Jäta menüü vahele
8. aprill 2022

NATO laienemine Venemaa valitseja välispoliitilises narratiivis

NATO liikmesuse välistamine või ka liikmesuse lubamine ei ole midagi, mida saab teha ühe liikmesriigi juht ainuisikuliselt, sest liikmeks võtmise üle otsustavad NATO riigid kollektiivselt. See kehtib nii Eesti kui ka Ukraina kohta.

Jaan Järve
Jaan Järve

Eesti Sõjamuuseumi teadur

Ukraina president Volodõmõr Zelenskõi ja NATO peasekretär Jens Stoltenberg mullu detsembris NATO peakorteris. Foto: NATO

Enne Venemaa praegust sõjalist rünnakut väljendas Ukraina korduvalt soovi NATO liikmeks saada. Detsembris 2021 nõudis Venemaa lääneriikidelt garantiisid, et allianss ida suunal rohkem ei laiene. Sissetungi alguse puhul avaldatud videopöördumises väitis Vladimir Putin, et lääneriigid murdsid korduvalt oma kunagist lubadust NATO-t ida poole mitte laiendada. Veel enam: pöördumises seoti omavahel kokku NATO laienemine ja Saksamaa kallaletung Nõukogude Liidule.1 Seejuures oli aga näiteks Eesti, Läti ja Leedu liikmeks saamise protsess äärmiselt vaevaline ning käesolev laienemisprotsessi analüüs näitab, et seos Ukraina ründamise ja alliansi laienemise vahel on kunstlikult loodud.

Putini jutt lubadustest NATO idasuunaline laienemine välistada ei ole küll otsast lõpuni väljamõeldis, kuid on siiski faktide väga valikuline kasutamine, katse anda pseudojuriidiline tähendus riigijuhtide omavahelistele vestlustele, mis toimusid kardinaalselt teistsugustes geopoliitlistes oludes.

On kindel, et kirjalikult mingisuguseid kokkuleppeid ei vormistatud. Ameerika Ühendriikide välisminister James Baker sõnas 1990. aasta veebruaris Moskvat külastades tõepoolest, et NATO jurisdiktsioon ei laieneks „tolligi ida poole” üle toonase Lääne-Saksamaa piiride. Vastutasuks nõudis ta Mihhail Gorbatšovilt heakskiitu liitlasvägede jätkuvale kohalolule taasühendataval Saksamaal ning viimase NATO-sse jäämisele.2 Paar päeva varem oli Saksamaa välisminister Hans-Dietrich Genscher öelnud, et Poola väljaastumisel Varssavi Paktist peab Nõukogude Liidul olema garantii, et Poola „järgmisel päeval NATO-ga ei liituks“.3

Siduv on leping, mitte läbirääkimised

Üksikute poliitikute väljaütlemiste puhul NATO kohta ei tohi aga unustada, et Põhja Atlandi Lepingu Organisatsioon langetab oma otsused kollektiivselt ja konsensuslikult. Ühe riigi juht ei saa seega üksinda kõnelda organisatsiooni kui terviku eest. Sellest asjaolust pidi teadlik olema nii Nõukogude Liidu kui ka hilisema Venemaa juhtkond. 

Võimaliku suusõnalise kokkuleppe puhul on lisaks tähtis silmas pidada, milliseid termineid kasutati. Ühendriikide valitsuses loobuti juba 1990. aasta veebruaris termini jurisdiktsioon kasutamisest, ning räägiti edaspidi ainult vägede paigutamisest Ida-Saksamaale. Siin polnud tegu juhusliku keelevääratuse või meelemuutusega. Otse vastupidi: otsuse Nõukogude Liidule tehtavat ettepanekut muuta langetas president George Bush ise. Samuti on põhjust arvata, et tänu juristiharidusele oskas James Baker oma sõnu väga hoolikalt valida. Muutusel keelekasutuses oli väga konkreetne põhjus: Bakeri veebruari alguses tehtud pakkumise jõusse jäämine oleks tähendanud, et Saksamaa taasühendamisel oleks NATO artikkel 5 kehtinud ainult endisel Lääne-Saksamaal. Sisuliselt oleks see tähendanud, et organisatsiooni liikmeks oleks olnud pool riiki. Sellist asja peeti võimatuks. Niisiis jäi ainult üle lubada Nõukogude Liidule viimase läänepiiri taha vägesid mitte paigutada.

Laienemispoliitikal oli nii Ühendriikides kui ka mujal veendunud vastaseid. Ameerika Ühendriikide suuremates meediaväljaannetes avaldati mitu pöördumist riigitegelastelt ja sõjaväelastelt, kes soovitasid laienemisplaanidest loobuda.

Läbirääkimised Ida-Saksamaa tuleviku üle kestsid kuni 2+4 lepingu sõlmimiseni septembris 1990, mistõttu oleks Nõukogude Liidul olnud küllalt aega nõuda veebruaris tehtud pakkumiste ülekordamist ja vajadusel ka kirjalikku täpsustamist. Lisaks oleks olnud võimalik reageerida mainitud muudatustele terminoloogias.

Vahest kõige tähtsam on meeles pidada, et lääneriikide juhid ei sõitnud 1990. aasta veebruaris Moskvasse eesmärgiga arutada NATO laienemist kui eesmärki omaette. Siis oli põhiküsimus Saksamaa taasühendamine, mille üksikasjad pandi paika 2+4 lepinguga. Lepingus oli küll kirjas, et endise Saksa DV territooriumile ei paigutata alaliselt NATO vägesid, kuid alliansi edasise laienemise välistamisest pole seal poole sõnagagi juttu.4 Siduv on seega leping ise, mitte selle sõlmimiseks peetud läbirääkimised.5

1990. aasta alguses valitses Nõukogude Liidu juhtkonnas selge veendumus, et idabloki lagunemine ei ole vältimatu. Veel enam, Nõukogude Liidu juhtkond ei saanud 1990. aastal arvestada võimalusega, et liit laguneb ja Eesti hakkab neli aastat hiljem pürgima NATO liikmeks.6 Igasugune jutt NATO laienemisest NSVL-i territooriumile oleks seega kuulunud ulme valdkonda. Juhul kui Nõukogude Liidu juhid oleks 1990. aastal hakanud arutama võimalust, kuidas takistada Eesti või toona veel mõne teise NSV Liidu de facto osa Põhja-Atlandi Lepingu Organisatsiooni liikmeks astumist, oleks konservatiivsemad kommunistid toonasele partei peasekretärile võinud ette heita Nõukogude Liidu tahtlikku lõhkumist. Samasuguseid etteheiteid oleks võinud loomulikult teha ka Ühendriikidele ja tema liitlastele. 

Jeltsin nõuab salajast kokkulepet

1980. aastate lõpus aset leidnud pingelõdvenduse valguses oleks teoorias võimalik olnud ka NATO laialisaatmine, kuid seda otsustati mitte teha. Laienemise tegelik eeltingimus oli aga William J. Clintoni saamine Ameerika Ühendriikide presidendiks. Kuigi ettevaatlikke ettepanekuid võimaliku laienemise kohta tehti ka juba 1993, siis ametlikult hakati sellest rääkima pärast Clintoni esinemist Prahas 1994. aasta jaanuaris. Seal ütles Clinton, et laienemise põhiküsimuseks pole enam „kas” vaid „millal ja kuidas”. Sellega pidas Clinton silmas ennekõike Kesk-Euroopa riike nagu Tšehhi, Poola, Ungari jt.

Venemaa president Boriss Jeltsin ja Ameerika Ühendriikide riigipea William Clinton 1995. aasta oktoobris New Yorgis Hyde Parkis ajakirjanike ees. Foto: Ralph Alswang / Valge Maja pressiteenistus / Clinton Digital Library

Putini esitatud narratiiviga ei sobi kuidagi kokku fakt, et eriti tugevat vastuseisu tekitas Ameerika Ühendriikides toona just Balti riikide liitumissoov. Eesti andis teada oma soovist NATO liikmeks saada hiljemalt 1994. aasta veebruaris, kui välisminister Jüri Luik kõneles Riigikogus toimunud välispoliitika arutelul.7 Kuid sel ajal oli Eestis veel Vene sõjavägi, mistõttu ei ole usutav, et Eesti sooviavaldust kusagil (isegi mitte Venemaal) tõsiselt võeti. Seega ei ole põhjust arvata, et Venemaa viivitas vägede väljaviimisega kartuses, et Eesti võib NATO liikmeks saada.

Venemaal 1990. aastatel toimunud arengud olid peamine põhjus, miks Eesti tegi otsuse NATO liikmeks pürgida. Esiteks korraldasid Boriss Jeltsini sisepoliitilised rivaalid 1993. oktoobris mässu, mis viis Venemaa kodusõja äärele. Mässajate hulgas olid ka vene marurahvuslased ja vanameelsed kommunistid, mis andis aluse oletada, et kui Jeltsin enam president ei ole, võib tema järglane hakata ajama Venemaa lähinaabrite suhtes teistsugust poliitikat. Seejuures muutus Jeltsini enda retoorika Balti riikide suhtes juba esimestel aastatel pärast NSVL-i lagunemist ähvardavamaks. Lisandus Tšetšeenia sõda, mida pidas isegi Venemaa olude kohta liberaalne Jeltsin märkimisväärse julmusega. Valge Maja toona koostatud dokumentidest selgub, et näiteks 1997. aasta 21. märtsil Helsingis toimunud tippkohtumisel nõudis Jeltsin Clintonilt salajast kokkulepet, et endise Nõukogude Liidu territooriumil paiknevaid riike kunagi alliansi liikmeteks ei võeta. Clinton lükkas nõudmise selge sõnaga tagasi.8

Kuigi NATO-Vene suhete alusakt ei ole õiguslikult siduv, on tähelepanuväärne, et selle tingimustest üritatakse isegi praeguses kardinaalselt muutunud julgeolekuolukorras kinni pidada, mistõttu roteeruvad näiteks Balti riikide territooriumil paiknevad liitlasvägede üksused.

1995. aastaks oldi jõutud arusaamani, et NATO ilmselt laieneb. Märgina sellest koostas NATO uurimuse, kus pandi esimest korda paika tingimused, mille uus liige peaks igal juhul täitnud olema. See hõlmas näiteks nii inimõigusi, kui ka demokraatlikku järelevalvet relvajõudude tegevuse üle. Samas rõhutati, et tingimuste täitmine ei taga liikmesust automaatselt, vaid liikmeks võtmise otsus tehakse iga kandidaadi puhul eraldi.9

Laienemispoliitikal oli nii Ühendriikides kui ka mujal veendunud vastaseid. Ameerika Ühendriikide suuremates meediaväljaannetes avaldati mitu pöördumist riigitegelastelt ja sõjaväelastelt, kes soovitasid laienemisplaanidest loobuda. Ühe argumendina viidati seejuures võimalusele, et alliansi laienemine võib Venemaal tekitada pettumise lääneriikide poliitikas, mis omakorda tähendaks lõppu demokratiseerumisele. The New York Timesi puhul on võimalik rääkida isegi kampaaniast NATO laienemise vastu. Eelkõige oldi laienemisele vastu Ühendriikide kaitseministeeriumis ja sõjaväes.

Seepärast töötati esialgu välja Rahupartnerlus (ingl Partnership for Peace), mille raames korraldati ühiseid sõjaväeõppusi Ida-Euroopa riikidega, et need saaksid mõistlikus tempos NATO-le läheneda. Tähendus, mis Rahupartnerluse programmile ametkonniti omistati võis seejuures olla erinev: välisministeeriumis ja Valges Majas nähti Rahupartnerlust esimese ettevalmistava sammuna täieõigusliku NATO liikmesuse poole. Pentagon soovis aga Rahupartnerluses näha mehhanismi, mis seoks Ida-Euroopa riigid NATO-ga, luues niiviisi alternatiivi täisliikmesusele.

Vastuseis laienemispoliitikale

Toonitamaks, et NATO laienemine ei peida endas muud, kui lepinguliste garantiide andmist, allkirjastati 1997. aastal Pariisis NATO-Vene suhete alusakt. Selle sisu on mõneti kattuv Ühendriikide välisministri 1990. aastal antud lubadustega Nõukogude Liidu läänepiirile NATO väekoondisi mitte paigutada. Täpsemalt sätestatakse alusaktis, et pärast külma sõja lõppu vastuvõetud liikmesriikide territooriumile ei paigutata alaliselt suuremaid NATO väekoondisi ega tuumarelvi. Kuigi alusakt ei ole õiguslikult siduv, on tähelepanuväärne, et selle tingimustest üritatakse isegi praeguses kardinaalselt muutunud julgeolekuolukorras kinni pidada, mistõttu roteeruvad näiteks Balti riikide territooriumil paiknevad liitlasvägede üksused.

On eriti tähtis, et NATO-Vene suhete alusakt ei olnud ka kuidagi mõeldud ettevalmistusena Eesti Läti ja Leedu alliansi liikmeks võtmiseks. 1997. aastal oldi NATO-s peaaegu täiesti kindlad, et Balti riigid liikmeks ei saa. Dokumendid, mille salastatus kustus alles hiljuti, annavad tunnistust tõsistest pingetest Ameerika Ühendriikide ja Eesti vahel. President Lennart Meri süüdistas 1997. aastal Madridi tippkohtumise järel ameeriklasi Eesti hooletusse jätmises ja liigses järeleandlikkuses Venemaale. President Meriga kohtunud Ameerika poole esindajad leidsid, et säärane kriitika on solvav. Ronald D. Asmus, hiljem president Lennart Merilt Maarjamaa Risti III klassi teenetemärgi saanud Ühendriikide välisministeeriumi Euroopa osakonna asejuhataja, nentis nimetatud kohtumise valguses, et Eesti, Läti ja Leedu juhid peavad aru saama, et Ühendriigid „ei ole Eestile liikmesust võlgu”.10

2000. aastate esimese poole mõningane pingelõdvendus andis paradoksaalsel kombel võimaluse esitleda alliansi laienemist kui sammu, mis ei ole suunatud Venemaa vastu.

Kuigi avalikkuse ees ei soovitud Balti riikide liikmeks võtmist põhimõtteliselt välistada, tuleb Riigikogu väliskomisjoni toonastest konfidentsiaalsetest memodest välja isegi otsene vaenulikkus Eesti püüdluste suhtes justnimelt Ameerika Ühendriikides. Eesti esindajatele öeldi 1997. aasta külaskäigul NATO peakorterisse otse välja, et Ameerika Ühendriigid ei ole Eesti pärast valmis astuma sõjalisse konflikti Venemaaga. Muuhulgas kritiseeriti Balti riikide poliitikat 1939. aastal. Ühendriikidel puuduvat garantii, et seekord Venemaale sõjalist vastupanu osutatakse.11

20. sajandi Eesti diplomaatia üheks sõlmpunktiks olid nn juulilepped 1994. aastal, mil Eesti president Lennart Meri ja Vene president Boriss Jeltsin allkirjastasid Moskvas Vene vägede väljaviimise lepingu Eestist. Foto: Toomas Volmer / EFA

Olukord muutus 2000. aastate alguses. Lääneriikide tähelepanu koondus siis ülemaailmsele terrorismile ja George W. Bushi juhitud uus valitsus vajas selles võitluses liitlasi. Liitlaseks sai sel hetkel ka Putini Venemaa, mis sõdis samuti islamiäärmuslaste vastu. 2000. aastate esimese poole mõningane pingelõdvendus andis paradoksaalsel kombel võimaluse esitleda alliansi laienemist kui sammu, mis ei ole suunatud Venemaa vastu. Üllataval kombel andis Putin toona Balti riikide vastuvõtmisele tingliku heakskiidu, öeldes, et see pole miski mida ta vajalikuks peaks, kuid see polevat ka tragöödia.12

Järeldusi

Seega on täiesti selge, et 1990–1991 aastal polnud kellelgi tõsiseltvõetavat kavatsust alustada esimesel võimalusel Nõukogude Liidu mõjusfäärist pääsenud riikide allianssi meelitamist. Otse vastupidi: justnimelt soov aeglaselt demokratiseeruvat Venemaad mitte „ära tõugata“ oli see, mis laienemist aeglustas.

Ei saa järeldada, et Põhja Atlandi Lepingu Organisatsiooni järk-järguline laienemine aastatel 1990–2004 oleks olnud algusest peale ettekavatsetud lineaarne protsess, mille tulemus oli ette teada. Riikide liikmesuse välistamine või ka liikmesuse lubamine ei ole midagi, mida saab teha ühe liikmesriigi juht ainuisikuliselt. Liikmeks võtmise üle otsustavad NATO riigid kollektiivselt. See kehtib nii Eesti kui ka Ukraina kohta. Ukraina sooviavaldus liitumiseks ei tähenda, et ta liikmeks ka saab. Juba ainuüksi seetõttu on küüniline kasutada sooviavaldust alliansiga liitumiseks ettekäändena naaberriigi ründamiseks.

Raamtingimuste kardinaalsel muutumisel on paratamatu, et muutub ka poliitika ise; arvestada ei saa enam ainuüksi Venemaa huvidega, vaid ka Venemaa naabruskonnas paiknevate riikide omadega. Tagasipöördumine 1990. aastasse oli võimatu 2004. aastal ja jääb võimatuks ka praegu. 

Viited
  1. “Address by the President of the Russian Federation”, 24.02.2022, http://en.kremlin.ru/events/president/news/67843.
  2. Kristina Spohr, “Precluded or Precedent-Setting? The ‘NATO Enlargement Question’ in the Triangular Bonn-Washington-Moscow Diplomacy of 1990–1991”, Journal of Cold War Studies 14, no. 4 (oktoober 2012), lk 22, https://doi.org/10.1162/JCWS_a_00275.
  3. Ibid., lk 20.
  4. Auswärtiges Amt, “Vertrag vom 12. September 1990 über die abschließende Regelung in Bezug auf Deutschland (Zwei-plus-Vier-Vertrag)”, 9.12.1990, https://www.auswaertiges-amt.de/de/aussenpolitik/themen/internationales-recht/-/240218.
  5. Läbirääkimisi pidanud välisminister Baker rõhutab seda asjaolu eraldi ja nimetab Putini väiteid naeruväärseteks: Peter Baker, “In Ukraine Conflict, Putin Relies on a Promise That Ultimately Wasn’t”, The New York Times, 9.01.2022, sec. U.S., https://www.nytimes.com/2022/01/09/us/politics/russia-ukraine-james-baker.html.
  6. “Stenogramm – Riigikogu.” Välispoliitika arutelu 17.02.1994, https://stenogrammid.riigikogu.ee/et/199402171004?phrase=V%C3%A4lispoliitika%20arutelu&type=ALL#PKP-14127.
  7. Ibid.
  8. “Declassified Documents Concerning Russian President Boris Yeltsin”, Clinton Digital Library, https://clinton.presidentiallibraries.us/items/show/57569, lk 109.
  9. North Atlantic Treaty Organization, “Study on NATO Enlargement”, 9.03.1995, https://www.nato.int/cps/en/natohq/official_texts_24733.htm.
  10. US Department of State, “Declassified Documents Concerning NATO Expansion”, 28.05.1997, lk 149–153, Clinton Digital Library, https://clinton.presidentiallibraries.us/items/show/100538; Ronald D. Asmus, NATO Avanemine : Kuidas Allianss End Uue Ajastu Jaoks Ümber Korraldas (Tallinn: Eesti Entsüklopeediakirjastus, 2005), lk 248.
  11. “Välislähetuse Lühiaruanne: Osalemine USIS-e Balti NATO Programmis 14.-18. Juunini 1997. a.,” 1997, Riigikogu Väliskomisjon.
  12. Marten, Kimberly. “Reconsidering NATO Expansion: A Counterfactual Analysis of Russia and the West in the 1990s.” European Journal of International Security 3, no. 2 (juuni 2018), lk 135–161, https://doi.org/10.1017/eis.2017.16.

Seotud artiklid