USA sekkumise piirid: miks Venezuela ei allu kiiretele lahendustele

USA viimased sammud – saatkondade taasavamine, energiadialoogi alustamine ja ministritasemel kontaktid – on loonud ametliku kanali edasiste muudatuste koordineerimiseks. Sellele järgnenud energiaminister Chris Wrighti Venezuela visiit märtsi alguses näitas, et ameeriklased kasutasid seda kanalit esimesena just tootmise ja investeeringute teemadel.

Senine ameeriklaste käitumine aga jätab mulje, et nad lähtuvad Venezuelaga suheldes klassikalise riigi kontseptsioonist, kus otsused liiguvad keskvalitsuse kaudu ühtselt ja koordineeritult. Venezuela riigisüsteemi arvestades ei ole selline eeldus aga kuigi kindel, sest vaatamata autoritaarsetele kalduvustele on sealsed otsustusprotsessid äärmiselt killustunud.

Ameeriklaste tegevuses võiks leida teatud sarnasusi 1989. aasta USA sissetungiga Panamasse, sest ka seal eemaldati sõjalise operatsiooni teel ametisolev riigipea. Täpselt nagu täna, arutati ka toonases meedias ja poliitilistes debattides, kas piirdutakse presidendi kinnivõtmisega või kujuneb sellest pikem juhitud üleminekuperiood. Ehkki meedia on tänastes Venezuela sündmustes püüdnud leida Panama mustrit, ei ole need kaks riiki omavahel lähimal vaatlemisel kuigi võrreldavad.

Vaatamata autoritaarsetele kalduvustele on Venezuela otsustusprotsessid äärmiselt killustunud.

Panama oli 1989. aastal territoriaalselt ühtne ja tsentraalselt juhitav riik, kus riigipea Manuel Noriega eemaldamine avas kohe tee uuele, läänesõbralikule juhtkonnale. Venezuela puhul näib sarnaste sammude kordamine olevat võimatu. Seal ei saaks riigi toimimist muuta ühe inimese ega isegi terve institutsiooni väljavahetamisega.

Maduro kinnivõtmise operatsioon õnnestus USAl eelkõige seetõttu, et rünnati ja halvati Venezuela keskne käsuahel – poliitilis-sõjaline sõlm pealinnas Caracases, millest sõltusid ametlikud otsustused. Kui see korraks pimedaks jäi, tardus ka üleriiklik ametlik struktuur, mille ükski osa ei söandanud tegutseda ilma keskse juhiseta.

Venezuela ühiskondlik niidistik

Venezuela ametliku juhtimisstruktuuri ümber on siiski ka hulk mitteformaalseid, ent väga mõjukaid süsteemi osi. Venezuela on nimelt juba ajalooliselt kujunenud selliseks riigiks, kus tähtsamad ettevõtmised ei liigu edasi ainult keskvalitsuse juhtimisel, vaid vajavad kohalike mõjuisikute abi.

Hugo Chávez oli see riigipea, kes 2000. aastate alguses liitis selle keerulise niidistiku ühtseks toimimismustriks. Ta lõi mitmest tasandist koosneva võrgustiku, kasutades kahte peamist võtet. Esiteks jagas ta kõrgetele partei- ja sõjaväejuhtidele üle riigi privilegeeritud ametikohti, erisoodustusi ja osalusi riigiettevõtetes. See liitis nad keskvõimu külge, kuna vaatamata laiale haardele oma piirkonnas sõltusid nende sissetulekud keskvõimust.

Nii tekkisid Venezuelas riigile ustavad, kuid riigisüsteemi mittekuuluvad poolametlikud relvarühmitused – Colectivos. Nende tegutsemine jäi “halli tsooni”: neid rakendati seal, kus riik vajas kohalolekut ilma otsest vastutust võtmata. Aja jooksul kujunes neist püsiv jõukiht, mis kombineeris poliitilist lojaalsust, relvastatud kohalolekut ja vajadusel hirmutamist. Colectivo’d töötasid edasi ka siis, kui ametlik kontroll mõnes piirkonnas nõrgenes.

Hugo Chávez liitis 2000. aastate alguses keerulise niidistiku ühtseks toimimismustriks, mis säilis ka pärast tema surma.

Lisaks lõi Chávez ulatusliku raha ja väikeste hüvede jagamise skeemid kaugetes maapiirkondades ja äärelinnades. Nende kaudu kujunes praktika, et keskvalitsuse soosing toob otsest materiaalset kasu. Vastutasuks pidid hüvede saajad hoidma silma peal kodanike poliitilisel meelsusel ning vajadusel reageerima, kui märgati midagi ideoloogiliselt kahtlast.

Sellistes tingimustes hakkas tugevnema vastuluure, mille prioriteediks sai eelkõige sisemine lojaalsus ja režiimikaitse, mitte aga ühtlane territoriaalne korraldus. Samaaegselt suurenes maapiirkondades kohalike “ninameeste” mõju oma kontrollitavate regioonide üle.

Chávezi loodud moodustis säilis ka pärast tema surma ja seetõttu ei seiskunud riik tervikuna ka pärast Maduro eemaldamist.

Riik ja ja konkureerivad võimukeskused

Chávezi pärandist on tänaseks kujunenud kaootiline ja korrumpeerunud, ent kriisihetkedel kiiresti kokku tõmbuv võrk, mida endiselt juhib väike grupp tema lähikondlasi, kes tunnevad paremini kui keegi teine selle süsteemi sisemist korraldust ja vaikivaid kokkuleppeid.

Selle võrgustiku üks probleemsemaid osi on sealjuures Venezuela ja Kolumbia piiriäärne ala, kus tegutsevad Kolumbia päritolu mässulised relvarühmitused (ELN ja FARC). Nad on kasutanud Venezuela territooriumi varjupaigana juba aastakümneid, kuid Chávez andis neile poliitilise kaitse ja vaikimisi tegutsemisruumi, lähtudes tollasest ideoloogilisest solidaarsusest vasakpoolsete revolutsiooniliste liikumistega. Samal ajal vaatas ta läbi sõrmede nende kohaliku mõju laienemist. Mässulised mitte ainult ei seadnud ennast Venezuelas turvaliselt sisse, vaid võtsid enda kontrolli alla ka kohalikud läbipääsuteed ja maavarad.

2016. aasta rahulepe Kolumbia valitsuse ja FARC-i vahel lõi olukorra, kus osa geriljavõitlejatest keeldus relvi loovutamast ning liikus üle piiri Venezuelasse. FARC-i lahkulöönud üksused ja ELN hakkasid seal konkureerima olemasolevate jõududega territooriumi ja kohalike sissetulekuallikate pärast. Nii kujunesid piiriäärsetes tsoonides välja mitmest rühmast koosnevad jõukeskused, mis ei allunud Venezuela ametlikele struktuuridele, vaid hakkasid kontrollima kohalikku logistikat ja julgeolekut.

Chávezi pärandit juhib endiselt väike grupp tema lähikondlasi, kes tunnevad paremini kui keegi teine selle süsteemi sisemist korraldust ja vaikivaid kokkuleppeid.

Venezuela–Kolumbia piirialal asuv Catatumbo linn on selle ilmingu klassikaline näide. Piirkond on strateegiline nii geograafiliselt kui ka majanduslikult: seal ristuvad piiriülesed kaubateed, ja olulised maapiirkondade ühenduskoridorid. Samuti jookseb sinna kokku suur osa illegaalsetest majandusvoogudest, mida terroristid on aastaid püüdnud kontrollida. Riigi kohalolek on Catatumbos pinnapealne, samas kui tegelik kontroll on relvarühmade kätes.

Kohalike elanike julgeolek ja igapäevaelu sõltuvad otseselt sellest, kus rühmituste omavahelised kokkupõrked parasjagu aset leiavad. Mõni läbipääsutee võib olla lühikest aega läbipääsetav ja teised suletud, sest samad tsoonid on vaheldumisi ühe või teise grupi kontrolli all ja olukord võib muutuda päevadega.

Viimase aasta jooksul on Catatumbost põgenikena lahkunud üle 80 000 inimese. Relvarühmituste positsioon on pärast Maduro eemaldamist vaid tugevnenud ja on oht, et nad laiendavad oma mõjualasid ka kaugemal sisemaal.

USA võimaluste piirid

Kui Ameerika Ühendriigid soovivad Venezuelas ellu viia sisulisi muutusi, tulebki neil arvestada, et nad seisavad silmitsi keerulise kobarriigiga, kus kesktasandil sõlmitud otsused ei pruugi automaatselt üle riigi rakenduda – nende jõustumine eeldab kokkuleppeid erinevate vahelülidega, kelle hulgas on ka kriminaalseid rühmitusi.

Venezuela formaalne otsustusprotsess seevastu toimib tänaseni võimukolmiku kaudu, mille keskmes on Chávezi-aegsed staažikad tegelased. Täitevvõimu ja välissuhtlust juhib Delcy Rodríguez, seadusandlikke protsesse ja poliitilisi kokkuleppeid parlamendispiiker Jorge Rodríguez, ning jõustruktuure kontrollivad endiselt kaitseväe juhataja Diosdado Cabello ja kaitseminister Vladimir Padrino López.

Rodríguez on Venezuela riigi tarkvara – teadaolevalt ainus, kellega ameeriklased saavad Venezuela suunal sisulist koostööd teha.

Delcy Rodríguezi valimine kontaktisikuks oli Trumpi jaoks loogiline samm, sest ta on üks väheseid, kes sedavõrd põhjalikult tunneb Venezuela sisemist riigikorraldust. Aastad diplomaatias, valitsuses ja julgeolekuga seotud tasanditel on andnud talle hea tunnetuse sellest, millised sammud tuleb otsuste elluviimiseks astuda ja järjestada, nii et need praktikas ka ellu viidaks. Selleks kasutab ta palju otsesuhtlust mõjuisikutega, kes kontrollivad võrgustiku sõlmpunkte.

Pärast Maduro tabamist oli just tema see, kes loetud tundide jooksul hakkas kokku siduma neid tasandeid, mille koordineerimine oli riigi stabiilsuse seisukohast vältimatu, ning ta saavutas selle ilma jõudu kasutamata. Sellega hoidis Rodriquez kiiresti ära terve riigisüsteemi killustumise, ja võimalik et ka suurema vägivallalaine. Taoline võimekus saab olla vaid kellelgi, kes on pikemat aega kuulunud Chávezi siseringi. Seetõttu on Rodríguez Venezuela riigi tarkvara – teadaolevalt ainus, kellega ameeriklased saavad Venezuela suunal sisulist koostööd teha.

Mida USA tegelikult teha saab

Selles kontekstis tasub vaadata ka USA samme pärast diplomaatiliste suhete taastamist, sest just sealt joonistub välja programm, kuidas nad kavatsevad edasi tegutseda. USA välisministeerium on kinnitanud, et koostöö Venezuelaga toimub välisminister Marco Rubio seatud kolmefaasilise raamistiku alusel – stabiliseerimine, majanduslik taastumine ja poliitiline üleminek – ning kõik järgmised otsused sõltuvad sellest, kas Venezuela liigub nende etappidega edasi. Seetõttu ei tähenda suhete taastamine USA jaoks veel uut poliitilist algust, vaid pigem tehnilist eeldust ja formaalset liidest, et testida, kas tulevasi kokkuleppeid õnnestub ellu viia.

USA saab Venezuelas edasi liikuda eelkõige nendes valdkondades, kus Venezuela valitsusel on endal piisav kontroll kokkulepitud sammude elluviimiseks. Üks selline valdkond on energiasektor, mille tootmise ja investeeringute taaskäivitamiseks oli vaja valitsuse nõusolekut, logistilist võimekust ning julgeolekutagatisi. Naftatootmise tehniline pool on Venezuela enda spetsialistide ja institutsioonide vastutada, kuid poliitiline ja halduslik kokkuleppimine käib praegu valdavalt Delcy Rodríguezi ja tema hallatava aparaadi kaudu – mitte sellepärast, et ta on valitsusjuht, vaid tema käsutuses on ainsana selle protsessi suunamise hoovad.

Olukord muutub keeruliseks seal, kus igapäevast elu ei määra enam valitsus, vaid kohapealsed jõud. Inimeste liikumine, kaubavoogude püsimine ja piirkondade ligipääsetavus sõltuvad paljudes kohtades sellest, kes parajasti valdab teid ja läbipääse. See puudutab ka osa nafta liikumist: tootmist kontrollib küll riik, kuid transport kulgeb läbi alade, kus tuleb kohalike tegutsejatega arvestada või vähemalt vältida nende vastuseisu. Kui mõni piirkond on relvarühmade omavaheliste kokkupõrgete tõttu suletud, ei jõua sinna ei riiklikud poliitikad ega välispartnerite algatused.

Selles peitubki Venezuela üks olulisemaid piiranguid: otsuseid ei saa kogu riigis rakendada ühesuguse kiiruse ja ulatusega, sest keskvõim suudab end kehtestada vaid osades kohtades. Sellise ühtlustamise tagamine on riigi jaoks ise erakordselt kulukas, mistõttu ei pruugi ka kõige paremini kooskõlastatud kokkulepe jõuda igale poole samal kujul.

Sellises ülesehituses ei ole realistlik oodata Venezuelas kiireid ega ühtlaselt toimivaid arenguid. Edaspidised sammud sõltuvad eelkõige sellest, kas Delcy Rodríguezi juhitud valitsus suudab hoida töös need valdkonnad, mille üle on tal endal piisav kontroll – eriti energiasektoris, mille kaudu on üldse võimalik teha koostööd USA-ga. Ameeriklased ei saa aga suruda peale ühetaolist tegevusplaani, vaid nad on Venezuelas sunnitud igal sammul arvestama reaalsete kohalike tingimustega. Küsimus on selles, kas Trump on valmis kohanduma selle vaevalise ning aeganõudva protsessiga, kus oodatav kasu ei pruugi olla sedavõrd suur ja pealegi sõltub suuresti Venezuela võimude tegevusest.