Ränderaamistiku diplomaatia

ÜRO globaalne ränderaamistik¹ tõusis möödunud sügistalvel kõrgendatud tähelepanu keskmesse. Ehkki tänaseks on ilmunud terve rida arvamusi ja analüüse raamistiku võimalike mõjude kohta, on vähem räägitud selle loomise protsessist ja tagamaadest. Seetõttu püüan siinkohal kirjeldada ränderaamistiku teket, läbirääkimiste kulgu, raamistiku iseloomu ja viimaks, selle võimalikku tulevikku.

Otsustava tõuke raamistiku sünnile andis Euroopa rändekriis. 2015. aastal sisenes Euroopasse spontaanselt  1,82 miljonit migranti, kusjuures 3771 hukkus Vahemerel. Ent see nähtus ei piirdunud Euroopaga. Ebaregulaarne ja ohvriterohke ränne leidis aset näiteks ka Aasias Bengali lahel, Aafrika ebastabiilses Saheli regioonis, USA-Mehhiko piiril ja mujal. Toona valitses üleüldine üksmeel, et rände reguleerimiseks tuleb teha suuremaid rahvusvahelisi pingutusi. Seda ei seadnud  kahtluse alla ka mitte rändeteema tänased kriitikud. Nii näiteks kutsus Ungari peaminister Viktor Orbán 2015. aastal ÜROd üles globaalse kvoodisüsteemi läbirääkimistele ning soovis näha migratsiooni, mis oleks „korrastatud, turvaline, reguleeritud ja vastutustundlik.“² USA püüdis juba Euroopa kriisi eel saavutada migratsioonialast koostöösuhet Kesk-Ameerika riikidega. Asepresident Joe Biden visiteeris sel eesmärgil regiooni ja sealsed liidrid Valget Maja. „Rahvusvaheline kogukond peab midagi ette võtma,” ütles Rahvusvahelise Migratsiooniorganisatsiooni IOM peadirektor William Lacy Swing 2016. aasta jaanuaris, kommenteerides rändeteedel hukkunute kasvavat arvu.³ Diplomaatilise jõupingutuse koondumiskohaks sai muidugi ÜRO ja eestkõnelejaks USA president.

Otsustava tõuke raamistiku sünnile andis Euroopa rändekriis. 2015. aastal sisenes Euroopasse spontaanselt 1,82 miljonit migranti, kusjuures 3771 hukkus Vahemerel. Ent see nähtus ei piirdunud Euroopaga.

2016. aasta septembris toimus New Yorgis ÜRO egiidi all rände ja pagulaste teemaline tippkohtumine, mida täiendas president Barack Obama poolt eraldi kokku kutsutud kõrgetasemeline nõupidamine. „Teatan uhkusega, et USA jätkab oma liidrirolli,“ kuulutas president Obama oma sõnavõtus. „Ma usun, et see tippkohtumine peab olema alguseks uuele globaalsele liikumisele, kus igaüks teeb rohkem,“⁴ lisas ta. New Yorgi tippkohtumisel võeti vastu deklaratsioon, mis algas tõdemusega, et „juba aegade algusest on inimkond olnud liikvel“.⁵ Deklaratsioon sisaldas otsust luua kõnealune rändekompakt.

Ehkki Euroopa avalikku debatti jõudis ÜRO ränderaamistik ootamatult, pole teema ÜROs uus. Juba aastaid on koos käinud Migratsiooni ja Arengu Globaalne Foorum, kuhu on haaratud nii valitsused kui ka kodanikuühendused ja organisatsioonid. ÜRO tegevuskava 2030 ja kestliku arengu eesmärgid on rändeküsimustega tihedalt seotud. Aastast aastasse korduvat ÜRO Peaassamblee resolutsiooni pealkirjaga „Migrantide kaitse“ on järjepanu vastu võetud 1999. aastast alates.⁶ Resolutsiooni algselt paarilehelisele tekstile on aja jooksul lisatud rohkelt uusi elemente⁷, aga sellegipoolest on riigid seda üksmeelselt toetanud. Vastupidiseks näiteks on 1990. aasta „Kõigi võõrtööliste ja nende pereliikmete kaitse rahvusvaheline konventsioon“, mis on jäänud üheks vähima toetusega konventsiooniks, millega Euroopa ruumist on liitunud vaid Albaania ning arusaadavail põhjuseil ka Türgi.⁸ Seega ei soovi suurem osa riike võtta selles vallas endale siduvaid kohustusi.

Rände käsitlus ÜROs on aastate lõikes jäänud põhijoontes muutumatuks – inimõiguste primaarsus, võitlus rassismi ja ksenofoobiaga, võitlus inimkaubanduse vastu, immigrantide positiivse panuse tunnustamine, üleskutsed teha mittediskrimineerivat immigratsioonipoliitikat. Vähem on pööratud tähelepanu migratsiooni kontrollimisele või selle algpõhjustele. Kompakt pidi sündima ÜRO varasemate dokumentide, parimate praktikate ja muu taolise koondamise tagajärjel. See tähendab – eesmärk oli mobiliseerida, tõmmata tähelepanu, mitte tingimata luua uut.

Algusest peale oli selge, et globaalse ränderaamistiku staatus hakkab sarnanema ÜRO Peaassamblee resolutsioonidele. Peaassamblee resolutsioonid ei ole liikmesriikidele õiguslikult siduvad, isegi mitte neile, kes hääletavad poolt. Siduvad on vaid ÜRO enda institutsionaalset ülesehitust, administratiivset tegevust ja eelarvet määravad resolutsioonid – ehk need, mis on vältimatult vajalikud organisatsiooni igapäevaseks käigushoidmiseks.⁹

2017. aastal tehti ettevalmistusi raamistiku läbirääkimisteks. ÜRO peasekretär António Guterres nimetas rändeteema uueks eriesindajaks endise ÜRO inimõiguste ülemvoliniku Louise Arbouri, kellest sai eelseisvate kõneluste koordinaator. Peaassamblee president omakorda nimetas läbirääkimiste eestvedajaiks Mehhiko ja Šveitsi suursaadikud ÜRO juures.

Maist kuni novembrini 2017 toimus Genfis, Viinis ja New Yorgis kuus temaatilist konsultatsiooni: inimõigused, rände tõukefaktorid, rahvusvaheline koostöö ja rände juhtimine, ränne ja areng, migrantide kaitse smugeldamise ja inimkaubanduse vastu ning seaduslik ja ebaseaduslik ränne. Ettevalmistustöösse kaasati ka valitsusvälised organisatsioonid ning kodanikuühendused, kes esitasid hulga ettepanekuid. Nii näiteks andis migratsioonilembeseid aktiviste ühendav võrgustik ambitsioonika sisendi¹⁰, mida kompakti kritiseerijad on hiljem hakanud eksitavalt nimetama ränderaamistiku „rakendusaktiks“.

Rände käsitlus ÜROs on aastate lõikes jäänud põhijoontes muutumatuks – inimõiguste primaarsus, võitlus rassismi ja ksenofoobiaga, võitlus inimkaubanduse vastu, immigrantide positiivse panuse tunnustamine, üleskutsed teha mittediskrimineerivat immigratsioonipoliitikat.

Peasekretär avaldas 2017. aasta detsembris oma rändearuande.¹¹ Konsultatsioonidelt saadud sisendite alusel koostati ränderaamistiku teksti algvariant ehk nulleelnõu.

Guterrese aruanne kirjeldas potentsiaalsete sihtriikide arvates migratsiooni liiga ühekülgselt positiivsetes värvides. Mitmed olulised teemad, nagu algpõhjuste vastu võitlemine või tõhus koostöö ebaseaduslike migrantide tagasisaatmiseks, polnud selles piisaval määral kajastatud, tagasisaatmist esitas peasekretär üpris negatiivses toonis. Koheselt viidi Louise Arbourini Euroopa kriitika ühes ootusega, et nulleelnõu koostamisel võetaks seda arvesse, kuid seda peaaegu ei tehtud. Siinkohal on oluline märkida, et USA taandas ennast kogu protsessist juba läbirääkimiste eel, sest uus administratsioon ei pidanud võimalikuks jätkata eelmise pärandit, eriti just USA sisepoliitikat polariseerival immigratsiooni teemal.

Ränderaamistiku nulleelnõu tekst esitati riikidele 2018. aasta veebruari keskel ning läbirääkimised kestsid New Yorgis kuues voorus kuni juulikuuni. ÜROs 193 riigi osalusel peetavad läbirääkimised ei ole reeglina kergete killast. Juba algtekst ise oli küllaltki problemaatiline. Kohati jäi mulje, et tekst sekkub liialt riikide suveräänsetesse pädevustesse, näiteks soovitati ebaseaduslik piiriületus täielikult dekriminaliseerida või kutsuti üles mitmikkodakondsuse võimaldamisele. Oli näha, et nulleelnõu koostajad olid võtnud pardale häälekate aktivistide ettepanekud, püüdes sellega maandada võimaliku nendepoolse kriitika. Algtekst ei rahuldanud siiski täiel määral ka neid. Nii tundus prioriteetide loetelu liiga pikk, eesmärgid liiga ebamäärased, üldine narratiiv ebaselge, dokumendi õiguslik mittesiduvus mannetu ning rände- ja arenguküsimuste vaheliste seoste kajastus ebaadekvaatne. Et aga dokument pidi valmima ÜRO tavapäraste töömeetodite järgi ehk valitsustevaheliste läbirääkimiste teel, võisid algteksti koostajad olla üpris kindlad, et valitsusi otseselt häirivad osised jäetakse lõpptekstist nagunii välja.¹²

Lähteriigid tõstsid esile, nagu neile tavaks, rände positiivseid aspekte, seadusliku rände hõlbustamise vajadust ning juurdepääsu jõukate riikide tööturule, potentsiaalsed sihtriigid aga rõhutasid vajadust tõmmata pidurit kontrollimatule rändele ja teha koostööd tagasivõtu vallas. Samuti oli vaja, et raamistik eristaks seaduslikud rändajad selgelt ebaseaduslikest, ning et käsitlusest jäetaks üldse välja sõjapõgenikud-pagulased. Eraldi debatt toimus küsimuses, kas tekst peaks sisaldama ka migrandi kohustusi vastuvõtva riigi ees – näiteks austada seadusi või anda tõepärast informatsiooni oma isiku kohta.

Euroopa Liidu 27 riigi nimel esitas seisukohti ELi toonane eesistuja Austria. Üsna algusjärgus taandas ennast Euroopa ühistegevusest Ungari. Ungari välisminister käis aga läbirääkimistel isiklikult kohal ning kuulutas seal Euroopa Liidu migratsioonipoliitika täielikult läbikukkunuks, sama saatus ootavat ees ka ÜROd.¹³ See ei kõlanud just konstruktiivselt, kuid oli vähemalt järjekindel. Jäi mulje, et teised ennast alles läbirääkimiste finaali järel taandanud riigid tegid seda mitte niivõrd põhimõtte pärast, kuivõrd muudel ajenditel.

Et raamistikust pidi saama tulevase rahvusvahelise dialoogi platvorm – seega vahend, mitte eesmärk iseeneses –, nihkuti lõppteksti kokkuleppimise huvides vähehaaval ühise nimetaja suunas. Lähteriigid, kes algusest peale väljendasid tugevat vastuseisu tagasivõtu teemale, loobusid viimaks kompromissi nimel sellest punasest joonest – seega sai tagasivõtulepingute sõlmimise vajadus raamistiku lõppteksti sisse. Lõppteksti jõudsid lisaks ka ebaseadusliku rände vähendamise eesmärgid, piiride kaitse, inimkaubanduse vastu võitlemine ja muu taoline. Eeskätt Hiina ja Venemaa nõudmisel lisati teksti tugevad suveräänsusklauslid. Ilmselgelt ei karda kumbki suurvõimudest raamistikust ohtu suveräänsusele, pigem sooviti ennast selgelt positsioneerida inimõigustest tõukuva teemakäsitluse suhtes.¹⁴

Kõlavast kriitikast hoolimata on Euroopa Liitu rände vallas saatnud mõõdetav edu. Tänu ELi ja Türgi vahel 2016. aasta märtsis sõlmitud kokkuleppele ning pingutustele Liibüa rannikul on tänaseks suudetud migratsioonivoogude numbrid taas kontrolli alla saada.

Kõlavast kriitikast hoolimata on Euroopa Liitu rände vallas saatnud mõõdetav edu. Tänu ELi ja Türgi vahel 2016. aasta märtsis sõlmitud kokkuleppele ning pingutustele Liibüa rannikul on tänaseks suudetud migratsioonivoogude numbrid taas kontrolli alla saada. Ebaregulaarsete sisenemiste hulk Euroopas taandus möödunud aastal kriisieelsele tasemele, ligikaudu 150 000 aastas.¹⁵ Võrreldes eelnevate aastate miljonitega on see siiski terve suurusjärgu võrra väiksem. Seega oleme kriisi tipust märkamatult alla tulnud, ehkki päevauudiseid illustreeritakse jätkuvalt pildimaterjaliga 2015. aastast.

Euroopa püsivaks eduks on vajalik konfliktide lahendamine Lähis-Idas ning mis veelgi olulisem – tõhus koostöö Aafrikaga. On positiivne, et Euroopa Liidu ja Aafrika Liidu tippkohtumisel Abidjanis 2017. aasta novembris, Eesti eesistumise ajal, loodi ELi, Aafrika Liidu, IOMi ja ÜRO pagulasameti vaheline rakkerühm Vahemerel toimuva migratsiooniga toimetulekuks. Hiljuti pandi alus ELi Aafrika rahastule, aga ka näiteks koostööle IOMiga migrantidega tegelemiseks Liibüa territooriumil. Nii on alates 2017. aastast IOMi abiga hõlbustatud üle 30 000 ebaregulaarse migrandi vabatahtlikku tagasipöördumist mitmekümnesse päritoluriiki Aafrikas ja Aasias. ELi-Aafrika koostöö raames on oluline kaasa aidata migratsiooni lähteriikide arengule. On vajalik, et tervikuna paraneks inimõiguste ja õigusriigi olukord ning tekiksid paremad tingimused majandustegevuseks ja investeeringuteks. Tõsi, see kõik võiks raamistiku tekstis konkreetsemalt kirjas olla, kuid osa taotlustest jäi ÜRO läbirääkimistel kahjuks madalaima ühise nimetaja taha pidama. Pikemas perspektiivis tuleb selle juurde tagasi tulla, olgu siis ÜROs või otsedialoogis partneritega. Tõhusama rändepoliitika sisseviimist Aafrika suunal võib hakata pärssima konkurents Hiinaga, kes taolisi tingimusi ei esita, sest tal pole neid vaja.

Paaris aspektis minnakse mõnevõrra kaugemale seni räägitust. Uuenduslik on kliimamuutuse sissetoomine – kutsutakse üles „tegelema rändeliikumistega, mis võivad tuleneda ootamatult alanud ja aeglaselt arenenud looduskatastroofidest, kliimamuutuste negatiivsetest mõjudest, keskkonnaseisundi halvenemisest“.¹⁶ Selle ümber toimus vaidlus, sest ei soovitud uute migrandikategooriate loomist. Uusi kategooriaid küll ei loodud, kuid teema sai kompakti ikkagi kirja, tulenevalt kliimamuutuste potentsiaalsest mõjust rahvaste rändele, mida ei saa eitada. Küsimus jääb, kas poleks õigem seda kõike käsitleda mõnes muus tekstis ja kontekstis.

Teiseks, raamistik kutsub üles töötama välja „kättesaadavad ja asjakohased menetlused, mis hõlbustavad migrantide üleminekut ühelt staatuselt teisele“, ehk teisisõnu ebaseaduslikult riigis viibivate isikute legaliseerimisele.¹⁷ On selge, et kiirteed selliseks üleminekuks luua ei või, et mitte tekitada ebaseadusliku rände tõmbefaktorit. Küll aga on näiteks „Lapse õiguste konventsioonist“ tulenevalt riigil kohustus võimaldada  lapsele juurdepääs arstiabile ja kooliharidusele, seega ka tema staatus vajadusel legaliseerida.

Kolmandaks, inimkaubanduse ohvrid võiksid saada „asjaomastel juhtudel sihtriiki alaliselt või ajutiselt“ elama jääda.¹⁸ See on probleemiks põhiliselt väljaspool Euroopat, sest siin võivad inimkaubanduse ohvrid saada ajutise elamisloa, seda kriminaalmenetluse ajaks. Ent taoliste meetmete rakendamisel tuleb pidada silmas kompakti üldist eesmärki võidelda inimkaubanduse vastu.

Neljandaks, edendada tuleks migrantide „rahasaadetiste kiiremat, ohutumat ja odavamat edastamist“ tagasi nende lähteriiki.¹⁹ Seda punkti soovisid tungivalt näha võõrtööliste rahasaadetistest sõltuvad arenguriigid. Maailmapanga andmeil liikus 2017. aastal arenguriikidesse 450 miljardit USA dollarit. Siin on jäänud lahendamata vastuolu ÜRO eri poliitikate vahel – terrorismi rahastamise vastu võitlemise raames tuleks rahvusvahelisi rahaülekandeid enam kontrollida.

Hetkel on vara öelda, kuivõrd suudab kompakt rahvusvahelist üldsust edasisele dialoogile mobiliseerida.

Viiendaks, tuleks luua „kõikide oluliste rändeteede ääres avalikud ja juurdepääsetavad infopunktid“ ning jagada seal mitmesugust infot „keeles, millest asjaomane isik (ehk migrant) aru saab“.²⁰ Tõsi, sadamates ja lennujaamades on infot mitmes keeles, kuid soovitus on selgelt liiga ambitsioonikas, et leiaks lähiajal praktilist rakendust.

Sellega on see loetelu peaaegu ammendatud. Muud teemad, nagu üleskutsed tagada kõigi inimeste elementaarsed inimõigused või võitlus rassismi ja ksenofoobiaga, sealhulgas meedias, on juba varasemates ÜRO dokumentides, normides või seadustes kirjas.

Nüüd paar sõna tulevikust. Nagu öeldud, puudub raamistikul eraldiseisev rakenduskava. Kogu edasine tegevus on lühidalt kirjas kompakti lõpuosas. Selle kohaselt tuleks IOMi eestvõttel luua rahvusvaheline võrgustik turvalise, korrapärase ja seadusliku rände saavutamiseks vabatahtlikkuse põhimõttel. Lisaks tuleks luua iga nelja aasta järel koos käiv rahvusvaheline rändepoliitika ülevaatefoorum, mis peaks saama dialoogi platvormiks. Foorum on kavas esimest korda kokku kutsuda 2022. aastal.

Hetkel on vara öelda, kuivõrd suudab kompakt rahvusvahelist üldsust edasisele dialoogile mobiliseerida. Käesoleval aastal tuleks kokku leppida ülevaatefoorumi töökorraldus, kuid seni mingit tegevust veel toimunud pole. Asjaolu, et USA on ennast ettevõtmisest distantseerinud, kahandab initsiatiivi jõudu. Lõhestav immigratsioonidebatt lääneriikides võib omada mõju riikide koostöövõimele ÜROs. Pessimistliku stsenaariumi kohaselt võib ränderaamistikku oodata möödunud kümnendil vastu võetud Durbani rassismivastase võitluse deklaratsiooni ja tegevuskava saatus, mille sära tuhmus kiiresti. Praktilisest küljest tuleb siiski nõustuda raamistiku tõdemusega, et ränne on globaalne fenomen ja sellega globaalses mastaabis tegeleda tuleb. Ning kindel on, et raamistiku läbirääkimistel õhku jäänud küsimuste üle vaieldakse edasi ning kümned ja sajad tuhanded jätkavad rändamist.

2018. aasta valimiseelsesse perioodi langenud debati puhul oli üks osapool sunnitud seletama peamiselt seda, et ränderaamistik ei ole õiguslikult siduv, teine aga rääkis raamistiku mõjul tekkida võivast kontrollimatu massiimmigratsiooni ohust.

Lõpetuseks lühidalt rändeteemast Eestis. 2015. aasta debatt toimus Euroopa pagulaskvoodi ja solidaarsuse üle, rändepoliitikast sisuliselt ei räägitud. 2018. aasta valimiseelsesse perioodi langenud debati puhul oli üks osapool sunnitud seletama peamiselt seda, et ränderaamistik ei ole õiguslikult siduv²¹, teine aga rääkis raamistiku mõjul tekkida võivast kontrollimatu massiimmigratsiooni ohust.

Sellise debati tulemused on mõõdetavad. Jaanuaris avaldatud Eurobaromeetri uuringu järgi pidas immigratsiooni euroliidu suurimaks probleemiks 33% prantslastest, 38% hispaanlastest, 41% itaallastest, 43% leedukatest, 44% kreeklastest, 61% väikse Malta kodanikest keset Vahemerd, aga esikoha hõivasid üllatuslikult eestlased 65 protsendiga.²²

On äärmiselt vaevarikas kui mitte võimatu arutada ühiskonda kaasavalt efemeerseid ÜRO dokumente, kui teema on fookusest väljas. Arutelu jaoks, kas Eesti tänane sisserändepoliitika või rahvusvaheline koostöö on rahuldav või mitte, oleks tarvis mõista vastava poliitika põhijooni, meie suveräänseid õigusi selle kujundamisel ning tegelikku olukorda. Kindlasti tuleks eristada immigratsioonipoliitikat pagulaspoliitikast või igapäevaselt aetavast sotsiaalpoliitikast. Sisserändeteemalised uurimused ja statistika vajaksid enamat tähelepanu.²³ Õnneks ei ole me hiljaks jäänud, sest rände fenomen ei kao maailmast kuhugi. Fakt on see, et näiteks tagasivõtulepinguid kolmandate riikidega on Euroopal vähem kui paarkümmend. Iga uue sõlmimiseks ja jõustamiseks tuleb jõuda välispartneriga üksmeelele – oleme alles pika tee alguses. Ent seisukohtade kujundamine rahvusvahelise koostöö kohta läheb hõlpsamalt, kui kodutanumal suudetakse pilk selge hoida.