Mittetunnustamine ja rahvusvaheline õigus

Tunnustamise ja mittetunnustamise küsimus on Eesti riigile olnud läbi ajaloo erilise tähtsusega, kohati lausa hell ja ülitundlik teema. See on aga paratamatu: maailmas ei ole just palju riike, kes peavad toetuma oma riikliku järjepidevuse rõhutamisel ebaseadusliku okupatsiooni ja anneksiooni mittetunnustamise põhimõttele. Ometi ei ole Eesti ega ka mitte kõigi Balti riikide juhtum ainulaadne. Mittetunnustamise põhimõttel on järjepidevuse (või õigemini õigusliku samasuse alusel) taastatud mitmeid riike. Peaaegu eranditult jäävad need Teise maailmasõja aegsesse või järgsesse perioodi. Esimene neist oli Etioopia (Abessiinia), mis okupeeriti Itaalia poolt 1935. aastal ning Rahvasteliit seda okupatsiooni esialgu ei tunnustanud. Enamik riike lõpuks küll tunnustas Itaalia okupatsiooni, kuid võttis 1940. aastal tunnustuse tagasi. 1941. aastal Etioopia iseseisvus taastati Suurbritannia kaasabil ning riik lülitus taas rahvusvahelisse suhtlemisse.

Tunnustamisprotseduuri teke

Riikide tunnustamine kui diplomaatiline akt ei ole eriti vana ning kujunes protseduurina välja alles 1815. aasta Viini kongressi järgsetel aastatel. Varem lähtuti olukorrapõhisusest: kui riik eksisteerib ja tema valitseja on suveräänne, siis nii teda ka koheldakse. Kui aga üks riik teise ära vallutab, siis kandub suveräänsus üle uuele valitsejale ja temaga tuleb edasi suhelda, meeldib see või mitte. Tunnistati fakti, mitte õigust (või õigemini, fakt tekitaski õiguse) ja ainus võimalus seda vaidlustada oli jätkata või alustada sõda. Riigi taastamist oli juhtunud ka varem, kuid seda valitseja või dünastia suveräänsuse kaudu (1580 sattus Portugal pärimise teel Hispaania koosseisu, kuid taastati riigina 1640). Niisuguse filosoofia sätestas tegutsemisprintsiibina Vestfaali rahu 1648. aastal.

Napoleoni sõdade järel aga tõstatus rahvusvahelisel tasandil esmakordselt küsimus, kuidas taastada varem kehtinud kord. Restauratsiooni oli rakendatud küll ühe riigi piires, näiteks Inglismaal pärast Cromwelli surma, kuid vallutatud riikide taastamine ei olnud varem olnud teemaks. Viini kongress taastas enamiku Napoleoni poolt vallutatud riikide iseseisvuse ja tagastas Prantsusmaa poolt annekteeritud maad. Loodi tunnustamise pretsedendid: 1830. aastal tunnustati Londoni konverentsi otsusega Kreeka ja 1931. aastal Belgia iseseisvust, 1878. aasta Berliini kongress tunnustas Rumeenia, Serbia, Montenegro ja Bulgaaria sõltumatust. Mõistetavalt tunnustati ikkagi asetleidnud fakti ja mitte hüpoteetilist olukorda: need riigi olid faktiliselt oma sõltumatuse välja võidelnud. Samal moel kujunesid suhted Ladina-Ameerika riikidega, kelle iseseisvumist Hispaania ja Portugal näha ei soovinud, kuid kelle reaalne eksistents tekitas vajaduse nendega suhelda.

Riikide tunnustamine kui diplomaatiline akt ei ole eriti vana ning kujunes protseduurina välja alles 1815. aasta Viini kongressi järgsetel aastatel.

Kuid tekkis ka teine võimalus: reaalselt kujunenud olukorda mitte tunnustada. Tunnustamine muutus atribuudiks rahvusvahelistes suhetes. Suuremad tunnustamise-mittetunnustamise konfliktid tekkisid Buuri sõdade tulemusena 1902, mil Saksamaa keeldus tunnustamast Briti anneksiooni Oranje ja Transvaali Vabariigi üle ning 1908–1909, mil Austria-Ungari annekteeris Bosnia-Hertsegoviina ja mis ärritas tugevasti Serbiat ja Venemaad.

Esimene maailmasõda pööras Euroopa poliitilise kaardi segamini. Sõja käigus tekkis arvukalt rahvusriike, kes pretendeerisid rahvusvahelisele tunnustusele. See aga põrkus suurriikide (nii võitjate kui kaotajate) soovimatusele Euroopat liigselt killustada. De facto ja de iure tunnustamine, mis varem olid olnud eeskätt õigusteoreetiliste käsitluste objektideks (Eestist pärit professor Friedrich Martensil oli siin kaalukas osa), muutus praktiliseks käitumismudeliks diplomaatias. Esimest käsitleti ilmselgelt kui ajutist reaalsuse tunnustamist arvestusega, et olukord muutub ning de facto riigid mõne aja jooksul kaovad. Kui Soomet, Poolat ja Tšehhoslovakkiat oldi valmis de jure tunnustama siiski juba sõja ajal või Pariisi rahukonverentsil, siis Balti riigid, Ukraina, Armeenia, Aserbaidžaan, Gruusia jmt. jäid de facto tunnustatuna ootelehele. Balti riike tunnustati Entente’ipoolt de jure alles 1921 ja USA poolt 1922, mil oli selge, et need riigid jäävad püsima.

Esimese maailmasõja eelne rahvusvaheline õigus ei keelustanud vallutussõda, mistõttu ei olnud ka õiguslikku alust mitte tunnustada okupatsiooni ja anneksiooni kui aset leidnud fakti. Sõja lõppfaasis tuult tiibadesse kogunud rahvaste enesemääramise õiguse tees, mis kajastus muuseas nii USA president Wilsoni 14 punktis kui Vene bolševistliku valitsuse aktides, mis sisuliselt oleks eitanud vallutussõja tulemusel tekkinud okupatsioone ja anneksioone, jäi üksnes moraalseks, mitte aga õiguslikuks kategooriaks ja rahvusvahelises õiguses ei ole enesemääramise õigust praktiliselt rakendatud.

Briand’i-Kelloggi pakt ning Stimsoni doktriin

Esimese maailmasõja järel toimus siiski märkimisväärne muudatus rahvusvahelises õiguses. Varem valitsevast printsiibist ex factis ius oritur („õigus tuleneb faktist“) nihkus rahvusvaheline õigus järk-järgult printsiibi ex iniuria ius non oritur („õiguserikkumisest ei tulene õigust“) poole. Üldises sõnastuses sisaldus Rahvasteliidu põhikirjas keeld lõpetada riigi eksistents vägivaldsel teel. 1928. aastal sõlmitud Pariisi pakt (Briand-Kelloggi pakt) keelustas sõja kui rahvusvahelise poliitika vahendi ning 1946 tunnistas Nürnbergi tribunal selle rahvusvaheliseks tavaõiguseks.

Briand-Kelloggi pakt lõi rahvusvahelises õiguses aluse mitte tunnustada ebaseaduslikke okupatsioone ja anneksioone. USA töötas selle alusel välja mittetunnustamise doktriini – riigisekretär Henry L. Stimsoni 1931. aastal sõnastatuna: USA ei tunnusta mingeid territoriaalseid muudatusi, kui need pole rahumeelsed. 1932 võttis selle vastu ka Rahvasteliidu täiskogu.

1933. aastal sõlmisid kuus Ladina-Ameerika riiki Montevideo ehk Saavedra Lamase konventsiooni. See oli esimene Ladina-Ameerikas algatatud konventsioon, mis arendas märkimisväärselt rahvusvahelist õigust ja kaasas maailmaprobleemidesse Ladina-Ameerika. Konventsiooni artikkel 1 sätestas riigi definitsiooni: riik peab omama alalist elanikkonda, määratletud territooriumit, valitsust ja võimet suhelda teiste riikidega. Artikkel 3 täiendas, et riik on iseseisev, kui seda on tunnustatud teiste riikide poolt. Ühtlasi arendas Montevideo konventsioon Briand-Kelloggi pakti ja rõhutas, et okupatsioon on õigustühine ning tülid tuleb lõpetada lepitusmenetlusega. Konventsiooniga ühinesid ka USA ning 11 Euroopa riiki (kokku 27 riiki).

Napoleoni sõdade järel aga tõstatus rahvusvahelisel tasandil esmakordselt küsimus, kuidas taastada varem kehtinud kord.

Stimsoni doktriin ei lähtunud siiski mitte lihtsalt abstraktsest rahvusvahelisest õigusest. 1931. aastal oli Jaapan alustanud agressiooni Hiina vastu ja rajas okupeeritud Kirde-Hiina aladel marionettriigi – Mandžukuo keisririigi, mille valitsejaks pani viimase, 1912. aastal trooni kaotanud Hiina keisri, Mandžu dünastiast pärit Pu Yi. USA luges Jaapani tegevuse ebaseaduslikuks ning Stimsoni doktriinile tuginedes ei tunnustanud Mandžukuo riiki. Euroopa riigid jäid paraku järeleandlikumale positsioonile ega soovinud mittetunnustamist eriti rakendada… Sellise vaoshoituse otsene tagajärg oli tõik, et Euroopa riigid ei võtnud vähimatki ette, takistamaks Saksamaa ja NSV Liidu ettevalmistusi uue agressioonisõja alustamiseks Euroopas. 1938. aastal annekteeris Saksamaa Austria, 1939 likvideeriti Tšehhoslovakkia ning Tšehhi alad (va Sudeedimaa) allutati Böömi- ja Määrimaa protektoraadina Saksamaale. Itaalia annekteeris samal aastal Albaania, vormistades selle personaalunioonina. Euroopa riigid tunnustasid neid anneksioone hoolimata Briand-Kelloggi paktist ja Rahvasteliidu 1932. a. otsusest. USA küll tunnustas Austria Anschluss’i, käsitledes seda austerlaste vaba tahteavaldusena, kuid mitte Tšehhoslovakkia ja Albaania kaotamist. Alles Saksamaa kallaletung Poolale sundis Suurbritanniat ja Prantsusmaad reageerima ja Saksamaale sõja kuulutama. Ent seegi otsus jäi poolikuks: teise Poola alasid annekteerinud riigi, NSV Liiduga jätkasid nad diplomaatilist läbikäimist.

Stimsoni ehk mittetunnustamise doktriinist sai siiski võtmeküsimus liitlaste seisukohtade kujundamisel küsimuses, kuidas korraldada sõjajärgset maailma. 1941. aasta 12. juuli Atlandi hartas nõudsid USA ja Suurbritannia Euroopa sõjas iseseisvuse kaotanud riikide ja sõjaeelsete piiride taastamist just tuginedes okupatsioonide ja anneksioonide mittetunnustamise põhimõttele. Ent juba aasta varem oli USA rakendanud jõuliselt Stimsoni doktriini, reageerides Balti riikide okupeerimisele NSV Liidu poolt. 23. juulil 1940 kinnitas riigisekretäri kohusetäitja Sumner Welles, et USA ei tunnusta Balti riikide annekteerimist (vormiliselt annekteeriti Balti riigid alles augusti algul, kuid nn ülemnõukogud olid esitanud juba “palve” võtta need riigid NSV Liidu koosseisu. – autor) ning külmutas Balti riikide varad USAs, keeldudes samas NSV Liidule üle andmast Balti riikide laevu. 13. augustil 1940 sulges USA oma saatkonnad Balti riikides, kuid deklareeris, et teeb seda jõu survel ning keeldus tunnustamast NSV Liidu korralduse seaduslikkust saatkondade sulgemiseks. Eesti peakonsulaat New Yorgis jätkas tegutsemist kogu anneksiooni vältel.

De facto ja de iure

Euroopa riikide suhtumine Balti riikide okupeerimisse ja annekteerimisse oli ebamäärasem. Tuginedes Molotovi-Ribbentropi paktile tunnustasid seda Saksamaa ja tema liitlane Jaapan, muude riikide puhul võib tunnustuse anneksioonile välja lugeda üksnes Rootsi noodist. NSV Liidu korraldusele anda üle Balti riikide saatkonnad allus ka Soome, kuid ametlikku de iure tunnustust sellele ei antud.

15. augustil 1940 nõudis NSV Liidu suursaadik Suurbritannias Maiski Balti riikide saatkondade sulgemist Londonis. Suurbritannia keeldus ning teatas, et ei tunnusta Nõukogude Liidu anneksiooni. Eesti saatkond Londonis töötas 1971. aastani, mil suri viimane Eesti saadik Londonis August Torma.

NSV Liit jätkas jõupingutusi lääneriikide tunnustuse saamiseks Balti riikide anneksioonile isegi ajal, mil Balti riigid olid Saksa okupatsiooni all. Kujunes paradoksaalne olukord, milles Saksamaa, okupeerides Balti riike, tunnustas neid samas kui NSV Liidu osa, lääneriigid seevastu, olles NSV Liiduga liitlassuhetes, ei tunnustanud.

De facto ja de iure tunnustamine, mis varem olid olnud eeskätt õigusteoreetiliste käsitluste objektideks, muutusid Esimese maailmasõja järel diplomaatias praktiliseks käitumismudeliks.

Mittetunnustamisest hoolimata Balti riikide iseseisvust pärast sõja lõppu ei taastatud. Seega olid Balti riigid ainsad Euroopa riigid, kelle suhtes Atlandi hartat ei rakendatud mingilgi moel. Kuid tunnustades sõjajärgseid piire, loobusid USA ja Suurbritannia Atlandi harta järgimisest ka teiste okupeeritud riikide suhtes juba Jalta konverentsil 1945. aasta veebruaris.

Sageli on väidetud, et Balti riikide annekteerimise mittetunnustamine jäi formaalseks ega avaldanud sõjajärgsetele rahvusvahelistele suhetele mingisugust mõju. Sellega ei saa nõustuda. Mittetunnustamisest lähtuvalt koheldi enamikus lääneriikides Balti riikide kodanikke kui okupeeritud riikide, mitte aga NSV Liidu kodanikke. Sõjavangi sattunud Balti kodanikke ei andnud lääneriigid NSV Liidule välja nagu anti venelasi ja ukrainlasi kui NSV Liidu kodanikke. Rootsi, kes aga anneksiooni tunnustas, andis Balti kodanikud NSV Liidule välja. Seda tegi ka Soome, rikkudes omaenda seadusi.

USA Balti riikide esinduste poolt väljastatud passe tunnustas enamik riike kui kehtivaid reisidokumente kogu anneksiooni vältel. Mitmed riigid deklareerisid Balti riikide kodanikele NSV Liidu passi viisat andes lisalehel, et see ei tähenda nõukogude anneksiooni tunnustamist.

1980. aasta Moskva olümpiamängude regatile Tallinnas ei tulnud mitmete riikide esindused, kes Moskvas osalesid, rõhutades, et okupeeritud riigi territooriumil ei tohi olümpiamänge korraldada. Kogu okupatsiooni vältel ei võinud mitmete lääneriikide ametiisikud külastada Balti riike kui okupeeritud maid. Kui Balti riikide iseseisvus taastati, deklareeris enamik lääneriike, et küsimus ei ole tunnustamises, vaid diplomaatiliste suhete taastamises. Tunnustus oli antud juba 1920. aastatel.

Hoolimata sellest, et mittetunnustavad riigid ei suutnud (ja võib-olla ei soovinudki) teha eriti palju okupatsiooni ja anneksiooni lõpetamiseks, püsis mittetunnustamise küsimus visalt rahvusvahelises pildis. Mitte küll liiga sageli, kuid siiski.

Kõik USA presidendid kinnitasid mittetunnustamise jätkumist. 1975. aastal CSCE konverentsil Helsingis rõhutas USA, et lõppaktis märgitud piiride tunnustamine ei tähenda loobumist mittetunnustamisest Balti riikide okupeerimise suhtes. 1953 deklareeris Saksa Liitvabariigi konstitutsioonikohus, et Hitleri otsused ei ole Saksamaale siduvad ning Saksa LV ei tunnusta Balti riikide annekteerimist NSV Liidu poolt.

Lääneriigid küll ei tunnustanud okupatsiooni de iure, kuid mittetunnustamine ei laienenud de facto suhetele.

Mittetunnustamist rõhutasid isegi mõned kommunistlikud riigid. 1951. aastal märkis marssal Tito oma kõnes, et NSV Liidu poolt korraldatud küüditamised Balti riikides on seadusevastased. 1967 deklareeris aga Hiina RV, et ei tunnusta Balti riikide annekteerimist. 1990. aastal rõhutasid Tšehhoslovakkia ja Poola ametiisikud, et nende riigid ei ole kunagi tunnustanud Balti riikide kuulumist NSV Liidu koosseisu, tõdedes samas, et NSV Liit ei pidanud vajalikuks neilt seda ka kunagi küsida.

Samas on selge, et mittetunnustamine oli ebajärjekindel. Balti riike vaadati praktikas kui NSV Liidu osa. Euroopa kaardil ei märgitud Balti riike kui iseseisvaid, vaid NSV Liidu osana, keegi ei protestinud, kui Balti sportlased võistlesid olümpiamängudel NSV Liidu võistkonnas. 1967. aastal andis Suurbritannia NSV Liidule üle Balti riikide kulla ja Prantsusmaa loovutas Balti riikide saatkonnahooned.1985 andis USA kohus Eesti kodaniku Karl Linnase välja NSV Liidule.

Mitmed riigi hakkasid mittetunnustamist pidama reliktiks ja otsisid võimalust sellest loobuda. Siiski jäi Uus-Meremaa ainsaks, kes otsustas okupatsiooni tunnustada, seda 1975. aastal. Ka Austraalia leiboristlik valitsus tegi 1974. aastal samasisulise otsuse, kuid see tühistati aasta hiljem valimised võitnud konservatiivide poolt. See näitab, et lääneriigid küll ei tunnustanud okupatsiooni de iure, kuid mittetunnustamine ei laienenud de facto suhetele.

1980. aastate lõpul tärganud iseseisvusliikumine ja seeläbi ilmnenud tõsiasi, et vabadustung ei ole Balti rahvaste seas kadunud, tegi lääneriikidele pigem muret ja peavalu kui rõõmu. Igatahes lahenes Balti küsimus kõigile osapooltele (Venemaa ehk välja arvatud) 1991. aastal nende riikide iseseisvuse restitutsiooni teel taastamisega meelepäraselt ja see võimaldas näidata, et mittetunnustamine õigustas ennast.

Pärast Teist maailmasõda taastati ka teised Saksamaa poolt okupeeritud riigid järjepidevusele (samasusele) tuginedes. Samas tuleb märkida, et enamiku iseseisvust ei olnud okupatsiooni ajal vormiliselt likvideeritud ja Saksamaa tunnustas nende riikide õiguslikku kestvust ka okupatsiooni ajal. Likvideeriti Austria, Poola, Tšehhoslovakkia, Jugoslaavia ja Luksemburg. Siit aga tekib teine paradoks – nimelt olid lääneriigid (välja arvatud USA) Austria ja Tšehhoslovakkia likvideerimist tunnustanud. Seega sai nende riikide taastamine võimalikuks üksnes tunnustamisotsuse tühistamise läbi. Võib isegi märkida, et Balti riikide seisund oli mittetunnustamise tõttu sõja aastatel rahvusvaheliselt tugevam kui Kesk-Euroopa riikidel, kuigi hiljem see midagi ei muutnud.

Tunnustamisrelv tänapäeval

Tunnustamise-mittetunnustamise küsimused ei ole kadunud ka hilisemas ajas. Valitsuste tunnustamise probleem on küll aktuaalsem olnud kui riikide puhul, kuid Teise maailmasõja järel on tekkinud mitmeid piirkondi, kus tunnustamise küsimus on aktuaalne ja kummitab rahvusvahelist õigust uute ja uute pretsedentidega.

Sõjale järgnenud külm sõda jagas maailma ideoloogiliselt kaheks, kuid jagas kaheks ka mõned riigid. Tekkis kaks Saksamaad, Koread, Hiinat, Vietnami, Jeemenit ja isegi Rumeeniat. Külma sõja kõrgpunktis jagunes maailm kaheks ka selles, kumba Saksamaad, Hiinat, Koread ja Vietnami tunnustati, kumba mitte.

Koloniaalsüsteemi lagunedes tekkis kodusõdade tagajärjel riike, mis olid reaalselt olemas, kuid mida ei tunnustatud või tunnustasid üksikud riigid. Tuntuim neist on kindlasti Biafra, mis eksisteeris 1967–70 ja mida tunnustas viis riiki. Kuid loetelu niisugustest separatistlikest riigikestest venib üsna pikaks. Tänapäeval kütavad kirgi Sahrawi Araabia Demokraatlik Vabariik (endine Lääne-Sahara, tunnustab 45 Aafrika Liidu liikmesriiki), Põhja-Küprose Türgi Vabariik (tunnustavad vaid Türgi ja Aserbaidžaan), Tamil Eelam, Mägi-Karabahhia, Transnistria, Lõuna-Osseetia, Abhaasia (ei tunnusta keegi). Enamasti püsivad nad välisel sekkumisel, mistõttu mittetunnustamine tähendab nende riikide territoriaalse terviklikkuse tunnustamist, millest nad on eraldunud. Veel hiljuti olid samas seisus Tšetšeenia ja Aceh. Ida-Timoris oli aga vastupidine olukord – selle endise Portugali koloonia asjus rakendati mittetunnustamist Indoneesia ülemvõimu suhtes. Omaette nähtus on Taiwan, mida ei pea keegi eraldi riigiks, sh Taiwan ise samuti mitte, kuid mis tegelikkuses seda on. Hiina Vabariigi (Taiwani) valitsust tunnustab ja Hiina Rahvavabariiki ei tunnusta täna 23 riiki, Euroopas ainsana Püha Tool.

NSV Liit jätkas jõupingutusi lääneriikide tunnustuse saamiseks Balti riikide anneksioonile isegi ajal, mil Balti riigid olid Saksa okupatsiooni all.

Ja eraldi tuleks välja tuua Kosovo. Piirkond, mis ei ole olnud iseseisev ega isegi mitte liitriigi osariik, kuid mille iseseisvumine ja tunnustamine on aja küsimus. Kas Kosovo loob pretsedendi ja kujundab olulisel määral ümber rahvusvahelise õiguse arusaamad riigi tekkimisest? Venemaa rõhutab, et Kosovo staatus ei erine Abhaasiast, Lõuna-Osseetiast ja Transnistriast, mistõttu see saab olema pretsedent teiste isetekkeliste riikide tunnustamiseks. USA ja EL sellist pretsedenti ei näe ja käsitlevad Kosovot erijuhtumina. Kuna rahvusvaheline õigus on paljuski poliitiliste otsuste ja kokkulepete küsimus, siis on vastus tegelikult selles, kuidas Kosovo suhtes kokku lepitakse. Või ei lepita. Kas tunnustatakse kõigi või mõnede riikide poolt. Kas see toob kaasa NSV Liidu lagunemisel tekkinud konfliktipiirkondade tunnustamise mõnede riikide poolt (aga kindlasti mitte kõigi) või ei too.

Tunnustamisest ja mittetunnustamisest on saanud tänapäeva maailmas ja rahvusvahelises õiguses keskne element küsimuses, kas riik eksisteerib või mitte. Kui riigil endal pole jaksu eksisteerida, kuid rahvusvaheline kogukond peab seda vajalikuks, siis riik saab püsida ka välisel toel.

Balti riikide pretsedent särab aga mittetunnustamise taevas nagu Põhjanael.