november 27, 2013

Mitmekiiruseline idapartnerlus ja Eesti teel Vilniuse taha

Pärast ELi idapartnerluse tippkohtumist Vilniuses novembri lõpus suur ja raske töö alles algab

Vilniuse tippkohtumise eelne aeg on kergitanud märgatavalt avalikkuse huvi kogu ELi idapartnerluspoliitika vastu – kas Vilniuse tippkohtumine toob positiivse murrangu selle postsovetliku piirkonna reformiprotsessi ning avab tee sügavamaks integratsiooniks ELiga? Huvi keskpunktis on ennekõike Ukraina. Partnerriikide avalikkuse ootused on kruvitud väga kõrgele – Moldova ja Gruusia lepingu parafeerimise järgselt näib avalikkus ootavat koheseid tulemusi. Kuidas minnakse edasi Armeenia, Aserbaidžaani ning Valgevenega? Lisaks toob Venemaa-poolne jõuline „Euraasia ofensiiv“ kogu idapartnerlusinitsiatiivi puhul, mis on osa laiemast ELi naabruspoliitikast, ebaproportsionaalselt esile selle geopoliitilise aspekti.
Vilniuse, arvult kolmanda ELi idapartnerluse tippkohtumise edu näikse mõõdetavat ennekõike assotsiatisoonilepingute ning sellega kaasneva sügava ja laiaulatusliku vabakaubandusala lepingu (ingl k: Deep and Comprehensive Free Trade Area Agreements, DCFTA) sõlmimise võtmes. See on ka igati mõistetav, sest just need lepingud on eelduseks idapartnerlusriikide poliitilisele assotsiatsioonile ning majanduslikule integratsioonile ELiga. Esmatähtis on siin mõistagi Ukraina saatus. Otsust assotsiatsioonilepingu allkirjastamise kohta pole endiselt tehtud ning infomüra allkirjastamise seotuse üle Julija Tõmošenko saatusega järjest süveneb. Tänase päeva seisuga on ka täiesti võimalik, et EL ­Ukraina assotsiatsioonilepingut ei allkirjastatagi ning sellisel negatiivsel stsenaariumil oleks ELi idapartnerluspoliitikale kahtlemata tugevad mõjutused. Allkirjastamise puhul seisab aga veel ees lepingu ajutise jõustumise protsess ning ratifitseerimine Ukraina, europarlamendi ja kõigi 28 liikmesriigi parlamentide poolt. Assotsiatsioonilepingute parafeerimine Moldova ja Gruusiaga tundub enam kui tõenäoline olevat. Kuid sealt on lepingute rakendumiseni veel pikem tee minna. Nimetatud lepingud on kõigepealt vaja allkirjastada, milleks on ka ELil endal vaja läbi viia terve rida ajamahukaid juriidilis-tehnilisi toiminguid, olgu nimetatud kasvõi lepingu tõlkimine 24 keelde. Samas leiavad aset järgmise aasta mais europarlamendi valimised ning seejärel ka uue Euroopa Komisjoni ametisseastumine, mis kõik võib oluliselt seda protsessi ELi poolelt aeglustada.
Keskne ülesanne saab siiski olema nende lepingute tegelik elluviimine. Seetõttu on selge, et Vilnius tähistab vaid ühe etapi lõppu ning suur ja vaevarikas töö lepingute elluviimisega peab alles algama. Ning see on mõistagi ennekõike partnerriikide kätes, elik on vaja nendepoolset poliitilist tahet. Selge on ka, et reformiprotsessi õnnestumise ehk siis lepingute eduka elluviimise eelduseks on sügavamad muutused ühiskonnas ja mõtlemises, kui seda on pelgalt geopoliitiline valik. Selle vältimatuks eelduseks omakorda on poliitilise toetuse tagamine reformidele neis riikides. Erinevalt Eestist omal ajal on partnerriikide valitsustel keeruline motiveerida elanikkonda tulevase ELi liikmesusperspektiiviga, kuivõrd sellist pakkumist ELi poolt laual ei ole ja ei ole ka põhjust eeldada, et Vilnius selle tooks.
Ka osutavad mitmed uuringud ja prognoosid, et ELiga sõlmitavate lepingute elluviimisest tulenev kasu saab pigem olema nähtav kesk-­ ning pikaajalises perspektiivis. Lähitulevikus seevastu võib lepingute elluviimine erinevate sektorite lõikes pigem isegi vastupidist efekti anda. Vaadates praegu kolme n-ö „lepinguriigi“ toetust ELi-suunalisele integratsiooniprotsessile, näeme, et nii Ukrainas kui Moldovas on need numbrid laias laastus 50 protsendi lähedal, Gruusias on olukord parem, ulatudes 70 protsendini. Siit nähtub selgelt vajadus väga laialdase partnerriikide valitsuste tehtava selgitustöö järele lepingute sisu asjus. Tuginedes idapartnerluse keskuse kontaktidele, ei ole teadlikkus partnerriikides ses küsimuses kuigi suur. Ja kindlasti on see suureks väljakutseks ka ELile, kelle teavitustöö on siiani partnerriikides jäänud väga nõrgaks. Oluline on loomulikult ka liikmesriikide endi avalikkuse teavitamine.
Ülioluline on lepingute jõustumiseni ning sellele järgneva ellurakendamise ajal ELi-poolne poliitiline ning finantstoetus. Nagu öeldud, ei ole ELi sees konsensust liitumisperspektiivi pakkumiseks. Seda enam on oluline leida partnerriikidele mingeid motivaatoreid, järgmisi samme tulemuspõhise integratsiooni süvendamiseks. Mis suunas selles küsimuses mõtted liiguvad, sellele annab ehk mõningase vastuse Vilniuses vastuvõetav deklaratsioon. Samuti on oluline ELi valmisolek paindlikult reageerida võimalikule Venemaa-poolsele survele. Ühe näitena olgu toodud Euroopa Komisjoni poolne ettepanek ELi turu avamisest Moldova veinidele enne DCFTA tegelikku rakendumist. Ja mõistagi peaks EL tegema omalt poolt kõik, et tagada mahukate lepingute võimalikult kiire tehniline menetlemine.
Oluline on ka lepingute elluviimiseks vajalike rahaliste vahendite olemasolu tagamine. Mitmed analüütikud on juhtinud tähelepanu asjaolule, et DCFTAde rakendamise käigus peavad partnerriigid võtma üle väga suures ulatuses ka ELi seadusandlusest – acquis communautaire`st. Samas puuduvad neile selleks eraldatud vahendid sellistel alustel, nagu seda võib näha kandidaatriikide puhul. Väga oluline saab olema see, kui efektiivselt rakendub just lepingute elluviimise toetust silmas pidades 2014–2020 eelarveperspektiivis ettenähtud uue naabruspoliitika instrumendi puhul põhimõte „enam-enama-eest“ (ingl k: more-for-more).
Kaks kiirust
Aga kuidas jääb senikäsitletud kolme riigi kõrval ülejäänud idapartneritega? Aserbaidžaaniga käivad samuti kõnelused assotsiatsioonilepingu üle. Kuid viimase puhul puudub kolme eelneva lepingu puhul keskseks olev DCFTA, kuivõrd Aserbaidžaan pole Maailma Kaubandusorganisatsiooni (ingl k: World Trade Organization, WTO) liige. Üsna keeruline on ELi dialoog Aserbaidžaaniga inimõiguste vallas. Üks keskseid valdkondi ELi suhetes Aserbaidžaaniga on mõistagi energeetika. Valgevenega on ELi suhted jätkuvalt madalseisus. Eelmisel tippkohtumisel Varssavis oli Valgevene lipu taga mäletatavasti tühi tool. Tore oleks, kui seekord seal keegi istuks. Ja muidugi Armeenia, kelle suhete edasine raamistik ELiga on pärast septembrikuist tolliliiduga liitumise otsust endiselt lahtine. Loodetavasti annab Vilnius ses osas suuremat selgust.
Seega võime täheldada n-ö mitmekiiruselise idapartnerluse teket. On võimalik, et õige pea on kolm idapartnerit, kes on sõlminud või kohe-kohe sõlmimas assotsiatsioonilepingut ELiga. Selle kõrval on erinevate ambitsioonidega Aserbaidžaan. Ning lisaks sellele on idapartnerite seas peagi kaks Venemaa initsiatiivil loodud tolliliidu liiget. Ühega neist puudub sisuline poliitiline dialoog sootuks. Teine aga, Armeenia, on selgelt andnud märku oma soovist ELiga jätkuvalt tihedalt suhelda ning on näidanud siiani ka küllalt häid tulemusi reformide teel. Olgu selle näitajaks toodud kasvõi muljetavaldav esitlus assotsiatsioonilepingu (+DCFTA) läbirääkimisprotsessi vältel.
Iseenesest ei ole selles järjest suurenevas diferentseerumises midagi hullu, niikaua kui otsus ühe või teise valiku kasuks muidugi ikka on partnerriigi enese kätes, mitte šantaaži tulemus. On ka selge, et partnerriikide ambitsioonid suhete arendamisel ELiga ongi väga erinevad. Näiteks kui Gruusia ja Moldova on selgelt väljendanud soovi saada ELi liikmeks, siis Aserbaidžaani sihid pole kaugeltki nii ambitsioonikad. Seega, eristumine on paratamatu. Ka ei peakski idapartnerluspoliitikat vaatlema kui eesmärki iseeneses. Pigem on tegemist vahendiga nende riikide lähemale toomiseks ELle, nn tööriistakastiga, millest saab valida antud piirides maksimaalselt tõhusad instrumendid ambitsioonikamate poliitiliseks ja majanduslikuks integreerimiseks, miks mitte EL-liikmesuseks ettevalmistamiseks, kui aeg ja ELi liikmesriigid selleks otsuseks peaks küpsema. Kuid mis samuti võimaldaks maksimaalselt sobivaid lahendusi suhete korralduseks ka vähemambitsioonikatega. Igal juhul on oluline, et EL püüaks võimalust mööda kaasata kõiki kuut idapartnerriiki.
Üheks tähtsaks instrumendiks on siin dialoog liikuvusteemadel, mis on praegu mõneti assotsiatsioonilepingute varju jäänud. Siin on ELi poolt lõpp-pakkumisena laual tingimuslik viisavabadus, mille saavutamiseks peavad partnerriigid täitma ulatusliku kaheetapilise viisavabaduse saavutamise tegevuskava. Viimane on praegu Ukrainal, Moldoval ning Gruusial. Moldova on ses küsimuses jõudnud kõige kaugemale ning on väga tõenäoline, et ta saab ka lähiajal viisavabaduse kätte.
Veel üheks tähtsaks instrumendiks, millega sidustada paremini idapartnerite vahelist koostööd, on idapartnerluse multilateraalne mõõde. Kuid ka viimase ette asetab süvenev eristumine uued väljakutsed, kus lepinguriikide vajadused erinevad mõneti teiste omadest. Kahepoolsete suhete toetamiseks loodud multilateraalne mõõde vastavate teemaplatvormidega (demokraatia ja hea valitsemistava, majandusintegratsioon, energeetikajulgeolek ning inimestevahelised kontaktid) ning selle raames toimuv koostöö ei ole senini päriselt täitnud algselt püstitatud ootusi. Kuid lootkem, et vajaduspõhisest lähenemisest kinnipidamine aitab leida need valdkonnad, kus mitme partnerrriigi ees seisvate sarnaste ülesannete kooskäsitlemine annab lisaväärtust ning aitab tõhustada regionaalset koostööd. Olgu nimetatud näiteks transpordivaldkond.
Idapartnerlus ja Eesti
Eestile on idapartnerluse regioon olnud mõistetavalt prioriteetseks piirkonnaks, olgu need kaalutlused emotsionaalset või ratsionaalset laadi. Tõepoolest, kus siis veel kui mitte oma lähinaabruses soovime näha demokraatlikke, jõukaid ning meiega võimalikult sarnaselt mõtlevaid riike. Teame ka imehästi omaenese kogemusest Soome, Rootsi, Taani jt näol, kui oluline on rasketel aegadel heasoovlike, vajadusel ka konstruktiivselt kriitiliste naabrite olemasolu. Samas teame ka üksjagu hästi, kuidas  liialt patroneeriv suhtumine võib soovitule vastupidise tulemuse anda. Pole ka vist liiast väita, et meie lähinaabrus idapartnerite näol on piirkond, kus Eesti-suguse väikeriigi toetusel, tegevusel ning eeskujul võib olla väga suur mõju. Vähemasti on Eesti Idapartnerluse Keskuse kontaktid seda kinnitanud.
ELi idapartnerluspoliitka on üheks Eesti valitsuse prioriteediks välispoliitika vallas ja sellisena ka välja toodud Eesti valitsuse tegevusprogrammis aastateks 2011–2015. Ning aktiivne on Eesti kahtlemata olnud. Tihedad on meie kahepoolsed suhted enamiku sihtriikidega, seda nii ametkondlikul kui ka rohujuure tasandil. Ka ELi ühise poliitika väljakujundamisel ELi idapartneritega on Eesti olnud aktiivne ning küllalt selgelt eristuv. Seda nii ELi-partnerriikide kahepoolsetes suhetes kui ka võrdlemisi aktiivses osaluses multilateraalsetes teemaplatvormides. Kuid see loomulikult ei tähenda, nagu ei oleks meil siin enamat arenguruumi.
Sihiks võiks näiteks olla neis valdkondades, kus meil enestel on olemas vastav oskusteave, püüda senisest aktiivsemalt rääkida kaasa ELi sektoraalse poliitika kujundamisele piirkonnas. Olgu näiteks võetud IT-temaatika. Eesti panus sihtriikide infotehnoloogia-, e-valitsemise jmt valdkondade arendamisse on kahtlemata olnud muljetavaldav. Ometi võiksime senisest veelgi enam neid kahte prioriteeti omavahel kattuma panna. Paljus toimib sellesuunaline tegevus praegu ad hoc baasil. Asjakohane oleks senisest laiapõhjalisem lähenemine. Oluline oleks kaardistada, millised võimalused annab IT-valdkonna arendamine nende riikide ELile lähemale toomisel. Küsimus on muuhulgas oluline n-ö lepinguriikides elluviimist nõudvate reformide valguses lähiajal. E-valitsemine ning konkreetselt IT-valdkonna areng on oluline sihtriikide ELi integratsiooniprotsessis, olgu nimetatud demokraatia areng laiemalt, viisadialoog, siseturuga liitumise teema, korruptsioonivastane võitlus jne, jne.
Üheks oluliseks teetähiseks Eesti idapartneritesuunalises tegevuses on olnud Eesti Idapartnerluse Keskuse (EIPK) loomine 2011. aastal Eesti välisministeeriumi ning Eesti Diplomaatide Kooli ühistegevuse tulemusena. EIPKi puhul on tegemist küllalt unikaalse nähtusega, mis ühendab endas nii koolituskeskust kui ka mõttekoja elemente. Keskuse loomise üheks eesmärgiks on olnud idapartneritesuunalise tegevuse ja reformikogemuse vahendamise toomine senisest rohkem ühe mütsi alla ning samuti selle parem sidustamine ELi poliitikaga. Tagasiside meie ühistegevuste kohta ELi välisteenistuse ning komisjoniga on olnud väga positiivne. Lisaks kahepoolsetele tegevustele idapartneritega kuulub EIPKi tegevuste hulka ka osalus ELi mitmepoolse koostöö teemaplatvormides. Iseäranis aktiivne on keskus olnud avaliku halduse reformi paneeli töö käivitaja ning läbiviijana, kus panustame nii konkreetsete tegevuste kui ka laiemate uurimuste kaudu. Pole kahtlust, et partnerriikide ees seisvate reformide läbiviimiseks on tõhus ja läbipaistev ametkond võtmetähtsusega. Samuti toimub tihe koostöö Eesti Diplomaatide Kooliga – ainuüksi sel aastal õpib seal 20 idapartnerriikidest pärit inimest.
Kokkuvõtteks olgu veelkord konstateeritud, et idapartnerlus astub loodetavasti Vilniuse tippkohtumise järel uude faasi, mille keskseks sisuks on tagada assotsiatsiooni- ning nendega kaasnevate majanduslepingute elluviimine. Tegemist saab kahtlemata olema üsna vaevarikka perioodiga. Seetõttu on oluline, et EL ja ka Eesti ei kaotaks huvi ja kannatlikkust partnerriikide toetamisel. Seniks loodame aga Vilniusest edukat tippkohtumist. Kas Vilniuse edu saab vormitud ka millekski püsivkas, , sellele oskame vastust anda ehk alles mõne aasta pärast. Kindlasti oleme selles osas targemad Eesti eesistumise ajal 2018. aastal.