Rahvusvaheline õiguse kujunemine ÜRO-s ja Eesti võimalused

1945. aastal loodud Ühinenud Rahvaste Organisatsiooni põhikiri rõhutab asutajate tahet luua rahvusvahelisele õigusele toetuv rahvusvaheline süsteem, reeglitel põhinev maailmakord. Põhikirja preambula kohaselt on „ühinenud rahvad“ muuhulgas otsustanud „luua tingimused, milles võivad püsida õiglus ning lugupidamine lepinguist ja muudest rahvusvahelise õiguse allikaist tulenevate kohustuste vastu.“ See preambulast kooruv õigusriigi põhimõte, inglise keeles rule of law, on tänapäeval ehk olulisemgi. Globaliseerumine ning tihenenud suhted riikide ja teiste rahvusvaheliste „mängijate“ vahel on kinnitanud vajadust normide järele, mis seda suhtlust reguleeriks, ning ka mehhanismide järele, mis kinnipidamist järgiksid. Kuidas mõjutab rahvusvahelist õigust, selle kujunemist ja järgimist ÜRO ning milline on siin Eesti võimalik roll?

Julgeolekunõukogu aktiviseerunud roll ja selle õiguslikud mõjud

Praegu on ÜRO-s, sealhulgas ka rahvusvahelist õigust puudutavates debattides prominentsel kohal peaassamblee ja julgeolekunõukogu (JN) volituste ulatus ja nende kokkulangemine. Riigid, mis ei kuulu (alaliselt) julgeolekunõukokku, kurdavad, et viimane on astunud peaassamblee mängumaale. Probleem ei olnud eriti terav külma sõja ajal, mil julgeolekunõukogu oli sisuliselt paralüseerunud. Piisab vaid heita pilk resolutsioonide arvule: kui 1945–1990 võttis JN vastu kokku 683 resolutsiooni, siis järgneva 17 aasta jooksul on juba jõutud resolutsioonini nr 1795.

Külma sõja lõppedes aktiviseerunud julgeolekunõukogu leidis lahendusi, mis tundusid veel kümme aastat tagasi ennekuulmatud, JN näis võtvat üheaegselt nii seadusandja, kohtupidaja kui ka täidesaatja rolli. Näiteks loodi 1993. aastal vaid mõnekuuliste arutelude järel endise Jugoslaavia kriminaaltribunal ja 1994. aastal Ruanda tribunal. Tribunalide põhikirjad sätestasid tänapäevase rahvusvahelise kriminaalõiguse põhitunnused, sealhulgas inimsusevastaste kuritegude ja sõjakuritegude koosseisud. Kõrvutagem seda näiteks Viini lepinguõiguse konventsiooni väljatöötamisega, mis nõudis kümneid aastaid ning pärast peaassambleel vastuvõtmist jõustumiseks veel 11 aastat. Julgeolekunõukogu tegevust hakati nimetama „õigusloomeks otsetee kaudu“ (shortcut legislation). Võrreldes kõiki riike hõlmava ning aeganõudva protsessiga, mida rahvusvaheliste lepingute väljatöötamine kaasa toob, võib JN pakkuda kiireid ja efektiivseid lahendusi. Pealegi, kui JN resolutsioonid võetakse vastu ÜRO põhikirja VII peatüki alusel, on need õiguslikult siduvad kõigile; rahvusvahelised lepingud nõuavad aga pärast nende vastuvõtmist peaassambleel või rahvusvahelisel konverentsil lisaks ka iga riigi nõusolekut olla õiguslikult seotud läbi ratifitseerimisprotsessi.

Riigid, mis ei kuulu julgeolekunõukokku, kurdavad, et viimane on astunud peaassamblee mängumaale.

Lisaks on esinenud juhtumeid, mil JN sekkub õiguslikke vaidlustesse, mis tavaliselt lahendatakse rahvusvaheliste lepingute kohaselt: kui Liibüa keeldus välja andmast 1986. aastal Lockerbies alla kukkunud Pan Am lennukiõhkimises süüdistatavaid ning hüvitisi maksmast, kehtestas JN Liibüa vastu ulatuslikud sanktsioonid. Liibüa tugines aga 1971. aasta Montreali konventsioonile, mille kohaselt oli riigil õigus sel juhul valida siseriikliku menetluse ja väljaandmise vahel. Sanktsioonid ei toonud soovitud tulemust ja konflikt lahenes lõpuks läbirääkimiste teel.

Hilisemaid näiteid võib tuua endise Liibanoni peaministri Rafik Hariri mõrva menetleva eritribunali loomisega ühenduses. Kuna Liibanon ei suutnud riigis valitsevate erimeelsuste tõttu tribunali loovat lepingut heaks kiita, otsustas JN VII peatüki meetmena lepingu jõustada. Mõningate riikide reservatsioone peegeldas resolutsiooni hääletamisel erapooletuks jäänud Lõuna-Aafrika Vabariigi esindaja seisukoht, et tribunali pealesundimine Liibanonile on kohatu, kuna sellise meetmega satub JN vastuollu oma põhikirjast tuleneva mandaadiga ning selline resolutsioon võib politiseerida rahvusvahelist õigust.¹

Julgeolekunõukogu Kosovo debatte jälgides võib näiteks täheldada poolte erinevat rõhuasetust rahvusvahelise õiguse suhtes, räägitaks justkui erinevates keeltes. Serbia ja tema liitlased tuginevad juriidilistele printsiipidele – suveräänsus, territoriaalne terviklikkus, piiride puutumatus ning JN kohustus neid tagada, järgides oma resolutsiooni nr 1244. Nii võttis Serbia peaminister Vojislav Koštunica 19. detsembril 2007 JN-is kokku: „Serbia arvates võib igaüks, kes leiab, et ta on üle julgeolekunõukogust ja rahvusvahelisest õigusest […] samahästi kuulutada, et rahvusvaheliste suhete ajaloos on alanud uus ajastu, ajastu, kus võim on üle õigusest.“²

USA suursaadik Zalmay Khalilzad kasutas samal istungil aga teistsuguseid argumente: pooltevaheliste läbirääkimiste ummikusse jooksmine, status quo võimatus, vajadus tagada nii Serbiale kui Kosovole koht tuleviku Euroopas, lõpetada Balkani viimane konflikt.³ See ei tähenda muidugi, et Kosovo iseseisvust pooldavad riigid ei oleks teinud oma juriidilist analüüsi. Vastates küsimusele, mida arvata Venemaa väitest Kosovo tunnustamise vastuolust rahvusvahelise õigusega, kostis USA saadik Khalilzad lakooniliselt, et nii Ameerika kui Euroopa juristid on seda küsimust „kuude kaupa uurinud“ ja leidnud, et JN-i resolutsioon 1244 ei välista ÜRO erisaadiku Martti Ahtisaari plaani (mis soovitas Kosovo iseseisvust rahvusvahelise kogukonna esialgse järelevalve all) rakendamist. Küll aga ei domineeri need juriidilised argumendid Euroopa ja Ameerika retoorikas.

Samas ei saa väita, nagu oleks JN rahvusvahelise õiguse suhtes ükskõikne. JN-i tegevusel on omad piirid, need on sätestatud ka ÜRO põhikirjas, samuti on piiriks ius cogens – rahvusvahelise õiguse ülimuslikud normid. Kui JN-i aktiivsemat rolli võib teatud juhtudel tervitada, ei pruugi pikemas perspektiivis selle organi normiloov tegevus olla jätkusuutlik. Küsimus on legitiimsuses – kas piiratud liikmeskonnaga organ, mis loodi konfliktide ennetamiseks ja nendele reageerimiseks, saab luua õiguslikke raamistikke, mille kujundamises ei osale enamik liikmesriike?

Sanktsioonid pole mitte õiguslikud, vaid poliitilised meetmed, sest nende eesmärgiks pole mitte karistada, vaid mõjutada ühenduse või riigi käitumist.

Hoolimata liikmesriikide nurinast tundub, et ka JN ise ei soovi endale ei seadusandja ega õigusmõistja rolli. Kuigi JN on loonud kohtuid ja uurimiskomisjone, ei ole ta üldjuhul tulemust ette otsustanud.⁴ JN on viimasel ajal näidanud hillitsetust süüdlasele näpuga näitamisel, mis muidugi ei tähenda, et sellest hoiduksid JN-i üksikud liikmed. Kui JN kehtestab üksikisiku või riigi vastu sanktsioonid, toob see sihtmärgile kaasa olulised piirangud. Samas on sanktsioonid mitte õiguslikud, vaid poliitilised meetmed, kuna nende eesmärgiks ei ole karistada, vaid mõjutada isiku, ühenduse või riigi käitumist. Kui JN võttis vastu terrorismi hukkamõistva resolutsiooni nr 1566, viidati terrorismi mõistele sisu andes ikkagi rahvusvahelistes lepingutes sisalduvatele määratlustele. Kokkuvõtvalt, kuigi JN-i tegevuse hindamiseks ei ole otsest järelevalvemehhanismi, on selle liikmed oma volituste laiendamisel siiski üles näidanud suhtelist vaoshoitust.

Rahvusvahelise õiguse kujunemine peaassambleel ja Eesti võimalused

Eesti-suguse väikeriigi loomulik eelistus peaks olema, et kõik riigid saaksid osaleda rahvusvaheliste normide väljatöötamisel. Kuidas see praktikas toimib?

Peaassambleele on põhikirjajärgselt antud eriline roll rahvusvahelise õiguse kujundamisel. ÜRO on oma töö jaotanud kuue temaatilise alamkomitee vahel, millest viimane, kuues komitee käsitleb õigusküsimusi. Kuuenda komitee olulisemaks panuseks on mitmete rahvusvaheliste lepingute väljatöötamine, kas omal algatusel või 34 eksperdist koosneva rahvusvahelise õiguse komisjoni väljatöötatud tekstide põhjal. Legitiimsuse lähtepunktist on oluline rõhutada, et peaassamblee alamkomiteedesse, nagu peaassambleessegi, kuuluvad kõik 192 riiki.

Euroopa Liiduga (EL) ühinemisel muutus oluliselt Eesti diplomaatide töö rahvusvaheliste organisatsioonide juures. EL koordineerib omavahel enamikku ÜRO organites käsitlevatest küsimustest (märkimisväärseks erisuseks on julgeolekunõukogu, kus EL-i kahel liikmel on alaline liikmestaatus). Nii on see ka juriidiliste küsimuste puhul. Pea iga resolutsiooni või rahvusvahelise konventsiooni läbirääkimisel esindab ÜRO-s EL-i huve eesistuja ning teised üldjuhul sõna ei võta. Arvamuse avaldamise võimalus on sisemistel koordinatsioonikoosolekutel, kus valmistatakse ette EL-i ühine seisukoht. Pea kolme aasta jooksul, mil Eesti diplomaadina 6. komitee töös osalesin, võis tõdeda, et õigusküsimustes on EL-i sees üksmeelt võimalik saavutada võrdlemisi lihtsalt, kui võtta võrdlusmomendiks näiteks teised peaassamblee alamkomiteed. Kui EL ei suuda kokku leppida, esitab eesistuja üldsõnalisi seisukohti või annab liikmesriikidele võimaluse võtta sõna rahvuslikul tasandil. EL-i kuulumine annab võimaluse olla kõikide arengutega kursis, kuna EL-i eesistuja kutsutakse alati väiksema ringi konsultatsioonidele. Seega võib tõdeda, et liikmelisus EL-is on seadnud tegutsemisele teatud piirangud, kuid seda rohkem avardanud võimalusi, kui ise nutikalt käituda.

Külma sõja lõppedes aktiviseerunud julgeolekunõukogu leidis lahendusi, mis tundusid veel kümme aastat tagasi ennekuulmatud.

Kuivõrd on Eestil võimalus mõjutada ÜRO-s õigusliku iseloomuga instrumentide sisu ning millele tuleks tähelepanu pöörata? Ehk milline võiks olla meie juriidiline välispoliitika, nagu on küsitud.⁵

Siin aitab prioritiseerimine. Eesti huvides on see, et rahvusvahelised suhted põhineksid kokkulepitud ja ettearvatavatel reeglitel ning et riigid peaks neist kinni. Konkreetsemalt, meie huvideks on meie väärtuste – demokraatia, inimõiguste ja põhivabaduste, õigusriigi põhimõtte – järgimine laiemalt kogu rahvusvahelise kogukonna liikmete poolt.

Esmalt tuleb aktiivselt osaleda normiloovas tegevuses, rahvusvaheliste instrumentide läbirääkimisel . Rahvusvaheliste instrumentide läbirääkimistel osalemine tagab ka eduka siseriikliku ratifitseerimisprotsessi ning rahvusvaheliste kohustuste täitmise, kuna ollakse erimeelsuste ja nende lahenduste juures. Meie üheks inimõigusalaseks erihuviks on olnud põlisrahvaste keele, kultuuri ja identiteedi kaitse, seega toetasime aktiivselt põlisrahvaste deklaratsiooni vastuvõtmist ÜRO peaassambleel 2007. aastal. Kui me leiame, et raskete rahvusvaheliste kuritegude toimepanijad ei tohi jääda karistuseta, tuleb toetada Rahvusvahelise Kriminaalkohtu statuuti lisatavat võimalikku agressioonikuriteo koosseisu (mille üle käivad hetkel läbirääkimised), mis oleks võimalikult vaba poliitilistest eeltingimustest (näiteks JN-i otsusest, et agressiooniakt on toimunud).

Mõnikord võib ka esmapilgul tähtsusetuna tunduv peaassamblee õiguskomitees arutatav rutiinne resolutsioon osutuda vajalikuks. Näiteks 2007. a. aprilli- ja maisündmuste ajal esitas Eesti peasekretärile raporti peaassamblee resolutsiooni alusel, mis rõhutab diplomaatiliste ja konsulaaresinduste kaitse vajadust, mis saadeti edasi kõikidele liikmesriikidele ning leiab oma koha ka peasekretäri aruandes.

Samamoodi annavad elulised probleemid inspiratsiooni rahvusvahelisteks initsiatiivideks. Eesti on saamas küberturvalisuse eestkõnelejaks. Nii on Eesti esindajad korduvalt kutsunud riike ratifitseerima Euroopa Nõukogu arvutikuritegevuse vastast konventsiooni. Selles ei sisaldu aga vastused kõikidele küberruumis peituvatele ohtudele ja seetõttu tuleb meie poliitiline kapital ühendada vajalike teadmistega, et mõjutada kujunevat uut õigusruumi.

Rahvusvaheliste mehhanismide toetamine

Pelgalt normidest ei piisa – neid tuleb ka järgida. Seetõttu tuleb toetada rahvusvahelise õiguse järelevalve- ja jõustamismehhanismide loomist ning tugevdamist. Oluline on tagada ka nende mehhanismide erapooletus ja iseseisvus. Loomulikult on ka rahvusvaheliste kohtute tegevust sageli nimetatud poliitikasse sekkumiseks – meenutagem näiteks Rahvusvahelise Kohtu nõuandvaid arvamusi Iisraeli turvatara/müüri osas. Sellised mehhanismid võivad ühest küljest mõjutada riikide otsust rahvusvahelist õigust järgida, kuna riik arvestab võimalusega, et mittejärgimise korral võib järgneda vastutus rahvusvahelisel tasandil. Teisest küljest võivad riigid ise paluda rahvusvahelist sekkumist. Nii oli näiteks Sierra Leone puhul, kelle palvel loodi verise relvakonflikti järel Sierra Leone eritribunal. Võimekust on vajaka jäänud ka rahvusvaheliste kohustuste rakendamisel, seetõttu on järjest olulisem organisatsiooni tegevus nende elluviimiseks. ÜRO ja fondid, programmid ning eriagentuurid annavad riikidele tehnilist abi rakendava seadusandluse väljatöötamisel ning elluviimisel. Tuntud Ameerika juristi Anne-Marie Slaughteri arvates ongi rahvusvahelise õiguse tulevikufunktsiooniks suhtlus rahvusvaheliste ja siseriiklike institutsioonide vahel.⁶

Liikmelisus ELis on seadnud tegutsemisele teatud piirangud, kuid seda rohkem avardanud võimalusi, kui ise nutikalt käituda.

Väikeriigil on toetuse avaldamiseks piiratud võimalused ning seetõttu tuleb olla loovam. Toetus väljendub näiteks Rahvusvahelise Kohtu kohustusliku jurisdiktsiooniga nõustumises või ka selles, et Eesti ei ole võtnud Rahvusvahelise Kriminaalkohtu suhtes teiste riikide ees piiravaid kohustusi.

Eesti on mitu aastat olnud Rahvusvahelise Kriminaalkohtu liikmesriikide assamblee juhatuse liige, meie Riigikontrolli ekspert valiti kohtu eelarve- ja rahanduskomitee liikmeks, me tasume liikmemakse õigeaegselt ja mõnikord anname ka vabatahtlikult juurde. Lähiajal sõlmib Eesti endise Jugoslaavia tribunaliga karistuste täideviimise lepingu. Kõik need praktilised sammud tagavad, et loodud mehhanismid saaksid häirimatult oma põhitööga tegeleda.

Lisaks materiaalsele toetusele on oluline ka Eesti ekspertide esindatus ja väljund erinevates rahvusvahelise õigusega seotud kehandites. Rahvusvahelise õiguse spetsialistide arvu kasvades tuleks alustada kandideerimisega rahvusvahelise õiguse komisjoni, järgmine võimalus selleks on aastal 2011. Samuti tuleb Eesti diplomaatidel näidata aktiivsust ning kandideerida erinevate peaassamblee töögruppide juhtorganitesse, et seeläbi kujundada istungite tööprogramm ning prioriteedid. Lisaks võimalusele tuua meie nägemus, õiguskultuur ning põhimõtted rahvusvahelisele areenile on liikmesolek rahvusvahelise õigusega seotud organites tunnistuseks, et meil on tugev õiguskultuur ning kogemus, mida saab pakkuda ka teistele.