Benjamin Hilgenstock: Sanktsioonide killustunud jõustamine

Venemaa-vastaste sanktsioonide juurutamiseks kolmandates riikides on eksterritoriaalsed meetmed osutunud vägagi mõjusaks, eriti varilaevastiku ja ekspordikontrolli puhul. Kuna aga ainult USA kasutab teiseseid sanktsioone, paneb ameeriklaste võimalik lahkumine sanktsioone kehtestavast koalitsioonist ülejäänud Ukraina liitlased tõsiselt proovile. On ülimalt oluline, et kiiresti arendataks välja uued vahendid, millega liitlasriigid saaksid oma majanduslikku mõjuvõimu kodust kaugemal kasutada ja reeglitepõhist maailmakorda säilitada.

Venemaa-vastaseid sanktsioone ei kehtesta mitmeid osapooli kaasav õiguslik raamistik (nt ÜRO Julgeolekunõukogu), vaid nn tahtekoalitsioon.

On tõesti võimalik, et pärast 2022. aasta veebruaris alanud täiemahulist sissetungi Ukrainasse Venemaa suhtes kehtestatud sanktsioonid kuuluvad ajaloos kõige ulatuslikumate hulka. On samuti võimalik, et need sanktsioonid on suunatud kõigist varasematest suurema ja ühtsema majanduse vastu. Eelkõige on aga tähtis see, et sanktsioone ei kehtesta mitmeid osapooli kaasav õiguslik raamistik (nt ÜRO Julgeolekunõukogu), vaid nn tahtekoalitsioon. See mõjutab tähelepanuväärselt sanktsioonide rakendamist, jõustamist ja lõppkokkuvõttes ka tõhusust.[1]

Sanktsioone kehtestava koalitsiooni kuuluvad Austraalia, Kanada, Euroopa Liit, Jaapan, Uus-Meremaa, Norra, Lõuna-Korea, Šveits, Singapur, Taiwan, Suurbritannia ja USA. Nende riikide osa üleilmsest SKP-st moodustab ligi 60% (u 65 triljonit dollarit), aga kogu maailma rahvastikust kõigest ligi 15% (u 1,15 miljardit inimest).[2] Torkab silma, et paljud olulised kiiresti areneva majandusega riigid (k.a kõige suurema SKP-ga riikide esikümme[3]) ei osale sanktsioonide kehtestamises ning et mõned neist löövad aktiivselt kaasa Venemaa toetamises sanktsioonidest kõrvalehoidmises.

Sanktsioonide vältimine kolmandate riikide abil ja jõustamise probleemid

Pole sugugi üllatav, et Venemaa-vastastest sanktsioonidest on hakatud kolmandate riikide kaudu kõrvale hoidma mitmes võtmetähtsusega valdkonnas (k.a energia, sõjaks hädavajalikud kaubad ja rahandus). Need näited aitavad meil mõista, millise üldisema väljakutsega seisab sanktsioonide rakendamisel silmitsi koalitsioon, kuhu kuulub vaid piiratud hulgal riike.[4]

Kui rääkida energiasanktsioonidest, siis on enamik Ukraina liitlastest kehtestanud Venemaa nafta, maagaasi ja söe suhtes laiaulatusliku sisseveokeelu, mille eesmärk on vähendada Venemaa ekspordi- ja eelarvetulu. Kuigi on ka mitmeid erandeid, mõjutavad need meetmed 2022. aastale eelnenud energiaekspordist suurt osa.

Siinses analüüsis keskendutakse eraldi just naftale, sest nafta suhtes on kehtestatud maagaasiga võrreldes karmimad sanktsioonid, nafta panus Venemaa ekspordituludesse on maagaasi ja söe omast märksa suurem ning 2022. aasta veebruari järgsest ajast on nafta kohta olemas põhjalikumad andmed. 2021. aastal eksportis Venemaa toornaftat ja naftasaadusi 181 miljardi dollari eest, millest eksport sanktsioone kehtestava koalitsiooni riikidesse moodustas 61,8%.[5] 2024. aastaks olid need riigid 2022. aasta jaanuari ja veebruariga võrreldes vähendanud Vene nafta sissevedu mahuliselt mõõdetuna 92%. Samal ajal olid aga koalitsioonist väljapoole jäävad riigid, k.a Hiina, India ja Türgi, suurendanud nafta sissevedu 111%, mis peaaegu täielikult kompenseeris Venemaa jaoks sanktsioonide mõju.

Venemaa sai tänu varilaevastikule ainuüksi 2024. aastal toornafta eest lisatulu ligi 10 miljardit dollarit.

Kuna see asjaolu ei tabanud kedagi üllatusena, kehtestas G7 koos veel paljude riikidega[6] nafta hinnalae Venemaa ekspordihindade vähendamiseks, kusjuures samal ajal jätkas Venemaa nafta tarnimist üleilmsele turule. Hinnalagi näeb ette seda, et kui naftat eksporditakse mere kaudu (mis moodustab Venemaa nafta ekspordist 75–80%) G7 ja sellega ühinenud riikide teenusepakkujate (laevaomanikud ja -haldajad, kindlustusfirmad, laevaregistrid jt) osalusel, tuleb kinni pidada kehtestatud hinnalaest või madalamast hinnast.

Kuna aga paljud riigid ei osale hinnalae süsteemis, asusid G7 ja sellega ühinenud riikide ringist väljapoole jäävad teenusepakkujad kohe nende asemel tegutsema. Selle tagajärjel paisus nn varilaevastik – tankeritest koosnev eraldi laevastik, mille abil Venemaa saab piirangutest kõrvale hiilida. 2024. aasta teiseks pooleks vedas varilaevastik mere kaudu üle 80% Venemaalt eksporditavast toornaftast, mis kahjustas tugevasti hinnalae mõju. Mõnede hinnangute alusel sai Venemaa tänu varilaevastikule ainuüksi 2024. aastal toornafta eest lisatulu ligi 10 miljardit dollarit.

Sõjaks hädavajalike esemete müügi piirangud on võtmetähtsusega, kui tahetakse vähendada Venemaa võimet pidada sõda Ukrainaga.

Üleüldiste sanktsioonide puudumise probleem on ilmnenud ka ekspordikontrolliga seoses. Sõjaks hädavajalike esemete müügi piirangud on võtmetähtsusega, kui tahetakse vähendada Venemaa võimet pidada sõda Ukrainaga, ning enamik koalitsiooniriikidest kehtestas need piirangud kohe pärast täiemahulist kallaletungi. Samas näitavad uuringud, et nendest meetmetest hiilitakse märkimisväärselt kõrvale ja et teatud kolmandad riigid täidavad selles kriitilise tähtsusega rolli.

Venemaa sai nn ühiselt prioriteetseks loetavat kaupa (k.a mikrokiipe, side- ja navigatsiooniseadmeid ning täppistööpinke) 2023. aastal importida 12,5 miljardi dollari eest, mis oli kõigest umbes 2% vähem kui 2021. aastal.[7] On küll mõningaid tõendeid, et Venemaa on sunnitud maksma ekspordikontrolli alla kuuluvate kaupade eest tähelepanuväärset hinnalisa, kui need omandatakse kolmandate riikide kaudu,[8] st mahulise poole pealt on langus suurem, kui võiks arvata tehingute rahalise väärtuse põhjal, aga siiski seistakse ekspordikontrolli meetmete rakendamisel ja jõustamisel silmitsi tõsiste probleemidega.

Väike hulk kolmandaid riike täidab põhirolli Venemaa sanktsioonidest kõrvalehiilimise võrgustikes. Ehkki koalitsiooniriikidest pärit kaubasaadetiste kogumaht langes 2021. aasta tasemelt – 52 protsendilt – 2023. aastal 6 protsendile, kasvas Hiina, Türgi ja Araabia Ühendemiraatide saadetiste maht 37 protsendilt 60 protsendile. Hiina aitas tegelikult ühel või teisel moel Venemaale toimetada 90% kogu ühiselt prioriteetseks loetavast kaubast, mis 2023. aastal Venemaale imporditi: 49% sellisest kaubast toodeti Hiina firmade poolt; 18% toodeti mujal ja Venemaale tarnimiseks kasutati transiitmaana Hiinat; 16% toodeti Hiinas ettevõtete poolt, mis tegutsesid koalitsiooniriikides.[9]

Venemaa pangandussüsteem suudetab endiselt võimaldada piiriüleseid tehinguid, ehkki võib arvata, et kõrgema hinna eest.

Kuna raha on kogu sanktsioonialusest kaubast kõige kergemini vahetatav, ei ole sugugi üllatav, et sanktsioonide vältimine kolmandate riikide abil mõjutab suurel määral finantssanktsioonide tõhusust. Kuigi USA, EL, Suurbritannia ja teised kehtestasid sanktsioonid märgatavale hulgale Venemaa suurtest pankadest ning paljud neist eemaldati pankadevahelisest maksesüsteemist SWIFT, ei tabanud Venemaa pangandust süsteemne kriis. Endiselt suudetakse võimaldada piiriüleseid tehinguid, ehkki võib arvata, et kõrgema hinna eest. Selle põhjus peitub osaliselt tõsiasjas, et mõned pangad jäeti päris pikaks ajaks sanktsioonide alt välja – ja mõne teise suhtes ei kehti need siiamaani –, aga peamiselt siiski selles, et vastavad asutused lihtsalt ajavad nüüd rahvusvahelist äri sanktsioone kehtestava koalitsiooni jurisdiktsioonist väljapool asuvate finantskeskuste kaudu: Dubai, Hongkongi, Singapuri jt kaudu.

Eksterritoriaalsete sanktsioonide jõustamine

See, et sanktsioonidest hiilitakse kõrvale nende kehtestamises mitte osalevate jurisdiktsioonide kaudu, ei ole ei üllatav ega uuenduslik trend. Venemaa puhul tuleb siiski esile, kuivõrd võimsat vahendit selle probleemi käsitlemisel kujutavad endast eksterritoriaalsed sanktsioonid. Seda asjaolu näitlikustavad kaks juhtumiuuringut: esimene puudutab koalitsiooni pingutusi varilaevastiku ohjeldamiseks ja teine ekspordikontrolli nende osapoolte suhtes, kes asuvad koalitsioonist välja jäävates riikides.

1. juhtumiuuring. Varilaevastiku ohjeldamine

Alguses suunas koalitsioon oma meetmed nende ettevõtete vastu, kes osalesid varilaevastiku tegevuses. Need sammud osutusid aga õige ruttu üsna ebaefektiivseks, sest laevad läksid üle uutele käitajatele – sisuliselt üleöö – ja jätkasid tegutsemist ilma eriliste katkestusteta. Seepärast muudeti strateegiat ja asuti kehtestama sanktsioone (mis tähendas vastavasse loetellu kandmist) varilaevastiku üksikutele tankeritele, st laevadele, millel ei olnud sidemeid G7 ja nendega ühinenud riikide teenusepakkujatega. 2023. aasta lõpust saadik on USA, EL, Suurbritannia ja viimasel ajal ka Kanada kehtestanud sanktsioonid rohkem kui 300 aluse vastu.[10]

Paljud neist, eriti need, mille on loetellu kandnud USA rahandusministeerium (täpsemalt selle välisvarade kontrolli osakond, OFAC), on äritegevusest kõrvaldatud, sest iga osapool, kes ajab äri OFAC-i nimekirja kantud laevaga või selle lastiga, riskib võimalusega, et temast endast saab sanktsioonide sihtmärk, millega võib kaasneda juurdepääsu kaotamine USA rahandussüsteemile ja dollari kasutamisele. Enamik osapooli – rafineerimistehased, sadamavaldajad ja pangad – on eelistanud niisugusest riskist hoiduda.

See, kui aluse kannab nimekirja EL või Suurbritannia, näib avaldavat vähem mõju. See on ka mõistetav, kuna kumbki neist ei rakenda nn teiseseid sanktsioone, st meetmeid, mida kasutatakse kolmandate osapoolte suhtes ainult selle pärast, et need on ajanud äri sanktsioonialuse osapoolega. See ei tähenda, et EL-il ja Suurbritannial ei oleks siinkohal üldse mõjujõudu – nad võiksid näiteks keelata juurdepääsu oma turule –, aga USA on endistviisi märksa võimsam oma suutlikkuse poolest teha ebamääraseid ähvardusi, mis sunnib osapooli ise nõudeid täitma, et vältida ebaselgest viimasest piirist üle astumist.

2. juhtumiuuring. Ekspordikontrolli jõustamine

Ameeriklased kasutavad teiseste sanktsioonidega ähvardamist ettevaatlikult, sest (liiga suurde) hoogu minek võib kogu maailmas innustada osapooli väljuma USA rahandussüsteemist ja loobuma dollarist. Siiski rakendasid ameeriklased teiseseid sanktsioone ekspordikontrolliks, kui tuli välja, et Venemaa on saanud juurdepääsu oma sõjatööstuse jaoks kriitilise tähtsusega sisenditele, mis pärinesid teiste seas ka USA tootjatelt. 2023. aasta detsembris allkirjastas toonane president Biden täitevkorralduse nr 14114, mis ähvardab teiseste sanktsioonidega neid välismaised rahandusasutusi, kes osalevad ekspordikontrolli alla kuuluva kauba importimises Venemaale.

Just tänu teiseste sanktsioonidega ähvardamise ebamäärasusele on need meetmed väga tõhusad.

Kuigi andmepiirangute tõttu on raske hinnata nende sanktsioonide üldmõju, osutab meediakajastus, et paljudes riikides, mis ei toeta Venemaa vastu kehtestatud sanktsioone (st Hiinas, Türgis ja Araabia Ühendemiraatides), on pangad hakanud kõhklema, kas võimaldada selliste tehingute tegemist, mis võivad teha neist endast OFAC-i meetmete sihtmärgi. See tõsiasi on eriti silmatorkav, ehkki OFAC ei ole kordagi sääraseid samme astunud, vähemalt avalikkuse teada mitte. Jällegi tuleb nentida, et just tänu teiseste sanktsioonidega ähvardamise ebamäärasusele on need meetmed väga tõhusad. Selle tõttu on hinnad Venemaa jaoks märgatavalt tõusnud, viivitusi esineb rohkem ja vastavate toodete kvaliteet on saanud kannatada.

EL põhimõtteliselt ei kehtesta eksterritoriaalseid meetmeid,[11] aga on siiski välja töötanud vahendid, mille mõju võib olla sarnane. Näiteks on EL loonud instrumendid sanktsioonide kehtestamiseks kolmandates riikides asuvatele vahendajatele ja välispankadele, kes osalevad sõjaks hädavajalike kaupadega kauplemises (vastavalt 11. ja 16. sanktsioonipaketis). Kuna nende meetmete võtmiseks tuleb aga täita keerulised tõendamise nõuded – ja eelkõige on vajalik saavutada nõukogus üksmeel –, ei ole nende heidutav mõju sama suur kui teisestel sanktsioonidel.

Terendav väljakutse: mida me teeme ilma Ameerika Ühendriikideta?

Kuigi eeltoodud näidetest selgub sanktsioonide eksterritoriaalse jõustamise märkimisväärne mõju, toovad need esile ka konkreetse probleemi: kuidas säilitada Venemaa-vastaste sanktsioonide tõhusus, kui USA otsustab ühepoolselt mõnest oma meetmest loobuda või lihtsalt nende jõustamise lõpetada?

Euroopa riigid olid varem Venemaa energiatoodete peamised ostjad ning hoolimata USA valitsuse poliitikast saavad nad iseseisvalt keelduda Venemaa nafta ja gaasi ostmise jätkamisest.

Paljudes valdkondades, milles Venemaale on kehtestatud sanktsioonid, on Euroopa ilmselgelt liidrikohal. Euroopa riigid olid varem Venemaa energiatoodete peamised ostjad ning hoolimata USA valitsuse poliitikast saavad nad iseseisvalt keelduda Venemaa nafta ja gaasi ostmise jätkamisest. Pealegi on Euroopa riikide (lisaks Austraalia ja Jaapani) käes väga suur osa (arvatavasti üle 75%) Venemaale kuuluvatest varadest, mis külmutati 2022. aasta alguses,[12] ning nad võivad iseseisvalt otsustada jätta need varad tagastamata, sõltumata sellest, kas USA loobub oma jurisdiktsiooni kuuluvate varade külmutamisest või ei loobu. Nendes valdkondades, milles USA eksterritoriaalsete meetmete jõustamisel on keskne roll, läheb aga päris keeruliseks, kui tahetakse kompenseerida USA seisukohtade muutumise mõju.

Euroopa riigid seisavad lähitulevikus tõenäoliselt silmitsi sellise USA valitsusega, kes soovib rohkem teistele vastanduda, ja seda mitte ainult Venemaa küsimuses, vaid ka kaubandussuhetes, NATO-siseses kohustuste jagamises, tehisintellekti valdkonnas konkureerimises jne. Seetõttu on ülimalt oluline, et kiiresti arendataks välja vahendid, millega Euroopa saaks tõhusalt kasutada oma majanduslikku mõjuvõimu kodust kaugemal ja kaitsta reeglitepõhist maailmakorda, millest sõltub eurooplaste majanduslik heaolu ja julgeolek.

---