Diplomaatiline õigus: üks kindel kants rahvusvahelises õiguses?

Riikidevahelisi diplomaatilisi suhteid reguleeriv diplomaatiline õigus on rahvusvahelise õiguse üks haru ja sellele on omased samasugused nõrkused nagu rahvusvahelisele õigusele üldiselt. Kas rahvusvaheline õigus maksab tegelikult?? See küsimus viitab igihaljale probleemile õiguse ja jõu vahekorrast. Meediat jälgides jääb pidevalt silma mõni uudis selle kohta, et üks või teine riik ei ole täitnud rahvusvahelistest kokkulepetest tulenevaid kohustusi, vaid on lähtunud oma riiklikest huvidest ja kasutanud selleks ära jõupositsiooni. See on karm reaalsus. Siinkohal on otsene eelis suurriikidel, kelle käsutuses on poliitiline, majanduslik või sõjaline jõud. Teistel jääb enamasti üle kasutada õiguslikke vahendeid, mis ei pruugi alati olla sama efektiivsed kui jõul põhinevad meetmed. Jõud on küll rahvusvahelise suhtlemise paratamatu osa, kuid samas ei maksa õiguse osatähtsust alahinnata, sest tegelikult on riigid väga õiguskuulekad ja kasutavad jõudu äärmisel vajadusel. Avalikkuse tähelepanu köidavad ikka õigusrikkumised, millest on juttu väljaannete esikaantel (näiteks tõik, et Ameerika Ühendriigid ja liitlased ründasid Iraaki), mitte näiteks uudis, et Eesti täitis eile taas sadu rahvusvahelisi kokkuleppeid.

Ka diplomaatilistes suhetes võidakse õigus kõrvale lükata ja kasutada erinevaid jõulisi meetmeid. Eesti sai seda otseselt tunda aprillis-mais 2007, mil Eesti Moskva suursaatkond oli erinevate rünnakute, ähvarduste ja blokaadi objektiks. Rahumeelseid ja kontrolli all hoitud demonstratsioone toimub diplomaatiliste esinduste juures iga päev, kuid esinduse loopimine kividega, esindusse sisenemise ja sealt lahkumise takistamine, diplomaatiliste funktsioonide täitmise segamine valju ja ööpäevaringse müraga, suursaadiku ründamine ning muud Eesti Moskva suursaatkonna juures toimunud asjad ei ole kaugeltki igapäevased. Venemaa tegevus Eesti diplomaatilise esinduse ja selle personali kaitsmisel oli ilmselgelt puudulik ega vastanud diplomaatiliste suhete Viini konventsioonist tulenevatele kohustustele. Järgnev mõttearendus püüab analüüsida, kuivõrd riigid peavad kinni diplomaatilisest õigusest, ja näidata, kas varem on samuti tulnud ette juhtumeid, kus rünnatakse diplomaatilist esindust või selle personali.

Erakordne õiguskuulekus

Diplomaatiline õigus on mitmes mõttes unikaalne rahvusvahelise õiguse haru. Esiteks, seda kohaldavad igapäevaselt kõik riigid. Teiseks, kui võtta arvesse diplomaatilise õiguse nii mahukat ja laiaulatuslikku kohaldamist, siis võib tulla üllatusena teadmine, kui erakordselt õiguskuulekad on riigid selles valdkonnas. Eesti Moskva suursaatkonna juhtum võib küll selles väites kahtlema panna, kuid üksikut juhtumit ei saa võtta üldise praktika tõendina.

Miks riigid järgivad diplomaatilist õigust nii hästi? Esiteks, selle reeglid on pikaajalise arengu tulemusena muutunud selgeks ja stabiilseks ning saavutanud riikide üldise heakskiidu. Vanamoeliselt öeldes on diplomaatilise õiguse puhul tegemist reeglitega, mida tunnustavad kõik tsiviliseeritud rahvad. Teiseks, lihtne vastastikususe põhimõte kujutab endast efektiivset kaitset diplomaatilise õiguse rikkumiste eest. Tänapäeval on enamik riike diplomaatilistes suhetes nii lähetajariigid (sending State) kui ka vastuvõtjariigid (receiving State), s.t nad lähetavad oma diplomaate välisriikidesse ja võtavad vastu nende juurde saadetud välisriikide diplomaate. Seetõttu saab riik kergesti reageerida oma diplomaatide vastu suunatud õigusvastasele käitumisele sarnase käitumisega rikkujariigi diplomaatide suhtes. Seega on diplomaadid teatud mõttes pantvangid ja see paneb riike järele mõtlema, enne kui nad kavatsevad diplomaatilist õigust rikkuda. Riigi soovimatus või võimetus tagada diplomaatilisele esindusele või selle personalile ettenähtud privileege ja immuniteete toob reeglina kaasa kohese ja sarnase vastukäigu. Siinkohal võib tuua ühe näite seoses Nõukogude Liiduga. Diplomaatilise esinduse personalil on õigus vabalt liikuda ja reisida vastuvõtjariigi territooriumil, välja arvatud piirkondades, kuhu sisenemine on keelatud või reguleeritud riikliku julgeoleku huvides. Teise maailmasõja järel aga keelas Nõukogude Liit välisdiplomaatidel ilma vastava loata liikuda Moskvast kaugemale kui 50 kilomeetrit. Nimetatud lubasid oli võimalik saada läbi raskuste ja kui see lõpuks õnnestus, siis toimus kogu liikumine miilitsa järelevalve all. Selline liikumisvabaduse piiramine oli selgelt õigusvastane ja tõsise kriitika saatel kehtestasid mitmed lääneriigid vastumeetmena täpselt samasugused piirangud Nõukogude Liidu diplomaatiliste esinduste personalile. Sarnased probleemid tekkisid ka Hiina Rahvavabariigi ja teiste sotsialistlike riikidega.

Võib tulla üllatusena teadmine, kui erakordselt õiguskuulekad on riigid diplomaatilise õiguse valdkonnas.

Kaasaegne rahvusvaheliste suhete süsteem põhineb riikide suveräänse võrdõiguslikkuse põhimõttel, mille kohaselt on kõik riigid võrdsed ning omavad rahvusvahelise kogukonna liikmetena ühesuguseid õigusi ja kohustusi. See on paljuski õiguslik fiktsioon, sest reaalsuses erinevad riigid üksteisest oluliselt, lähtuvalt oma poliitilisest, majanduslikust või sõjalisest võimsusest, ning suurriikide osatähtsus on paratamatult suurem. Sellest tulenevalt on ka riikide võimalused oma huvide kaitseks erinevad. Diplomaatiline õigus on valdkond, kus õigusliku võrdsuse tagamine on põhimõtteliselt võimalik, sest sellest tulenevad õigused ja kohustused ei sõltu riigi võimsusest. Näiteks diplomaadi füüsiline väljasaatmine on eeldatavasti ühtemoodi jõukohane nii suur- kui ka väikeriigile ja kõige suurem riik peab ka kõige väiksemalt riigilt saama nõusoleku diplomaatiliste suhete sisseseadmiseks. Võrdsusest saab rääkida seni, kuni riigid ei hakka diplomaatilise õiguse alusel tehtavaid otsuseid tagama või karistama teiste valdkondade kaudu (näiteks kehtestatakse majandussanktsioonid riigile, kes keeldus suhete sisseseadmisest).

Kannatlik suhtumine

Üldiselt rikuvad riigid diplomaatilist õigust väga harva, sest nii rikutakse tõsiselt oma prestiiži ning seatakse ohtu oma diplomaadid välismaal ja nende võimalused segamatult diplomaatilisi funktsioone täita. Palju tihedamini tuleb ette hoopis juhtumeid, kus diplomaatiline esindus või selle personal kuritarvitab oma erilist staatust. Samas tuleb ka tõdeda, et reeglina on esinduse töötajate puhul tegemist igati õiguskuulekate inimestega. Seetõttu saavad need vähesed juhtumid, millesse on segatud diplomaadid, ebaproportsionaalselt suure avalikkuse tähelepanu osaliseks (tavainimesed võivad sarnaseid rikkumisi toime panna sadu kordi rohkem) ja rikuvad avalikku arvamust diplomaatidest. Selliste rikkumiste puhul lubavad riigid tavaliselt asjaosalistel isikutel suurema kärata riigist lahkuda või kui lähetajariik ei nõustu tagasikutsumisega, siis saadetakse need isikud lihtsalt riigist välja. Ajaloost on väga raske leida näiteid, kus vastuvõtjariik oleks karistanud vääralt käitunud välisriigi diplomaati ilma, et lähetajariik oleks selleks luba andnud. Diplomaatide karistamise välistab isikupuutumatus, mis keelab nende mis tahes viisil vahistamise või kinnipidamise, ja kohtulik immuniteet, mis keelab nende suhtes menetluse algatamise (viimase puhul on teatud erandid tsiviilasjades).

Heaks näiteks riikide kannatlikkuse ja diplomaatilisest õigusest kinnipidamise kohta on Liibüa Londoni rahvabüroo (Liibüa ametlikus keelekasutuses suursaatkond) juures aprillis 1984 toimunud intsident. Kolonel Qaddafi režiimi oponendid korraldasid juba mõnda aega Liibüa rahvabüroo ees regulaarseid meeleavaldusi. Päev enne järjekordset meeleavaldust olid Liibüa diplomaadid hoiatanud Briti ametivõime, et kui sellel demonstratsioonil lubatakse toimuda, siis Liibüa rahvabüroo tagajärgede eest ei vastuta. Meeleavalduse päeval 17. aprillil avati Liibüa rahvabüroost demonstrantide pihta tuli ning selle tulemusena said neist mitmed raskelt haavata ja üks esindust kaitsnud naiskonstaabel suri. Politsei ei vastanud omapoolse tulega, kuid Briti võimud nõudsid Tripolilt, et see käsiks kõigil esinduses olevatel isikutel tulistamine lõpetada ja sealt lahkuda ning lubaks esinduse koheselt läbi otsida. Ei olnud üllatus, et palvele vastati eitavalt. Ühendkuningriik loobus esindusse tungimisest ja seal olevate isikute vahistamisest, kuigi seda võimalust enesekaitse teostamise ettekäändel kaaluti. Kuna läbirääkimised ei andnud tulemust, katkestas Ühendkuningriik diplomaatilised suhted ja käskis kõigil Liibüa rahvabüroo liikmetel hiljemalt aprilli lõpuks riigist lahkuda. Esinduse personalil lubati isikut ja pagasit läbiotsimata ning muude takistusteta esindusest ja riigist lahkuda. Hiljem sisenes Briti politsei koos Saudi Araabia esindajaga Liibüa rahvabüroosse ning leidis sealt relvi ja inkrimineerivaid tõendeid.

Jõud on küll rahvusvahelise suhtlemise paratamatu osa, kuid samas ei maksa õiguse osatähtsust alahinnata.

Mõnel puhul on riigid enesekaitset ka teostanud. Üks selline juhus järgnes intsidendile, kus üks palestiinlane korraldas juulis 1978 Iraagi Pariisi suursaatkonnas pantvangi võtmise. Iraagi suursaadikul õnnestus läbirääkimiste tulemusena lõpuks veenda palestiinlast alla andma ja viimane lahkus suursaatkonnast kahe Prantsuse politseiniku saatel. Hetkel, mil palestiinlane oli sisenemas politseiautosse, avasid Iraagi diplomaadid palestiinlase suunas tule. Politsei vastas enesekaitseks omapoolse tulega. Intsidendis sai kaks inimest (üks politseinik ja üks diplomaat) surma ja kolm inimest (palestiinlane ja kaks politseinikku) haavata. Politsei vahistas kolm tulistajat, kes peagi Prantsusmaalt välja saadeti. Politsei käitumine oli igati õigustatud, proportsionaalne ja kohene reaktsioon elu vastu suunatud ohu kõrvaldamiseks (enesekaitse õigust on kinnitanud ka Rahvusvaheline Kohus).

Mõnikord on tulnud diplomaate kinni hoida, kuna nad on endale ja teistele ohtlikud. See on õigustatud enesekaitse teostamisega. Üks huvitav juhtum leidis aset 1947. aastal Moskvas, kus miilits pidi viimase võimalusena siduma kinni Brasiilia diplomaadi, et takistada tal hotelli sisustuse lõhkumist.

Kui kannatus katkeb…

Mõnel puhul on riikide kannatus siiski katkenud ja riigid on diplomaatilise staatuse eriti tõsistele kuritarvitustele otsustavalt reageerinud. Näiteks veebruaris 1973 teatas Pakistani välisministeerium Iraagi suursaadikule, et neil on tõendeid selle kohta, et Iraagi diplomaadid toovad oma staatust kuritarvitades Pakistani relvi, mida hoitakse Iraagi suursaatkonnas. Kuna esindusse ei tohi siseneda ilma selle juhi nõusolekuta, siis paluti luba esindus läbi otsida. Suursaadik keeldus, kuid Pakistan korraldas siiski läbiotsimise ja leidis väga suure hulga relvi, mis olid ilmselt mõeldud mässuliste toetamiseks. Pakistan edastas Iraagile ülimalt karmi protestinoodi, saatis Iraagi suursaadiku riigist välja ja kutsus protestiks oma suursaadiku Iraagist tagasi.

Diplomaatilistesse esindustesse tungimist on ette tulnud ka mujal. Nende juhtumite puhul on reageerimise põhjuseks olnud reeglina mittepoliitilised asjaolud, s.t tegemist on esindusele või selle personalile antud õiguste kuritarvitamisega või soovitakse esinduse hoone vabastada sinna tunginud isikutest. Näiteks veebruaris 1980 sisenes Guatemala politsei suursaadiku keelust hoolimata sealsesse Hispaania suursaatkonda, et vabastada see talupoegadest, kes olid võtnud suursaadiku ja mõned teised esinduse liikmed pantvangi. Hispaania katkestas vahejuhtumi pärast diplomaatilised suhted Guatemalaga.

Avalikkuse tähelepanu köidavad ikka õigusrikkumised, millest on juttu väljaannete esikaanel, mitte näiteks uudis, et Eesti täitis eile taas sadu rahvusvahelisi kokkuleppeid

Üksikutel juhtudel on diplomaatilise õiguse rikkumine ajendatud hoopis poliitilistest kaalutlustest. Kõige tuntumaks ja tõsisemaks näiteks on siinkohal Ameerika Ühendriikide esinduse hõivamine ja selle personali pantvangis hoidmine Iraanis ajavahemikul novembrist 1979 kuni jaanuarini 1981. Islamirevolutsiooni raames Teheranis toimunud meeleavalduse käigus vallutasid üliõpilased novembris 1979 Ameerika Ühendriikide suursaatkonna ja võtsid seal viibinud isikud pantvangi. Kuus inimest suutis ennast ära peita ja lahkus hiljem riigist Kanada passidega. Iraani ametivõimud ei osalenud rünnakus, selle viisid läbi üliõpilased. Samas ei võtnud ametivõimud suursaatkonna kaitseks tarvitusele mingeid meetmeid, vaid pigem võimaldasid ja soodustasid oma tegevusetusega selle hõivamist. Pealtnägijate sõnul kadusid korrakaitsejõud vahetult enne rünnakut ja jätsid esinduse kaitseta. Esinduse hoonete täielik vallutamine võttis aega kolm tundi ja kogu selle aja jooksul ei püüdnud politsei ega muud ametivõimud üliõpilaste tegevust takistada. Esinduse vallutamisega püüti saavutada Ameerika Ühendriikidesse põgenenud Iraani šahhi tagasipöördumist kodumaale. Huvitav on märkida, et üliõpilased ja Iraani ametivõimud olid teadlikud, et diplomaatiline õigus ei luba sellist käitumist, kuid pidasid seda õigustatuks islami õiguse kohaselt. Kõnealune juhtum jõudis Rahvusvahelisse Kohtusse, mis mõistis sellise käitumise kõige karmimalt hukka. Tuleb lisada, et iraanlaste käitumine ei olnud õigustatud ka islami õiguse alusel, sest ainukene meede, mida koraan lubab saadiku vastu kasutada, on viimase lahkumise takistamine, kui tema lähetajariik takistab vastuvõtjariigi saadiku lahkumist.

Need näited – eriti viimane – on erakorralised ega väljenda kaugeltki riikide üldist praktikat. Selliste juhtumite vähesust tõendab ka asjaolu, et samad näited korduvad erinevates kirjutistes läbi aastate.

Mis juhtus Moskvas?

Eesti Moskva esinduse puhul võib tõmmata teatud paralleele Teherani juhtumiga. Miks? Mõlemal juhul olid tegutsejateks mitteriiklikud grupeeringud ja ametivõimud aitasid oma tegevusetusega nende käitumisele kaasa või vähemalt soodustasid seda. Venemaa esindajate väljaütlemised näitasid, et Venemaal on pehmelt öeldes kummaline arusaam oma kohustustest diplomaatilise esinduse ja selle personali kaitsmisel. Probleeme oli ennekõike esinduse valduste ja personali füüsilise kaitse ning liikumisvabaduse tagamisega.

Vastuvõtjariigil on eriline kohustus kaitsta diplomaatilist esindust. Ennekõike tuleb takistada kõrvaliste isikute tungimist esinduse valdustesse ning vältida esinduse töö häirimist ja väärikuse riivamist. See ei tähenda, et meeleavaldused esinduste juures oleksid keelatud, kuid need peavad olema rahumeelsed ja neid tuleb hoida kontrolli all. Moskvas väljusid sündmused aktsepteeritud piiridest, sest Eesti esindust loobiti kivide ja värviga, sellelt rebiti maha riigilipp ning takistati diplomaatide ja teiste isikute esindusse sisenemist ja sealt väljumist. Viimane on väga oluline, et esindus ja selle personal saaks täita oma funktsioone. Piirangute tõttu ei pääsenud abivajavad Eesti kodanikud saatkonda ja lõpuks tuli konsulaarosakond üldse sulgeda. Ka suursaadikul ei lastud vabalt liikuda. Näiteks püüdis ta piiramise esimesel päeval väljuda esindusest, et minna telekanalile intervjuud andma, kuid tema sõiduk blokeeriti umbes 100 meetri kaugusel esindusest. Suursaadik oli vähemalt pool tundi lõksus, enne kui OMON suutis Naši liidriga kokkuleppele jõuda ja auto tagurdati aeglaselt garaaži. Nii takistati otseselt suursaadikul tema ametiülesannete täitmist, ennekõike võimalust kaitsta Eesti huve, tekkinud olukorda avalikkusele selgitades. Lisaks segas esinduse tööd ööpäevaringne vali muusika ja skandeerimine hoone kahelt poolelt. Isikupuutumatus on diplomaatilise õiguse nurgakivi, sest juba kauges minevikus mõistsid inimesed, et kokkulepete saavutamine oleks raskendatud, kui saadik tapetaks kohale jõudes või läbirääkimisi pidades. Isikupuutumatuse teadliku rikkumise või selle võimaldamise kohta on väga vähe näiteid, sest diplomaadi füüsilist ründamist peetakse väga jämedaks diplomaatilise õiguse rikkumiseks. Moskva sündmusest leiab aga kahetsusväärselt juhtumi, kus našilased ründasid pressikonverentsi ajal Eesti suursaadikut pisargaasiga. Ka tema väärikuse edukast kaitsmisest ei saa rääkida, sest suursaadiku liikumist saatis sõim ning esinduse ümber leidus ohtralt soditud pilte suursaadikust ja solvavaid loosungeid.

Ainukene meede, mida koraan lubab saadiku vastu kasutada, on viimase lahkumise takistamine, kui tema lähetajariik takistab vastuvõtjariigi saadiku lahkumist

Vene välisministeeriumi sõnade kohaselt täitis Venemaa täielikult oma kohustusi diplomaatilise õiguse alusel ja üleüldse oli kõiges toimuvas süüdi ainult Eesti. Seda seisukohta ei jaganud riigid ega organisatsioonid, kes pidasid vajalikuks olukorda kommenteerida. Erinevad allikad annavad alust arvata, et tegelikult kontrollis Venemaa Eesti esinduse juures toimunut ja soodustas selle jätkumist: noorteorganisatsioone kasutati tegudeks, mida ei soovitud toime panne riigivõimu esindajate poolt. Meeleavaldust korraldanud noorteorganisatsioonide Naši ja Molodaja Gvardija otsesed sidemed Kremliga on üldteada. Nende tegevuse toetamisele vihjab asjaolu, et korrakaitsejõud lubasid meeleavaldajatel faktiliselt teostada riigivõimu. Nii otsustasid näiteks protesteerijad, kes võib esinduse juurde pääseda või sealt lahkuda. Eestit külastanud Venemaa parlamendi liikmed tõdesid riigijuhtidega kohtudes, et kui oleks soov, siis teeks miilits kolme minutiga suursaatkonna esise puhtaks. Samas oli miilitsale antud ülesanne tagada vaid miinimumkaitse. Korrakaitsejõudude võimekust vajadusel kord tagada illustreerib näide, kus OMON ajas mõne hetkega laiali miilitsaauto liikumist takistada üritanud aktivistid.

Mida saavutas Venemaa sellise käitumisega? Tõenäoliselt vastupidist loodetule, sest Eesti esinduse ümber toimunu ületas teravalt ka teiste riikide valuläve: diplomaatilise esinduse ja selle personali selline ründamine (eriti veel nii massiliselt ja pikaajaliselt) ei tule tsiviliseeritud riikides kõne alla.