koondatud, ei maksa suuri edusamme oodata.

Naabruspoliitika kui lahja kompromiss

Prantslased ei taha edasisest laienemisest kuuldagi, vaid leiavad, et ELi “vastuvõtuvõime” on juba niigi ületatud. Nende arvamust jagavad ka Beneluxi maad. Prantsusmaa suhteline mõjukus ELis on viimaste laienemiste tagajärjel tunduvalt kahanenud ning kahaneks paratamatult veelgi, kui liikmete arv kasvab. Sama kehtib ka Beneluxi maade kohta, kellel oli algselt kuueliikmelises Euroopa ühenduses väikeriikide kohta haruldaselt tugev positsioon. Vastuvõtuvõime jutu taga peitub niisiis mure oma mõjuvõimu ja nn Euroopa sotsiaalse mudeli (loe: ELi asutajaliikmete mudeli) murenemise pärast. ELi lõplike piiride määratlemine, mida nõuavad eriti prantslased, tähendaks aga Euroopa kapseldumist ja suutmatust kohaneda oma naaberregioonide ja maailma muutumisega.

Enamik vanu liikmesriike ei ole siiski valmis Euroopat lõplikesse piiridesse suruma, vaid on pigem äraootaval positsioonil. Praegu polevat õige aeg rääkida edasisest laienemisest, kõigepealt tuleks harjuda Kesk- ja Ida-Euroopa liikmetega ning lahendada karilejooksnud uue põhiseaduse küsimus. Samas rõhutatakse, et EL on avatud ning kannab vastutust “laiema Euroopa” arengu eest. Ka ELi ametlik positsioon on põiklevalt ebamäärane. Näiteks soomlasest laienemisvolinik Olli Rehn on korduvalt rõhutanud, et Euroopa piire ei määra mitte geograafia, vaid väärtushinnangud, ning tõrjunud üleskutseid arutleda lõplike piiride üle. Midagi enamat kui selles seisukohas peituv nõrk lootus ei suuda EL momendil Ukrainale ja teistele liitumisperspektiivist huvitatud naabritele pakkuda.

Naabruspoliitika on tüüpiline Euroopa Liidu kompromiss – igaühele pakutakse midagi.

Kolmandat seisukohta esindavad Kesk- ja Ida-Euroopa (KIE) uued liikmesriigid, kes pooldavad itta laienemise jätkamist. Rumeenia liitumisega saavad eriti Moldova ja ka Ukraina endale veel ühe tugeva toetaja ELis juurde. Seni on kõige valjuhäälsemalt edasist laienemist nõudnud Poola ja Leedu, teised uued liikmed, sealhulgas Eesti, ei ole selle teemaga tegelnud sugugi mitte sama intensiivselt. Mingil määral on KIE maade seisukoht saanud toetust ka Suurbritannialt ja Põhjamaadelt, kuid eriti edukalt pole uued liikmesriigid suutnud oma nägemust propageerida.

EL on püüdnud lämmatada laienemise küsimust naabruspoliitikaga: vilunud poliitiku kombel ei vasta ta naabrite kõige tähtsamale küsimusele, vaid räägib sellest, mis endale meele järgi. 2003. aastal algatatud uus naabruspoliitika, (ENP) on tüüpiline ELi kompromiss, millega püütakse pakkuda igaühele midagi: lõunapoolsed liikmesriigid on saanud uue kanali koostööks Vahemere piirkonnas, kusjuures idanaabritele lubatakse senisest märgatavalt rohkem abiraha, tihedamaid majandussuhteid ja viisapoliitika liberaliseerimist. Liikmesuse asemel pakutakse niisiis muid präänikuid, mis peaksid kannustama idanaabreid omaks võtma demokraatlikku valitsemisstiili ja euroopalikku seadusandlust.

Toetussummad on tõepoolest kasvamas, kuid kandidaatriikidega võrreldes abistab EL idanaabreid endiselt kitsilt. Näiteks andis EL aastatel 1991 – 2003 rohkem toetust ühele kandidaatriigile, nimelt Poolale, kui programmile “Tacis”, mis katab kõiki SRÜ riike. Alates 2007. aastast, kui käivitub uus naabruspoliitika rahastamise programm (“European Neighbourhood and Partnership Instrument” ehk ENPI), kasvab toetus idanaabritele pea kahekordseks, kuid sellega ei kao lõhe kandidaatriikide ja naabrite vahel. Kaubandussuhete ja viisarežiimi liberaliseerimine oleks naabritele väärtuslikum kui abirahad, kuid siseturu ja piiride kaitsmise osas on liikmesriigid poliitiliselt tundlikud, selles vallas tehakse naabritele väga visalt mööndusi.

Kuuik ELi ja Venemaa vahel

Kõige suurema pettumuse on ENP valmistanud Ukrainale, kes ootas pärast Oranži revolutsiooni tõemeeli, et EL avab naeratades uksed ja kohtleb Ukrainat tulevase täisliikmena. Brüssel pakkus aga vaid mõningaid lisapräänikuid, kuid ei muutnud naabruspoliitika tegevuskava, mis oli ette valmistatud juba enne Oranži revolutsiooni. Ukrainal ei jäänud muud üle kui tegevuskavale alla kirjutada ning tunda rõõmu sellele lisatud kümne punkti üle, kus EL lubas muu hulgas toetada Ukraina WTO liikmeks saamist, alustada läbirääkimisi lihtsustatud viisarežiimi üle ning tõsta toetust demokratiseerimisele ja kodanikuühiskonnale. Läbirääkimised viisarežiimi küsimuses on käimas ning on lootust, et need viiakse lõpule järgmiseks aastaks. Ukraina loodab liituda WTOga samuti järgmisel aastal, kuid see eeldab veel hulgaliselt seadusemuudatusi, mida pole seni Ukraina parlamendis vajalikus tempos vastu võetud.

ELi ja Ukraina suhetele kõige olulisem küsimus lähitulevikus on liikumine vabakaubandustsooni suunas. Juhul kui Ukraina on tõepoolest selle aasta lõpuks valmis liituma WTOga, võivad selleteemalised läbirääkimised ELiga alata juba järgmisel aastal. Ukraina täielik liitumine ELi siseturuga pole realistlik vähemalt järgmisel viiel aastal, kuid laiaulatuslik vabakaubanduslepe oleks teostatav. Siinkohal väärib rõhutamist, et tegemist pole mitte ainult kaubavahetusega, vaid vabakaubanduslepe toetaks kogu Ukraina riigisektori moderniseerimist euroopalikest standarditest lähtuvalt.

Vabakaubandustsoon seoks Ukraina tihedalt Lääne-Euroopaga ning aitaks vähendada sõltuvust Venemaast. EL on juba praegu Ukraina (nagu ka teiste ELi idanaabrite) kõige tähtsam kaubanduspartner, kuid edaspidine majandusareng sõltub lääne investeeringutest ning paremast juurdepääsust lääne turgudele ja konkurentsivõimest. Seetõttu pole vabakaubandusleping tähtis mitte ainult oranžidele ehk läänemeelsetele jõududele, vaid ka Ukraina uuele peaministrile Janukovitšile ja teda toetavatele Ida-Ukraina äriringkondadele. EL peaks aktiivselt kasutama vabakaubanduslepet präänikuna, mis motiveeriks Ukraina uut valitsust kinni pidama demokraatia ja õigusriigi põhimõtetest.

Vastuvõtuvõime jutu taga peitub mõnede riikide mure oma mõjuvõimu pärast.

Moldova, kellel pole olnud ELi suhtes nii suuri ootusi ega lootusi nagu Ukrainal, on suhtunud naabruspoliitikasse positiivsemalt ja pragmaatilisemalt. Naabruspoliitika tegevuskava elluviimine on olnud valitsuse esmane prioriteet, kuid EL pole sellele vaatamata olnud rahul Moldova saavutustega, muu hulgas õigussüsteemi ja avaliku halduse valdkonnas. Moldova juhtkond näeb reformide peamise takistusena separatistliku Transnistria regiooni lahendamata staatust. EL on viimastel aastatel hakanud tõsisemalt mõtlema Transnistria külmutatud konflikti lahendamisele, kuid rõhutab, et konflikti ei tohi tuua reformiprotsessi aegluse ettekäändeks.

Olukord Transnistrias ei pruugi tõepoolest takistada ELi nõutud poliitiliste ja majandusreformide elluviimist mujal Moldovas, kuid võime olla päris kindlad, et EL ei võta Moldovat liikmeks, enne kui konflikt on lahendatud. (Küprose liitumist ELiga enne sealse konflikti lahendamist peetakse tagantjärele veaks.) See mure võib tunduda enneaegsena, kuna Moldova on liitumiskriteeriumide täitmisest alles väga kaugel. Kuid Transnistria saamine Moldova kontrolli alla võib osutuda veelgi raskemaks ülesandeks kui Kopenhaageni kriteeriumide täitmine. Moldova territoriaalse terviklikkuse taastamise põhiline takistus on Vene vägede kohalolek Transnistrias ning Venemaa toetus separatistlikule juhtkonnale. Konflikti külmutamine on Venemaale vahend takistada Moldova integreerumist läände.

Samalaadsete konfliktide abil säilitab Venemaa oma mõju ka Lõuna-Kaukaasias. ELil puuduvad tõhusad vahendid Venemaa poliitika muutmiseks – pole pakkuda väärilist piitsa ega präänikut, mis paneks venelased loobuma oma satelliitidest endise N Liidu regioonis.

Lõuna-Kaukaasia riigid Gruusia, Armeenia ja Aserbaidžaan kaasati ELi naabruspoliitikasse alles 2004. aastal, läbirääkimised nende ENP tegevuskava üle lõppesid hiljuti. Tegevuskavad on plaanis pidulikult heaks kiita oktoobris, kuid suhteid varjutavad Abhaasia, Lõuna-Osseetia ja Mägi-Karabahhi külmutatud konfliktid, mis on viimasel ajal osutanud ohtlikke soojenemise märke. Separatistlikud regioonid kõigutavad Lõuna-Kaukaasias stabiilsust, mis on tõsine oht demokratiseerimisele ja tihedamate suhete loomisele ELiga.

Valgevene on ENP alla kuuluvast kuuest idanaabrist näiliselt kõige stabiilsem, kuid väga ettearvamatu. Valgevene on sisuliselt ENPst välja lülitatud, kuni kestab sealne autoritaarne režiim. ENP tegevuskavast väljajäämine ei paista küll Lukašenkat sugugi häirivat – mis pole ka ime, arvestades, kui vähe kaasamine ENPsse Valgevenele pakuks. Valgevene olukord on piinlik näide selle kohta, kui hambutu on ENP nende naaberriikide suhtes, kus valitseb autoritaarne kord.

EL ei ole võimeline Valgevene-taolistes autoritaarsetes riikides demokraatlikku opositsiooni ja kodanikuühiskonda vajalikul määral toetama. Nimelt on ELi rahastamisprogrammid sedavõrd jäigad, aeglased ja bürokraatlikud, et abi ei jõua pideva repressiooni tingimustes tegutsevate aktivistideni. Õnneks tegutsevad mitmed lääneriigid ja fondid tunduvalt paindlikumalt ja annavad vajaduse korral salaja nii rahalist kui muud abi, vältides diktaatori kontrollivat silma. ELis kogub tasapisi toetust Euroopa demokraatia fondi loomise idee, mida on propageerinud ka mitmed uued liikmesriigid. Liitu esindav, kuid oma igapäevases töös ELi institutsioonidest sõltumatu fond suudaks tegutseda autoritaarsetes riikides tunduvalt tõhusamalt kui Euroopa komisjon, mis on kohustatud kinni pidama rangetest kirjavahetuse pidamise, aruandluse jm reeglitest.

Venemaa eraldub Ida-Euroopast

ELi poliitika idanaabrite suhtes annab kõvasti põhjust kriitikaks, kuid viimastel aastatel on täheldatav ka väga oluline positiivne pööre, mida sageli võetakse juba enesestmõistetavusena: ELi suhted idanaabritega ei ole enam Moskva-kesksed. Esmakordselt on olemas nn uute idanaabrite ELi poliitika, mis erineb ja on eraldi Venemaa-poliitikast. ELis tuntakse endiselt muret selle pärast, et mõnede idanaabrite lääneorientatsioon ärritab Venemaad, kuid keegi ei pane kahtluse alla seda, et euroopalike reformide toetamine naaberriikides on ELi huvides.

Osalt on see muutus toimunud tänu uute liikmesriikide aktiivsusele, kuid uute otsest mõju ei maksa üle tähtsustada. Laienemine on iseenesest muutnud ELi geostrateegilist positsiooni ning arvamust Ida-Euroopast. Ukraina ja Valgevene, mis paistsid varem kaugete ja väheolulistena, on nüüd ELi vahetud naabrid, kelle käekäik mõjutab kogu Euroopat. Mis ehk veelgi tähtsam, SRÜ piirkond on viimastel aastatel läinud kirjumaks ja killustatumaks: Valgevene ja vähemal määral Venemaa on liikunud autoritaarses suunas, Gruusia, Ukraina ja Moldova saanud uut (tänaseks paraku juba mõnevõrra vaibunud) hoogu lääneliku ühiskonna ehitamiseks. Euroopa Liit on olnud sunnitud neile muutustele reageerima, kuid n-ö reaktiivsuse asemel peaks liit olema rohkem proaktiivne.

Transnistria saamine Moldova kontrolli alla võib osutuda veelgi raskemaks ülesandeks kui Kopenhaageni kriteeriumide täitmine.

Kõige silmapaistvam näide uute liikmesriikide positiivse mõju kohta on Poola ja Leedu roll Ukraina Oranži revolutsiooni aegse kriisi lahendamisel. Samuti on just Poola ja Leedu teinud kõige rohkem selleks, et tõsta ELi teadlikkust Valgevenes toimuva osas ja mobiliseerida vähemalt sümboolsetki toetust sealsele opositsioonile. Uued idanaabrid on paljuski tänu uutele liikmesriikidele saanud ELi välispoliitikaalastel kohtumistel sagedaseks kõneaineks. Uute liikmete asjatundlikkust tunnustatakse, kuigi nende seisukohad ei saa sugugi mitte alati toetust.

Ka ELi suhtumine Venemaasse on pisut lähenenud KIE maade seisukohtadele. Uued liikmed on aidanud kaasa selle tõsiasja tunnistamisele, et Venemaa ei liigu tasapisi lääneliku demokraatia suunas, nagu läänes aastaid optimistlikult usuti või taheti uskuda. Üha vähem usutakse ELi või üldisemalt Lääne võimalustesse mõjutada Venemaa sisearengut meile soovitavas suunas. Seevastu leitakse, et tasub vaeva näha Ukraina ja teiste väiksemate idanaabrite demokratiseerimise nimel. Võime loota, et edukas ja euroopalik Ukraina kallutaks ehk pikemas perspektiivis ka Venemaad demokraatia suunas.

Suur küsimärk on siinjuures see, kas EL üldse peaks tõsiselt edendama demokraatia ja inimõiguste seisu Venemaal või oleks mõistlikum keskenduda pragmaatiliselt/küüniliselt/realistlikult energiajulgeolekule, kaubavahetusele, infrastruktuurile ja teistele maisematele teemadele. Ei uutel ega vanadel liikmesriikidel pole selles küsimuses ühest ja selget seisukohta. Võime kindlad olla, et demokraatia ja inimõigused ei kao ka edaspidi täielikult ELi Venemaa-poliitikast, kuid karta on, et need jäävad lähematel aastatel tagaplaanile.

Ainult idanaabrite toetamisest ei piisa

Kuigi uutest liikmesriikidest räägitakse sageli rühmana, ei moodusta need sugugi ELis ühtset blokki ega ole ka ise püüdnud eriti ühiselt tegutseda. Uue “idabloki” ehitamine ELi sisse polekski mõistlik, kuid idapoolsetel liikmetel on palju ühiseid huve ja eesmärke, mida tasuks koordineeritumalt ja koostöös edendada. ELi suhted idanaabritega on üks valdkondi, kus uute liikmete taotlused üldjoontes kattuvad: lisaks läänelike reformide toetamisele naaberriikides on nende huvides uute, Venemaast sõltumatute energiakoridoride loomine, kaubandustõkete vähendamine, viisarežiimi lihtsustamine, piiriülese koostöö soodustamine, infrastruktuuri arendamine, piirivalve parandamine (eriti naaberriikide poolel), külmutatud konfliktide lahendamine, reformimeelsete naabrite kaasamine ELi välis- ja julgeolekupoliitikasse jne.

Seni pole uued liikmesriigid piisavalt pingutanud ühise ELi idapoliitika strateegia arendamiseks. Igal idapoolsel liikmel on omad idanaabrid või lemmikud, kellega tegeldakse (näiteks Eestil Gruusia), kuid ELi otsustusprotsesse alles õpitakse mõjutama. Samuti pole idanaabrus kõigile uutele liikmetele, kaasa arvatud peatselt liituvatele Rumeeniale ja Bulgaariale, võrdselt tähtis. Nende aktiivsuse taseme kõikumine on arusaadav: kõige aktiivsemad on Poola ja Rumeenia, kellel on idanaabritega kõige pikem ühine piir ning kõige tihedamad ajaloolised, kultuurilised, majanduslikud ja sotsiaalsed suhted. Ukraina, Moldova ja Valgevene integreerimine ELi tähendab neile võimalust stabiliseerida oma idapiir ning pääseda ELi piiririigi staatusest. Valgevene ja Ukraina tulevik valmistab suurt muret ka Leedule, kuid ülejäänud uued liikmed pole uute naabritega sama lähedalt seotud.

Erinevustele vaatamata tunnevad uued liikmesriigid idanaabrite suhtes sarnast moraalset kohustust: meil ei ole õigust enda järel ust kinni tõmmata ja öelda näiteks moldaavlastele, et teie enam sisse ei mahu. Oleme kohustatud toetama sama arengukäiku, mille me ise ELi abiga oleme läbi teinud. Teiselt poolt on uute, idapoolsete liikmesriikide julgeolek otseses sõltuvuses idanaabrite arengust.

Kõige suurema pettumuse on Euroopa naabruspoliitika valmistanud Ukrainale.

ELi naabruspoliitika ei ole küll teab mis tõhus vahend idanaabrite toetamiseks, kuid see on vahend, millega praegu tuleb töötada. Uued liikmesriigid on sageli teravalt kritiseerinud naabruspoliitikat, selle eest vastutavat Euroopa komisjoni ning vanu liikmesriike, kellel polevat tahtmist tõsiselt tegelda idanaabruse probleemidega. Kriitika võib küll olla omajagu põhjendatud, kuid terav vastuseis ELis valitseva enamusega ei aita võita populaarsust oma seisukohtadele. Selle asemel peaksid uued liikmesriigid rohkem pingutama selle nimel, et töötada välja kogu Euroopale vastuvõetav idanaabruse strateegia, ning hankima kannatlikult sellele toetust vanade liikmesriikide hulgas.

Samuti on äärmiselt oluline meeles pidada, et idanaabruse asja ei saa ajada ainult idanaabrusele keskendudes. ELi otsustusprotsessis on kõik valdkonnad omavahel seotud ja poliitiline lehmakauplemine on igapäevane asi. Selleks, et saada toetust oma idapoliitikat puudutavatele seisukohtadele, peavad uued liikmesriigid olema aktiivsed ja konstruktiivsed ELi ühises välispoliitikas ja ka muus tegevuses. Näiteks Poola praeguste juhtide, populistlike kaksikvendade euroskepsis ja välispoliitiline ebakompetentsus ei edenda sugugi Poola eesmärki tõhustada ELi Ukraina- ja Valgevene-poliitikat.

Ukrainale ja teistele idanaabritele ei pakuta praegu liitumisperspektiivi osalt seetõttu, et naabrid ise on kriteeriumide täitmisest väga kaugel, kuid vähemalt sama tähtis on see, et EL on laienemisest väsinud ja maadleb sisereformidega. Mida rohkem aitavad uued liikmesriigid kaasa ELi välispoliitika tugevdamisele, põhiseadusliku leppe küsimuse lahendamisele, Euroopa konkurentsivõime tõstmisele jne, seda paremad on nende võimalused mõjutada ELi idanaabruse poliitikat.