november 27, 2013

Idapartnerlus tuleb hoida päevakorras

Vilniuses võib tärgata nõndanimetatud kahekihiline idapartnerlus, milles osalevad nii riigid, mis pooldavad tugevaid suhteid ELiga, kui ka riigid, mis selleks valmis ei ole.

Sir Humphrey Appleby, Briti komöödiasarja “Jah, härra minister” libeviisakas riigiteenistuja, kes on saanud tuntuks nutika, kuid küünilise pessimismi poolest, sõnas kord, et diplomaatia tähendab ellujäämist järgmise sajandini, poliitika aga ellujäämist reede pärastlõunani. Selline ajapiiri erinevus iseloomustab ka Euroopa välispoliitika kulgu nõukogudejärgses ruumis ajal, mil EL ja suurem osa idapartnereid on jõudmas assotsieerumis- ning sügavate ja laiaulatuslike vabakaubanduslepingute sõlmimise lõppjärku. ELi-Armeenia suhteid silmas pidades ei ole suudetud senisel rajal püsida isegi mitte reede pärastlõunani. Olles aastaid pidanud ELiga kõnelusi assotsieerumis- ja vabakaubanduslepingu sõlmimise üle, loobus Armeenia sellest vahetult enne sõlmimiseni jõudmist ja teatas kavatsusest ühineda Venemaa algatatud tolliliiduga.
Sel suvel jõudsid EL ning Moldova, Gruusia ja Armeenia lõpule läbirääkimistega assotsieerumis- ning sügavate ja laiaulatuslike vabakaubanduslepingute sõlmimise üle. Lepingud, nüüd küll juba ilma Armeeniata, on kavas formaalselt sõlmida idapartnerluse tippkohtumisel Vilniuses novembri lõpul. Assotsieerumis- ja vabakaubanduslepingute sõlmimine tähendab Euroopa naabruspoliitika esimese kümnendi tähtsaima projekti täitumist. See on peaaegu ajalooline saavutus.
Kuid veel on vara end lõdvaks lasta ja mõnusalt tehtut silmitsema asuda, sest lepingutel on ka pärast sõlmimist ja esialgset rakendumist vaid juriidiline väärtus. Praegu on kõigest Ukraina protseduuriliselt lähedal allakirjutamisele, sest ainult see leping on läbinud kogu juriidilise “sõelumise” ja tõlkimise protsessi, mida vajavad kõik ELi sõlmitavad rahvusvahelised lepingud.
Teiste idapartnerite puhul ei too Vilniuse kohtumine kaasa uut, peaaegu pöördumatu tähendusega juriidilist tegelikkust, vaid tähistab kõigest olulist poliitilist ja sümboolset sammu teel tegeliku allakirjutamiseni millalgi 2014. aasta lõpul, sest pärast Vilniuse kohtumist kulub ligikaudu aasta aega, kuni lepingud suudetakse lõplikult viimistleda ja tõlkida kõigisse 24 ELi ametlikku keelde.
Õhustiku muutumine idas
Sisepoliitika on muutliku iseloomuga kogu Euroopas. Kuid ELi idanaabrite juures lisandub sisepoliitilisele muutlikkusele geopoliitiline muutlikkus, nii et mängus on tervete riikide strateegiline tulevik, mitte ainult majanduslik heaolu. Tervelt aasta aega kestev etapp lepingute sõlmimise ja allakirjutamise vahel jätab need riigid üsna kaitsetusse seisu, sest kuni allkirja pole antud, on kogu protsessi välistel vastastel küllaga aega ja ajendeid üritada seda põhja lasta.
Praegu ei saa ükski ELi ja mõne idapartneri kahepoolne dialoog tunda end kaitstuna nõukogudejärgse poliitika karide eest. Üks ohte on ELi ja Ukraina “kes esimesena pilgu kõrvale lööb” vastasseis küsimuses, kas assotsieerumislepingut saab või ei saa alla kirjutada ilma Julia Tõmošenko vabastamiseta. Kui peaks juhtuma, et seda Vilniuses ei tehta, võivad ELi-Ukraina praegused ettevaatliku partnerluse staadiumis suhted tunduvalt jaheneda – ja selle juures tuleb arvestada asjaoluga, et Venemaa tugevdab majanduslikku survet Ukrainale, et panna see tõsiselt järele mõtlema, kas vabakaubandusleping Euroopaga on ikka parem kui Venemaa juhitav tolliliit.
Olukord Gruusiaga on veelgi ohtlikum, sest senine ettevaatlik ELi-Gruusia partnerlus võib kergesti kujuneda “külmaks rahuks” juhul, kui valitsus otsustab vahistada president Mihheil Saakašvili pärast viimase ametiaja lõppemist sügisel. Peaminister Bidzina Ivanišvili, kes on seni tegutsenud üle kivide ja kändude Saakašvili kõrval, vihjas hiljaaegu, et vahistamine võib kõne alla tulla. Sõltumata sellest, mida keegi arvab Saakašvili ja Ivanišvili konfliktist, oleks “vanglapoliitika” jätkumine ELi-Gruusia suhetele katastroofilise mõjuga. Kui Gruusia astub koos Ukrainaga sellele rajale, võib tõsisesse ohtu sattuda kogu maa lähenemine ELile. Veel segasemaks on asja ajanud peaminister Ivanišvili hiljutine väljaütlemine, et kaaluda võidakse sedagi, kas Euraasia Liidul on Gruusiale midagi pakkuda. See oli päris korralik muudatus idapartnerluse riigis, kus senini valitses väidetavalt kõige kindlamalt ELi- ja NATO-meelsus nii eliidi kui ka avalikkuse seas.
Käiguvahetus
Moldova, kes on olnud murelaste klassi parim õpilane, on kindlalt rajal, mis viib lepingute sõlmimiseni ELiga. Ometi on maal selja taga viis kuud väldanud sisepoliitiline kriis, mis oleks võinud kergesti kogu maa sellelt rajalt maha tõugata. Endiselt on vaja ellu viia mitmeid olulisi reforme, muu hulgas eriti reformida õiguskaitseorganeid. Venemaa on samal ajal asunud diplomaatilisele pealetungile. Visiidi ajal Chișinăusse sõnas Venemaa peaministri asetäitja Dmitri Rogozin, nägu nalja täis, et ta loodab, et moldovlastel “ei hakka talvel külm”. See oli rahutuks tegev osutus riigi energeetilisele sõltuvusele Moskvast.
Venemaa võimud on ähvardanud ka “drakooniliste meetmetega” Moldova ekspordi suhtes. Moldova kindlasti võitleb surve vastu, kuid vastupanu ägedus sõltub päris palju Ukrainast.
Ülejäänud kaks piirkonna riiki, Valgevene ja Aserbaidžaan, suhtuvad idapartnerlusse üsna külmalt ega ole olnud märkimisväärselt huvitatud sellest, mida lepingu sõlmimine võiks neile anda. Aserbaidžaanil on ELiga tugevad energeetikaalased partnerlussidemed, aga poliitiliste reformide ega kaubandusdialoogi vastu, mis ei puuduta energeetikat, ei tunne Bakuu huvi.
Armeenias olid asjad keerulised algusest peale. Jerevan on Moskva lähedane sõjaline liitlane, kuigi maa kaubavahetus on orienteeritud rohkem ELile (ELi ja Venemaa osakaal on vastavalt 27 ja 21 protsenti) ning eksport ELi ületab peaaegu kahekordselt eksporti Venemaale (vastavalt 35 ja 18 protsenti). Nii võis Armeenia väita, et soovib majanduslikku partnerlust Euroopaga ja sõjalist partnerlust Venemaaga.
Ent kui Venemaa oli käivitanud omaenda majandusprojekti tolliliidu, mis peaks lõpuks kujunema Euraasia Liiduks, jäi Armeenia igas mõttes haamri ja alasi vahele, leides, et on täiesti võimatu ühtaegu kalpsata koos jänkudega ja pidada jahti koos verekoertega. Septembris vapustas Armeenia ELi välispoliitika jälgijaid teatega, et loobub sõlmimast ELiga assotsieerumis- ja vabakaubanduslepinguid – seda vaid mõni nädal pärast läbirääkimiste lõppemist. Niisugusele sammule oli eelnenud Venemaa nõudmine, et Armeenia astuks tolliliitu, mis aga välistas võimaluse sõlmida ELiga vabakaubandusleping.
Aga isegi kui Armeenia kannapööre tulenes otse Venemaa survest, puudutas see erilise teravusega ka Euroopa Liitu. Seepärast on mõtet küsida, mida tähendab Jerevani kannapööre ELi välispoliitikale tervikuna, eriti aga idapartnerlusele.
Tulevikuterendus
Et riik, mille rahvaarv on kolm miljonit ja sisemajanduse kogutoodang ligikaudu 7,3 miljardit eurot, pöörab selja maailma suurimale turule (rahvaarvuga üle poole miljardi ja ligikaudu 12 triljoni euroni küündiva SKTga), peeti varem põhimõtteliselt võimatuks. EL, mis on näinud viimased paarkümmend aastat vaeva sellega, et rahuldada paari tosina ukse taga tungleva liituda soovija nõudmisi, ei ole lihtsalt miski, mille Armeenia-sugune riik võiks külmalt kõrvale tõugata.
Armeenia äkiline suunamuutus võib osutada sellele, et üks suuremaid väärtusi, mida ELil on pakkuda, nimelt pääs liidu turule, on võimalik nullida teiste jõudude pakkumistega. ELi välispoliitilist kogukonda ei vapustanud õieti Armeenia otsus kui selline, vaid kartus, et see viitab tulevikule, kus maailm on mitmepooluseline, mis vähendab lisaks USA võimule ka ELi mõju.
ELil on põhjust rahutust tunda. Liidu mõju maailma sündmustele ja hoovustele ei saa võtta sugugi kindlustatuna ning liit tervikuna sõltub üha enam sellest, kui kindlalt suudavad liikmesriigid leida ühist keelt majandus-, julgeoleku- ja välispoliitikaküsimustes.
Armeenia äkiline valik ei ole muidugi iseenesest üllatav. Kui üldse, siis on üllatav pigem see, et Armeenial õnnestus oma suhteid ELiga nii kaugele ajada, sest see trotsis selgelt ja avalikult Venemaa sihte. Tõik, et niisugune riik nagu Armeenia püüdis läheneda ELile ja vähendada oma sõltuvust Venemaast nõndanimetatud komplimentaarsusepoliitika abil, peaks õigupoolest panema mõtteid keerlema rohkem Moskvas kui Brüsselis.
Tegija, mitte ohver
Euroopa poliitikaringkonnad reageerisid Armeenia otsusele kahjutunde väljendustega. Valdavalt oldi seisukohal, et kunagine imperialistlik keskus on suutnud väikeriiki vastu viimase tahet ja huve jõhkralt valitud teelt kõrvale kallutada.
Kaastunne on kahtlemata osalt õigustatud, aga sellega ei tohiks üle pingutada. Võib öelda, et kui Venemaa ja Armeenia presidendid teatasid ühiselt Armeenia kavatsusest astuda tolliliitu, ei andnud nende kehakeel kuidagi mõista, et liidrite kõnelused oleksid olnud meeldivad või et tegu oleks mõlema poole ammuigi soovitud ajaloolise sammuga. Loomulikult on igasugused rahvusvahelised alliansid alati komplekssed, tuues kaasa vastastikust kasu ja kohustusi ning väljendudes nii poliitikas, majanduses kui ka sõjanduses. Nii et kui ka Armeeniale avaldati ehk väga tõsist survet, ei ole midagi imelikku selles, et Moskvale ei meeldinud sugugi à la carte partnerlus Jerevaniga, mille puhul viimane võinuks ise valida, mida liitlassuhtest enda huvides võtta, samal ajal aga hoides oma välispoliitilisi valikuid mitmel suunal lahti.
Armeenia sõltuvuse taga Venemaast võib näha Mägi-Karabahhi sõjatandrit ja maa püsivat konflikti Aserbaidžaaniga selle territooriumi üle. Kuulumine Venemaa juhitavasse julgeolekuallianssi Kollektiivse Kaitse Lepingu Organisatsioon annab Armeeniale otseste sõjaliste garantiide kujul korraliku kaitse, samuti saab Armeenia sel moel odavama hinnaga Venemaa sõjatehnikat. Pealegi on Armeenia olulisimad majandushoovad venelaste käes. Osaliselt on see tingitud sellest, et Armeenia majandus ei ole olnud kuigi atraktiivne välisinvestoritele laialt levinud korruptsiooni ning oligarhide kõikjale tungiva mõju tõttu.
Laiemalt vaadates ei ole Armeenia lihtsalt Aserbaidžaani või Venemaa poliitika ohver, vaid pigem ikka omaette mõjuga tegur. Armeenia on andnud oma kindla panuse piirkonna keerulisse olukorda. Jerevan ei ole Mägi-Karabahhi konflikti lahendamise nimel kuigi palju pingutanud: Armeenia relvajõud on seniajani nii armeenlastega asustatud Mägi-Karabahhis kui ka sellega piirnevatel Aserbaidžaani aladel, kus rahvuskaaslasi enam ei ela. Samuti on Armeenia konflikti lahendamiseks algatatud kõnelustel olnud Aserbaidžaanist paindumatum.
See on muidugi kahetsusväärne, aga riigid ja poliitiline eliit peavad leppima oma tegude tagajärgedega ning erinevalt enamikust nõukogudejärgsetest riikidest on Armeenia ise asetanud end olukorda, kus ta ei saa Moskvale “ei” öelda.
Kahekihiline idapartnerlus?
Armeenia kannapöördest saab teha mitu järeldust. Esiteks tuleb tõdeda, et ELil ei ole ligitõmbemonopoli. Süvenev mitmepooluselisus tähendab, et ka teised jõud, olgu selleks siis Hiina, Venemaa või Pärsia lahe naftariigid, võivad samamoodi pakkuda köitvaid ahvatlusi kaubavahetuse, investeeringute, abi või julgeolekukoostöö kujul – ja nii mõnigi kord on sellistele pakkumistele raske vastu seista. See omakorda tähendab vajadust töötada välja mitmesuguseid “ligitõmbepakette”, mis suudaksid olla rahvusvaheliste suhete turuplatsil konkurentsivõimelised.
Teiseks tuleb kõrva taha panna, et assotsieerumislepingute eeliseid on vaja väga tõhusalt selgitada riikidele, kes on seniajani ooterivis. Ei ole väga usutav, et Venemaa diplomaatiline äkkrünnak annaks sama hõlpsalt tulemusi Moldovas, Gruusias või Ukrainas. Kuid püsiv pealetung kaubanduspiirangute kujul või energeetikaalane surve võib siiski assotsieerumisprotsessi ummikusse ajada.
Sellest johtuvalt võib pidada üheks võimaluseks idapartnerlusega edasi liikuda ELi turu kiiremat avamist, isegi juba enne ametliku vabakaubanduslepingu sõlmimist (näiteks Moldova ja Gruusia puhul). Samuti on oluline edasi liikuda viisarežiimi liberaliseerimisega.
Ja lõpuks võib Armeenia korral ELi huvides olla võimalikult hästi kalibreeritud reageerimine. Ühelt poolt on suhted, nagu neid on viimastel aastatel kavandatud ja üritatud luua, läbikukkumise äärel: vabakaubanduse komponendita on assotsieerumisleping vaid tühi kest. ELil pole erilist huvi anda palju eimillegi eest ning assotsieerumislepingud on eelkõige mõeldud riikidele, mis soovivad astuda ELiga tõsistesse poliitilistesse ja kaubanduslikesse suhetesse. Armeenia valik näitab, et neil pole huvi kummagi jaoks.
Teiselt poolt ei tohiks lasta ka suhteid täiesti hääbuda. ELil on pealegi suhteid paljude riikidega ka siis, kui nendega pole sõlmitud laiaulatuslikke vabakaubanduslepinguid. Alternatiiviks võivad olla ELi ja Armeenia tagasihoidlikumad suhted, võib-olla lausa uut tüüpi leping, ütleme “naabruskoostööleping”, millist saaks sõlmida riikidega, mis ei soovi või parajasti ei saa sõlmida vabakaubanduslepingut.
Nii võib lõpuks tärgata nõndanimetatud kahekihiline idapartnerlus, milles osalevad nii riigid, mis pooldavad tugevaid suhteid ELiga (Ukraina, Moldova ja Gruusia), kui ka riigid, mis selleks valmis ei ole. Esimese kihi koostisse kuuluksid assotsieerumislepingud, vabakaubanduspiirkonnad ja dialoog viisavaba liikumise kehtestamiseks. Teise kihi (mis langeks mitte eelistatult, vaid asjade seisu tõttu selliste riikide osaks, nagu Armeenia, Aserbaidžaan ja Valgevene) sisu oleks tagasihoidlikum. Selline kahekihiline idapartnerlus võib olla ainuke mõistlik viis jätkata, vähemalt seni, kuni viimati mainitud riigid ei soovi suhetest ELiga rohkemat.
Üldist olukorda silmas pidades ütleks Sir Humphrey küllap, et kui tahta elus püsida järgmise sajandini, tuleb kõigepealt elus püsida reede pärastlõunani. Isegi kui ELi idapartnerluse viimase kümnendi tähtsaimad projektid on juba päris finišijoonel, võib ette tulla ikkagi ootamatusi. Ainult lepingute allakirjutamine loob uue juriidilise tegelikkuse ja köidab riigid kaubanduslikult tihedalt ELi külge. Mida varem EL allkirjastab lepingud Ukraina, Moldova ja Gruusiaga, seda kindlamalt võivad kõik end tunda Ida-Euroopa poliitikas varitsevate karide eest.
Artikkel põhineb algselt EUISSi koduleheküljel (www.iss.europa.eu) avaldatud tekstidel
Inglise keelest eesti keelde ümber pannud Marek Laane