Eesti võimalused ÜROs ja selle Julgeolekunõukogus

Eesti jõudis esimest ja viimast korda ÜRO Julgeolekunõukogu päevakorda 1991. aasta septembris, kui nõukogu võttis vastu mõnerealise resolutsiooni number 709(1991)¹, milles soovitati Eesti võtta ÜRO liikmeks. Nii vähe ongi Eesti Julgeolekunõukogu menüüs olnud ja see on iseenesest väga hea märk. Juhuse tahtel või saatuse irooniana oli toona Julgeolekunõukogus selle otsuse tegemise juures ka meie hilisem valimiste rivaal Rumeenia. Eesti ühinemine Ühinenud Rahvaste Organisatsiooniga märkis kahtlemata olulist hetke iseseisvuse taastamise teel, ent põhitähelepanu oli juba mujal, sest tarvis oli liituda eksklusiivsemate klubidega nagu Euroopa Nõukogu (1993), Euroopa Liit ja NATO (2004).

Eesti tegevus ÜROs pidi ELi ja NATOga liitumist jõudumööda toetama. Tõsi, aktiivset kaasalöömist globaalprobleemide lahendamisel Eesti diplomaatialt eriti ei oodatud ja me ise olime oma võimalusi ÜROs ka oluliselt piiranud, keeldudes ainsana vabanenud riikidest liitumast meie arvates jaltaliku hõnguga Ida-Euroopa grupiga, millesse kuulub Venemaa. Nimelt on tavapärane, et ÜROs kuulutakse ühte viiest regionaalsest grupist – Lääne-Euroopa (ja teised), Ida-Euroopa, Aasia, Aafrika või Ladina-Ameerika ja Kariibi mere riikide grupp. Ametikohti ÜROs jagatakse ja valitakse enamasti just gruppide järgi, vastavalt rahvusvaheliste suhete geograafiale. Ometi kuulub näiteks Küpros Aasia gruppi, samas kui Iisrael on Lääne-Euroopa grupis. Eesti eesmärk oli jõuda Läände, ehkki näiteks meie Balti naabreid see kõik ei seganud. Pikapeale sai selgeks, et mingit külma sõja järgset regionaalgruppide reformi ei tule ning Lääne-Euroopa gruppi polnud me ka oodatud, sest liikmete lisandudes suureneb paratamatult konkurents kohtade pärast ÜRO süsteemis. Otsus liituda Ida-Euroopa regionaalgrupiga tehti välisministeeriumis 2003. aasta novembris, ühinemine toimus 2004. aasta kevad-suvel, samaaegselt ELi ja NATOga liitumisega. Nii on viimaseks päris grupiväliseks riigiks ÜROs jäänud Vaikses ookeanis asuv Kiribati.

Euroopa Liidu ja NATO liikmesus tähendas, et Euroopa riikide vahelised suhted muutusid vähehaaval kvaasi-välispoliitikaks, kuigi mitte päris siseasjadeks. ELi ühine välis- ja julgeolekupoliitika tõi päevakorda naabruse nii idas kui ka lõunas, NATO jooksev agenda oli terrorismivastase sõja kontekstis koormatud geograafiliselt kaugemate teemadega – olukord Afganistanis, Iraagis, partnerlused Lähis-Ida ja Põhja-Aafrika ruumis ja nii edasi. Tekkisid täiendavad koostöökohad muude rahvusvaheliste organisatsioonidega, sealhulgas ÜROga. Ilmekas näide on välisministeeriumi teade 2003. aasta septembrist suursaadik Jüri Luige volikirjade üleandmisest president George W. Bushile, mille põhifookus oli loomulikult Eesti peatsel liitumisel NATOga. Teates on lisaks märgitud, et eelneval kohtumisel välisminister Colin Powelliga „keskenduti Iraagi situatsiooni arutamisele, muuhulgas selgitas USA välisminister ameeriklaste poolt pakutud uue ÜRO Julgeolekunõukogu resolutsiooni projektis sisalduvaid ettepanekuid“.² Seetõttu on igati loomulik, et kaitseminister Jaak Jõerüüt tegi 2005. aasta kevadel ettepaneku asuda Eestil taotlema ÜRO Julgeolekunõukogu mittealalise liikme kohta³. „Olen veendunud, et Eesti peab pöörama üha rohkem tähelepanu ÜROs toimuvale ja olema seal ka üha aktiivsem. Rahvusvahelist õigust unustades või ignoreerides ei oska me riigina adekvaatselt käituda,“  kirjutas ta, olles veel hiljuti olnud suursaadik ÜROs. „Arvan, et Eesti peaks esitama taotluse ÜRO Julgeolekunõukogu roteeriva liikme koha saamiseks. See oleks saavutatav järgmisel kümnendil ning periood on kaks aastat. Säärane avaldus annaks märku Eesti riiklikust küpsusest,“ lisas Jõerüüt. Samas soovitas ta tõsta kaitsekulutused 2 protsendi peale SKTst ning rajada kaitseuuringute keskus. Eesti kandidatuur seati üles 2005. aasta oktoobris. Meie vastaskandidaat Rumeenia püstitas võistleva kandidatuuri aasta hiljem, olles lõpetanud oma viimase perioodi Julgeolekunõukogus (2004-2005). Tõsi, vahetult järgnevatel aastatel mingist aktiivsest kampaaniast veel rääkida ei saa, sest näiteks kolm aastat hiljem oli nõutavast 128 toetushäälest koos vaid kaheksa, neist kuus Euroopast, üks Ameerikast ja üks ka Aafrikast. Tõeline alus valimiseduks loodi alles aastatel 2017-2018. Kampaania tulemusena saavutatud üleilmne kontaktide hulk ning huvi Eesti vastu on muidugi pretsedenditu.

Eesti huvides on reeglitel ja rahvusvahelisel õigusel põhineva maailmakorra tugevus. Toetumine rahvusvahelise õiguse põhimõtetele loob kindla raamistiku eesmärgistatud tegevuseks ka Julgeolekunõukogus.

Väikeriikide võimalusi Julgeolekunõukogu liikmena silma paista on kritiseeritud peamiselt kahest aspektist: esiteks see, et olles üks kümnest mittealalisest liikmest, peavad nad arvestama viie alalise liikme vetoõigusega, ja teiseks, nende sisuline valmisolek Julgeolekunõukogu teemadel kaasa rääkida võib olla puudulik. Veel 2016. aastal toimus sellekohane tõsine debatt ka Eesti avalikkuses. Julgeolekunõukogu liikmesust peeti üle jõu käivaks koormaks just eeskätt alaliste liikmete vetoõiguse tõttu, mis omakorda halvavat nõukogu sisulise tegevuse ega võimalda leida lahendusi konfliktidele või peatada kuritegude toimepanemist. Viimane osutus nõukogu võimetusest inimsusevastastele kuritegudele piiri panna on tõsine etteheide ja tuleneb tõepoolest alaliste liikmete omavahelistest lahkhelidest. Ometi on selge, et vetostamine ei ole ka alaliste liikmete jaoks mitte alati esimene valik ning kasvõi nõukogu prestiiži säilitamiseks püütakse vetostamiseni mitte jõuda. Seetõttu ei jõua teemad, mille osas ühe või teise alalise liikme veto on ilmne, üldse otsustamise faasi, või kui jõuavad, siis eelkõige eesmärgil sundida vaidluse vastaspoolt sellesse ebamugavasse positsiooni. Sisuliste otsuste vastuvõtmiseks Julgeolekunõukogus peab olema täidetud kaks tingimust: vähemalt üheksa liikme poolthääl ning ükski alalistest liikmetest ei või olla vastu. Näiteks aastal 2018 võttis Julgeolekunõukogu vastu 54 resolutsiooni, nendest 28 Aafrika-teemalist ja tosin Lähis-Ida teemalist, samas kui vetostati kolm resolutsiooni (Venemaa Süüria ja Jeemeni teemadel ning USA Gaza sektori rahutuste teemal). Lõviosa resolutsioonidest võeti aga vastu ühehäälselt. Keskmiselt jõuab vetoni paar-kolm resolutsiooni aastas, kusjuures ajavahemikus 1990. aasta maikuust 1993. aasta maikuuni ei kasutatud vetot mitte kordagi. See kajastab päris hästi 1990. aasta CSCE Pariisi harta⁴
vaimu, milles öeldakse, et vastasseisude ja lõhenemiste ajajärk on möödas ning vähemalt Euroopat ootab ees demokraatia, rahu ja ühtsuse ajastu – põhimõtteliselt ajaloo lõppu tähistav maailmakord. Tõsi, see paljutõotav periood külma sõja järgses maailmas lõppes Venemaa vetoga Küprose küsimuses. Rahvusvaheline üldsus nõuab muidugi veto kasutamise piiramist, kuid reformid selles vallas edenevad äärmiselt visalt. Seetõttu tuleb alaliste liikmete suuremaid õigusi arvesse võtta ja oma mänguruumi tundma õppides jõudumööda endale olulisi teemasid päevakorda tuua, käitudes rahvusvaheliste protsesside targa mõjutajana (nn influencer), kui laenata sotsiaalmeedia sõnavara.

Professor Lauri Mälksoo on tabavalt öelnud, et „Eesti on ÜROs hiline kohalejõudja, kes saabus alles siis, kui „istungid olid juba ammu alanud““⁵. Julgeolekunõukokku saabumise hetk ei ole tõepoolest sattunud kuigi soodsale ajale. On struktuuride lagunemise ja suhete teisenemise periood. Rahvusvahelised kokkulepped on kaotamas universaalset kandepinda, mõned neist – nagu INF lepe – minetavad mõju ja kehtivuse, teised, nagu Iraani tuumalepe või Pariisi kliimalepe, on sattunud poliitiliste tõmbetuulte kätte. Institutsioonid on nõrgad – meenutagem kasvõi Euroopa Nõukoguga toimuvat. Olemasolevatele konfliktidele lisanduvad uued, aga vanad ei näita lahenemise märke. USA on hakanud seda kõike kutsuma „suurvõimude vastasseisu ajastuks“, mis ei saa loomulikult mööduda, jätmata jälgi ka ÜRO Julgeolekunõukogu tegevusele.

Julgeolekunõukogus käsil olevate teemade sisulise kompetentsi avardamise eesmärgil oleme viimastel aastatel suurendanud läbikäimist geograafiliselt, aga ka maailmavaateliselt kaugemate riikidega. 2013. aastast on Eesti formaalselt esindatud Aafrika Liidu juures, kampaaniaperioodil seati sisse varasemast aktiivsemad suhted kõigi maailma riikidega. Saatkondade võrgu väiksust on võimalik kompenseerida täiendavate infokanalite loomisega. Ühtlasi sõlmiti 2017. aastal puuduvad diplomaatilised suhted Lõuna-Sudaaniga, möödunud aastal Tšaadi ja Sudaaniga – viimase puhul napilt tänavusi muutusi ennetades. Mitmekümnest Julgeolekunõukogu töökehamist tuleb vastvalitud viiel liikmel igaühel hakata juhtima paari-kolme, ja uustulnukate valik piirdub geograafilises plaanis Kesk-Aafrika Vabariigi, Kongo DV, Guinea-Bissau, Iraagi, Liibanoni, Jeemeni, Sudaani ja Lõuna-Sudaani sanktsioonikomiteedega, lisaks rida temaatilisi töörühmi. Näiteks meie eelkäija Poola juhatab Iraagi, Sudaani ja Lõuna-Sudaani sanktsioonikomiteesid.

Mõne lausega ka Eesti liikmeksoleku rõhuasetustest. Eesti huvides on reeglitel ja rahvusvahelisel õigusel põhineva maailmakorra tugevus. Toetumine rahvusvahelise õiguse põhimõtetele loob kindla raamistiku eesmärgistatud tegevuseks ka Julgeolekunõukogus. See tähendab, et seisukohtade lähtealuseks võetakse ÜRO põhikiri, varasemad resolutsioonid ja kokkulepitud normid, seda ka vastuolulistel teemadel nagu konfliktilahendus (sealhulgas Lähis-Ida rahuprotsess, Süüria, aga ka Ukraina, Gruusia) ning jõu kasutamine.

Teemadest tõuseb esimesena esile küberjulgeolek. Eesti on olnud kübervaldkonna eestkõneleja vähemalt viimased kümme aastat. Seetõttu valitseb ootus, et Eesti toob Julgeolekunõukogusse sügavama teadmise rahvusvahelisest küberjulgeolekust, mis ju samuti põhineb rahvusvahelisel õigusel. Siin on sündinud „Tallinna manuaal“, milles analüüsitakse rahvusvahelise õiguse kohaldumist küberruumis, ning sellele on saanud oma seisukohtade kujundamisel toetuda paljud riigid. Meil on juba piisavalt kogemusi, et käsitleda seda teemat poliitikakujundamise tasemel mitmesugustes organisatsioonides, sealhulgas ÜROs.

Teiseks, soovime aktiivselt kaasa rääkida konfliktiennetuses. Konfliktiennetus on Julgeolekunõukogu põhikirjaline ülesanne⁶, nagu rõhutab peasekretär António Guterres. Tõsi, ÜRO põhikiri peab eelkõige silmas konflikti ärahoidmist vaenutsevate riikide vahel, samas kui tänapäeval näeme enamasti just sisekonflikte. Vajalik on piisav infovoog ÜRO sekretariaadilt, nõukogu töökoormuse jaotamine selliselt, et oleks aega ennetusega tegeleda, ning üldine poliitiline tahe ja kompromissivalmidus. Ennetuse kontekstis tuleb tõstatada ka head valitsemistava, vabaduste ja õiguste kaitset, ja teha seda kõike võimalikult tihedas koostöös kriisist puudutatud riigi või regiooniga.

Kolmandaks, kampaania käigus pöörasime igati õigustatult tähelepanu kliimaküsimustele, rõhutades seeläbi meie empaatiavõimet ning siirast muret planeedi tuleviku pärast. Kliima ei ole Julgeolekunõukogu jaoks harjumuspärane teema, mõned peavad seda koguni koormavaks. Ainult neljal korral on kliimamuutusi nõukogus üldse arutatud, peamiselt just konfliktiennetuse aspektist. Kuigi see töö on alles algusjärgus, on juba tuvastatud terve rida kliima- ja keskkonnamuutustest tulenevaid julgeolekuriske kriisisituatsioonides (nt Tšaadi, Somaalia, Lääne-Aafrika ja Saheli piirkonna, Mali, Darfuri puhul). Viimasest, jaanuaris toimunud kliima ja julgeoleku teemalisest debatist jäi kõlama, et vaja on põhjalikumat ja süsteemsemat arusaamist kliimamuutuste mõjust julgeolekule. Meiega üheaegselt nõukogu töös osalevad Dominikaani Vabariik ja Saint Vincent kavatsevad kindlasti selle kõigega tegeleda. Usun, et leiame siin hõlpsasti ühise keele.

Kui valituks osutumiseks vajasime teiste hääli, siis nüüd soovitakse Eesti häält. See loob uusi võimalusi, kuid asetab meile ka täiendava vastutuse ning toob kindlasti kaasa nii mõnegi ebamugava valiku.

Neljandaks – eraldi teema, millega Eesti kavatseb edasi tegeleda, on Julgeolekunõukogu töömeetodite parandamine. Nõukogu töömeetodid on 1946. aastal sõnastatud nii-öelda ajutiselt, kuid see ajutisus kestab tänini. Nii tugineb nõukogu oma töös paljuski vanadele tavadele, mille tundmises on eelis kogenud liikmetel. Julgeolekunõukogu reformiarutelud on valitsustevaheliste läbirääkimiste kujul kestnud ühtviisi 2005. aastast. Tegemist on keerulise protsessiga, kus alalised liikmed – mõned rohkem, teised vähem – soovivad peamiselt praeguse olukorra säilitamist.  Et reformi puhul on edasiminekuks mistahes olulisemas küsimuses vajalik kõigi alaliste liikmete nõusolek, on eduväljavaated üpris väikesed.

Miks siis üldse väikeriik nagu Eesti tahab nii kõrge profiiliga rahvusvahelises koostöös kaasa lüüa? Samasuguse küsimuse võiks esitada suurtele riikidele. Juba rahvusvaheliste organisatsioonide olemasolu osutab sellele, et riigid on üldiselt huvitatud koostööst. Samas piirab ühistöös osalemine suuremal või vähemal määral üksiku riigi mänguruumi oma rahvuslike huvide maksimaalselt tõhusal edendamisel. See kõik toimib tegelikult ju väikeriikide kasuks, sest suurte tegevuse piiramine, isegi kui paljudel juhtudel vaid sümboolselt, loob täiendava tegutsemisruumi väiksematele. Nii on ÜRO Julgeolekunõukogu hea näide rahvusvahelisest koostööst: kuigi alaliste ja valitud liikmete, suurte ja väikeste riikide võimu- ja ressursierinevused on ilmsed, on nende koostöö vajalik mistahes küsimuses legitiimse tulemuse saavutamiseks. See omakorda suurendab rahvusvaheliste suhete stabiilsust.

Sooritus Julgeolekunõukogus muudab Eestit küpsemaks, kogenumaks, ettenägelikumaks, ka maailmas tuntumaks. See suurendab meie sõprade ringi ja aitab ka suhted vanade sõpradega viia uuele tasemele. Julgeolekunõukogu viieteistkümnest liikmest viis (Prantsusmaa, Saksamaa, Belgia, Eesti, veel ka Suurbritannia) kuuluvad Euroopa Liitu, mis annab võimaluse tihedamaks koostööks. On loomulik, et süvendatud koostöö käib ka ammuse liitlase USAga. Kahtlemata on kaalukas alaliste liikmete Venemaa ja Hiina hääl. Valitud kümme liiget – lisaks eelnimetatuile ka LAV, Niger, Tuneesia, Indoneesia, Vietnam, Dominikaani Vabariik ning Saint Vincent püüavad omavahel tegevusi koordineerida. Samas puuduvad Julgeolekunõukogus täiesti selged blokid, liidud võivad vastavalt teemale varieeruda.

Kui valituks osutumiseks vajasime teiste hääli, siis nüüd soovitakse Eesti häält. See loob uusi võimalusi, kuid asetab meile ka täiendava vastutuse ning toob kindlasti kaasa nii mõnegi ebamugava valiku. Töö käigus tekkiv vilumus Julgeolekunõukogu protseduurides paremal orienteerumisel võib aga osutuda hädavajalikuks mõnele tulevasele kriisile reageerimisel, väljendugu see kasvõi oskuses anda head nõu. See kogemus on väärt pingutust.