Kuidas edasi, Euroopa naabruspoliitika?

2013. aasta detsembris olnuks idapartnerlusele pühendatud Vilniuse tippkohtumisel põhjust tähistada Euroopa naabruspoliitika (EPN) kümnendat sünnipäeva koos juurde kuuluvate uute edusammude esitlemisega (assotsiatsioonileping Ukrainaga) ja optimistlike tulevikuplaanide tutvustamisega. Vilniuses tegelikkuses toimunud fiasko ja sellele järgnenud sündmused Ukrainas olid siiski vaid viimase viie aasta sündmuste sümboolne lõppakord (loodetavasti), mis näitlikustas veelkord seniste Euroopa naabruspoliitika põhimõtete praktilist toimimatust nii lõuna- kui ka idasuunal ja andis märku vajadusest kohesteks muutusteks.

Õigupoolest on isegi keerukas ette kujutada, mis võinuks alates 2008. aastast kuni tänaseni ELi naabrusriikides veel hullemini minna: hoolimata sellest, et sihipäraselt ja kõikide reeglite kohaselt (rahu ja heaolu arendamiseks) kulutati aastatel 2007–2013 ära 11 miljardit eurot, saadi tulemuseks vaid üks edulugu (Moldova), suur hulk stagneeruvaid partnereid ja rida eskaleerunud konflikte nii Põhja-Aafrikas kui ka endises idablokis. Objektiivsuse huvides tuleb siiski lisada, et oleks ebaõiglane näha Gruusia, Ukraina, Egiptuse, Liibüa ja mitmete teiste naabrusriikide sündmustes peasüüdlasena Euroopa ebaõnnestunud poliitikat, oma tubli panuse andsid ka globaalsed rivaalid, liikmesriikide vastandlikud huvid ja loomulikult sihtriikide enda tegevus.

Reforme on seega vaja, kuid enne naabruspoliitika uueksloomist (mis paraku on juba alanud vanadest väärtusest lähtuvalt), tuleks poliitikakujundajatel siiski üle saada sisemisest piinlikkusest seniste tulemuste pärast ja puudujääkidele süsteemselt otsa vaadata, et viie aasta möödudes ei peaks taaskord konstateerima, et paberil olid plaanid ambitsioonikad, aga õigupoolest oli juba alguses vähe neid, kes uskusid nende teostumisse.

Õigupoolest on isegi keerukas ette kujutada, mis võinuks alates 2008. aastast kuni tänaseni ELi naabrusriikides veel hullemini minna: hoolimata sellest, et sihipäraselt ja kõikide reeglite kohaselt (rahu ja heaolu arendamiseks) kulutati aastatel 2007–2013 ära 11 miljardit eurot, saadi tulemuseks vaid üks edulugu (Moldova).

Tagasivaatavalt hinnates oli naabruspoliitika loomine eelkõige sümboolne ja maineline, mitte aga praktilistele tulemustele suunatud tegevus. Aastal 2003 oli huvi uut ambitsioonikat poliitikat luua suurem kui seda toimima panna, nii saidki ühes universaalses raamistikus kokku surutud kõik naaberriigid (Alžeeriast Aserbaidžaanini), kellel ei olnud ühelt poolt ELiga liitumislootust ja kes teisalt ei sobinud strateegilisteks partneriteks. Ellu kutsuti kaunid virtuaalsed nähtused nimedega ida- ja lõunamõõde, mille abil tekkis kaardil katkematu puhvertsoon riikidest, kes moodustasid justkui mõttelise osa Euroopast, kes meile julgeolekut ja heaolu pidid looma, kuid kellel ei ole õigust samaväärsena istuda otsustajate laua ääres.

Praktikat ei õnnestunud 10 aasta jooksul paraku ambitsioonikate plaanidega kooskõlla viia, kuigi poliitikakujundajad olid kaasanud kõik seni liikmesriikidele meelepärased ja edu toonud laienemispoliitika ja välissuhete komponendid. Pettunud on täna kahtlemata ka sihtriigid, loodeti ju naabruspartnerlusest teed erisuheteni, vastastikku kasuliku partnerluseni ja mõnedel juhtudel ka liikmestaatuseni, aga ka vahendeid siseriiklike reformide teostamiseks.

Naabruspoliitika edutuse teiseks põhjuseks oli usk, et eksisteerib „üks-kõigile-lahendus“, mis toimiks edukalt kõigis sihtriikides ja juuriks ühtaegu välja korruptsiooni, võõrutaks religioosse fundamentalismi ning seaks sisse toimiva õigusriigi ja demokraatia ning julgustaks naaberriikide edasist integratsiooni Euroopaga. Tagantjärele hinnates jääb arusaamatuks, miks nähti naabruspoliitika standardiseerituses nii suurt väärtust isegi olukorras, kus see seatud eesmärke ei täitnud ja isegi takistas partnerriikidele motiveerivate eripakettide pakkumist. Seega on tulevase naabruspoliitika üheks edukuse eelduseks võime adapteeruda sihtriikide spetsiifiliste vajadustega.

Naabruspoliitika rakendamist on seganud ka ELi institutsioonide bürokraatlikkus, kus sisuliste eesmärkide saavutamisele on eelistatud mugavaid, ohutuid ja läbiproovitud lahendusi, lähtudes loogikast, et kui mõni instrument ei toimi, siis tuleb suurendada selle mahtu seitse protsenti. Senise vähese tulemuslikkusega vahendite madaltiheda hajutatuse asemel peaks määratlema selged prioriteedid nii eesmärkide kui ka geograafiliste piirkondade osas, mis tõstaks oluliselt võimalusi soovitud eesmärke saavutada. Selle asemel, et ajaloolise järjepidevuse või eelarvelise mugavuse asemel üritada naabrusriikide erinevaid vajadusi sobitada plaanide ja standardite ühetaolisusega, tuleks pöörata enam tähelepanu eri sihtriikide arengupotentsiaalile, võimekusele ja soovile Euroopa Liidule läheneda.

Naabruspoliitika teostamise neljandaks takistuseks on olnud selle vähene „isuäratavus“ sihtriikidele ja sellega kaasnev partnerlussuhte tasakaalustamatus – ning ka ELi liikmesriikide soovimatus seda tõsiasja tunnistada. Pigem on kriitikale reageeritud väitega, et naabruspoliitika raames nõutavad reformid on sihtriikide endi huvides ega vaja täiendavat lisamotivatsiooni. Lähtudes vaid enda julgeoleku- ja majandushuvidest ning ajaloolisest domineerivast liinist endiste koloniaalterritooriumide suhtes pööras EL ilmselgelt liiga vähe tähelepanu naabrusriikide huvidele ja soovidele partnerluses osaleda. Loodeti, et pakutav vähene finantstoetuse udune perspektiiv erisuhetele (kuid mitte ELi liikmesusele) on piisav, veenmaks naabrusriike täitma nende Euroopa Liidu poolt kujundatud nõudlikke reformi- ja moderniseerumispakette. Kui sihtriikides saabus aga arusaamine, et klubi liikmeks pole lootustki saada ja kesine finantstoetus ei kasva ka tulevikus, tekkisid reaktsioonina ühiskondlikud pinged ja partnerlusalternatiivide otsimine näiteks Venemaa suunalt.

Millest tuleks Euroopa naabruspoliitika-alast reformi alustada ja millele edaspidi tähelepanu pöörata? Esmalt peaks ENP raames taasleitama huvide ja eesmärkide ühisosa. Seega peaks selle asemel, et küsida, milliseid julgeolekualaseid tegevusi saab institutsionaalselt või finantsiliselt naabruspoliitika raames ette võtta, hoopis mõtlema selle üle, milliseid kohustusi Euroopa Liit soovib täita ja millistest huvidest need lähtuvad. Liikmesriikide vahel tuleb selgeks rääkida, kas naabruspoliitika keskmes on ikka avalikult väljatoodud väärtused, nagu demokraatlikkus, inimõiguste tagamine, õigusriik ja kodanike kaasamine otsustusprotsessidesse, või hoopiski liikmesriikide majanduslik kasu, regionaalne poliitiline mõju ning stabiilne ja odav ligipääs loodusressurssidele ning transporditeedele. Omaette küsimus on selles, kas liikmesriikide ühistel huvidel põhinev naabruspoliitika saab üldse seada peamiseks eesmärgiks demokratiseerumise, moderniseerumise ja inimõiguste tagamise naabrusriikides. Milline riik sellist poliitikat pikaajaliselt ja piisavalt finantseeriks ning kuidas mõõdetaks sellise poliitika lisaväärtust? Seda enam, et poliitika peamistel finantseerijatel (näiteks Saksamaal ja Beneluxi riikidel) endil piirid ENPi partnerriikidega puuduvad.

Kokkuvõttes, Eesti nagu ka mitmete teiste ELi välispiiril asuvate väikeriikide jaoks oleks toimiv naabruspoliitika eksistentsiaalselt vajalik, samas, kui ELi tuumikriikide jaoks on tegemist vaid ühega strateegilistest initsiatiividest, mille läbikukkumist on võimalik vajadusel korvata.

Euroopa naabruspoliitika ümberkujundamisel on järgnevalt vaja taastada ELi liitumispotentsiaal idamõõtme riikide jaoks ja leida motiveerivad majanduslikud hoovad lõunamõõtme riikidele. Ehkki Venemaa agressiivne huvi idamõõtme riikide suhtes on kasvanud, on ENP edasine mõju ja areng siiski suuresti Euroopa Liidu enda kujundada.

Kokkuvõttes, Eesti nagu ka mitmete teiste ELi välispiiril asuvate väikeriikide jaoks oleks toimiv naabruspoliitika eksistentsiaalselt vajalik, samas kui ELi tuumikriikide jaoks on tegemist vaid ühega strateegilistest initsiatiividest, mille läbikukkumist on võimalik vajadusel korvata. Praktikas ongi just suuremad liikmesriigid ühist vankrit kõige aktiivsemalt kraavi vedanud, eelkõige juhtudel, kus rahvuslikke huve on peetud tähtsamateks ühishuvidest. Seega peaks naabruspoliitika-alane mõttetöö ja sisuline panustamine olema üks Eesti Euroopa poliitika lähiaastate prioriteete.