Valuline tee kaitsediplomaatiani

Poliitikute ja riigiteenistujate igapäevast elu juhivad suurel määral erinevad kokkulepitud mõisted ja kontseptsioonid, mis tekitavad äratundmist, toimivad teeviitadena ning aitavad püsida kursil. Liitumine Euroopa Liidu ja NATOga on erinevaid valdkondi puudutava terminoloogia ja mõistete hulka tohutult suurendanud ning isegi ühe valdkonna mõistetega kursis olemine, taustast rääkimata, nõuab pingutust. Tihtilugu juhtub, et nähtus on tuttav ja sellega tegeletakse juba pikemat aega, kuid sõnastada ei olegi seda nii lihtne, sest puudub ühtne arusaam mõiste sisust. Nii on näiteks abiandmise poliitikaga Eestis. Välisministeerium tegeleb arenguabi ning humanitaarabiga, kuid kuidas nimetada kaitsealase abi andmise poliitikat?

Julgeolekukontekstis on viimasel ajal hittideks kujunenud mõisted „outreach” või abikäepoliitika, julgeolekusektori reform ja kaitsediplomaatia. Kõigi nende kolme mõiste sisuline tekkeperiood ulatub külma sõja lõpuaegadesse, kuid sellisel kujul on nad sõnastatud 1990ndate aastate lõpus brittide poolt, kes on oma abikäepoliitikat kõige süsteemsemalt kujundanud ning selles osas tihti ka teistele eeskujuks olnud.

Kõik need mõisted leiavad aga üha sagedasemat kasutust rahvusvaheliselt, sealhulgas Eestis, kuna ka Eestist on saanud reformikogemuse jagaja.

Püüan selles artiklis lahti kirjutada, mis on tegelikult nende mõistete tekkimise tagamaa ning erinevus ja miks on oluline seda teada.

Julgeolek ja julgeolekusektori reform

Igal mõistel on oma tekkelugu ja loogika. Kontseptsioonidest ja mõistetest on tõsiselt kasu vaid juhul, kui neile antakse sisu ja selle kaudu ka tähendus. Samas on hulgaliselt mõisteid, mille sisu muutub, laieneb või teiseneb ning mille puhul see muutumine on ka tervitatav. Nagu näiteks mõiste „julgeolek”. Nii võibki väita, et uued mõisted julgeolekusektori reform, kaitsediplomaatia ja abikäepoliitika on võimalikuks saanud ainult tänu julgeolekukontseptsiooni laienemisele.

Klassikalise rahvusvaheliste suhete teooria järgi on põhilisteks mänguriteks globaalsel areenil riigid ning esikohal rahvuslik julgeolek. See tähendab, et riik on peamine julgeoleku objekt ja julgeolek lähtub riigist. Sõdu peeti riikide vahel ning geopoliitiliste eesmärkide nimel. Klassikalises tähenduses on ka diplomaatia põhiliseks ülesandeks riikide esindajate vahelised läbirääkimised liitlaste võitmiseks kas rahu jaluleseadmiseks, ühiste strateegiliste eesmärkide elluviimiseks, paremaks majandus- ja kaubanduskoostööks jne. Sõjaline või muu sekkumine teise riigi sisemisse konflikti ei ole kunagi olnud aktsepteeritav ega laialtlevinud praktika.¹

Külma sõja lõpp ning sellest tulenev jõuvahekordade muutus, samuti rahvusvaheliste organisatsioonide liikmelisusest tulenev rahvusvahelise õiguse ülimuslikkus rahvusliku õiguse suhtes on võimaldanud ka julgeolekusektorisse demokraatlikku normatiivsust külvata ehk siis nõuda julgeolekuasutuste toimimist demokraatlike põhimõtete järgi.

Kas on mõtet püüelda riigi julgeoleku poole inimese julgeoleku hinnaga?

Külma sõja ajal oli poliitiline poolevalik Lääne ja Ida vahel tunduvalt olulisem kui julgeolekusektori demokraatlik iseloom. Arengu- ning humanitaarabiga tegelevad agentuurid ja organisatsioonid vältisid teadlikult ja kiivalt julgeolekuküsimusi, mis olid paratamatult läbi imbunud poliitilisest ideoloogiast. Julgeolek keskendus klassikalisele riikide kaitsele sõjaliste ohtude eest ning ideoloogiline sõda Ida ja Lääne vahel muutis nii mõnegi õiguslikult hapral pinnasel põhineva režiimi toetamise legitiimseks.²

Külma sõja lõpp tõi endaga kaasa ka julgeoleku mõiste muutumise. Traditsiooniline julgeolekutõlgendus ei pädenud enam, kuna riik ei pruugi alati olla ülim ega efektiivseim julgeolekutootja ning võib vastupidiselt kujuneda ohuks oma enese kodanikele.

Rõhuasetus eelkõige riigi julgeolekule rahvusvahelises strateegilises mõtlemises tekitas teatud vastuolulisuse julgeoleku mõistes eneses. Kas on mõtet püüelda riigi julgeoleku poole inimese julgeoleku hinnaga? Riigipiiride kaitse välise sõjalise rünnaku eest ei tähenda ilmtingimata indiviidi kaitset.

Uuenenud julgeolekukontseptsioon on pannud julgeolekusektorile suurema vastutuse ning annab uue perspektiivi ja ka justkui uue rolli nii välis- kui julgeolekupoliitikale.

Uue ja üha enam kasutust leidva julgeoleku mõiste keskmeks on inimene, indiviid ning välis- ja julgeolekupoliitika lähtepunktiks on inimesekeskne julgeolek (human security). Rahvuslikud julgeolekuhuvid siiski säilivad, kuid ka rahvusvahelisel tasandil ei saa julgeolek olla sõltumatu ega eraldiseisev üksikisiku julgeolekust.

Mida tähendab siis inimesekeskne julgeolek? Kõik saab alguse füüsilisest julgeolekust, millele järgneb inimese põhiväärtuste ja -õiguste kaitse. Kui füüsiline julgeolek on tagatud, hoolitsevad ideaalis ülejäänu eest toimiv õigussüsteem ja demokraatlikud institutsioonid. Paraku see tihti nii ei ole. Sõjast räsitud, autoritaarse võimu ja korruptsiooni ning poliitilise kriisi ja vaesuse all kannatavad riigid ei ole võimelised tagama üksikisiku julgeolekut.

Inimesekeskse julgeoleku kontseptsioon on justkui andnud rahvusvahelisele kogukonnale mandaadi sekkuda ka riigisisestesse konfliktidesse ning taoline sekkumine on üha enam mõistmist leidnud. On juhtumeid, kus rahvusvahelise kogukonna sekkumine on osutunud hädavajalikuks nagu Rwanda genotsiidi puhul 1994. aastal.

Inimesekeskse julgeoleku mõiste on muutnud ka rahvusvahelise kogukonna sekkumise mõistet ning sisu. Tegu ei ole pelgalt sõjalise sekkumise ega rahuvalvega, samuti mitte ainult humanitaarabi lähetamisega kriisipiirkondadesse, vaid tingimuste loomisega demokraatliku õigusriigi kujunemiseks ja inimõiguste kaitseks. Kindlasti on see tingitud ka ohu mõiste muutumisest, sest lisaks konventsionaalsetele ohtudele nagu võõrriigi rünnak, on lisandunud ka mittekonventsionaalsed ohud. Tänapäeval ei sõltu ühe riigi julgeolek ainuüksi sellest, et riigis valitseks rahu ja demokraatia. Väheseks jääb ka sellest, kui regioonisiseselt on olukord stabiilne ja rahulik. Julgeolekut tuleb aidata luua seal, kus seda ei ole, et ebastabiilsus ei jõuaks koduõuele.

Rahvusvahelise kogukonna sekkumine võib niisiis väljenduda ka konfliktijärgses riigi ülesehitustöös, kriisiohjamises, julgeolekut tagavate institutsioonide loomises või reformimises vastavalt sihtriigi vajadusele.³ On hakatud mõistma, et ilma füüsilise julgeoleku ning selle kindlustamiseta ei ole mõtet ka muud välisabi kriisis vaevlevasse riiki saata. See oleks vaid lonks vett tolmusel teel jätkuva viletsuse ja kaose poole. Julgeolek ja arenguabi peavad käima käsikäes.

Tihtilugu juhtub, et nähtus on tuttav ja sellega tegeletakse juba pikemat aega, kuid sõnastada ei olegi seda nii lihtne.

Julgeoleku loomine sõjalise sekkumise, kriisiohjamise või rahuvalve kaudu ning julgeoleku kindlustamine kaitseväe ja teiste julgeolekuasutuste reformimise ning demokraatlike valitsemistavade tutvustamise kaudu ongi leidnud endale üldnimetuse „outreach” ehk abikäepoliitika. Üha enam kasutatakse aga NATO ja ja ELi kontekstides sama protsessi kirjeldamiseks ka koondnimetust „julgeolekusektori reform” (Security Sector Reform), mis justkui täpsustab mõistet ning määratleb täpsemalt reformivaldkonna. Sinna hulka kuulub ka rahvusvahelise õigusega kooskõlas oleva ja reforme toetava seadusandluse loomine ning tsiviiljuhtimise tugevdamine.

Teema kogub järjest kaalu, sest julgeolekusektori reform, olles suhteliselt uus mõiste, on arenemas paljuhõlmavaks kontseptsiooniks ja tõhusaks vahendiks demokraatlike põhimõtete jagamisel nii Euroopa Liidu kui NATO silmis. Julgeolekusektori reform on nii protsess kui instrument julgeoleku loomiseks riigis ja sellest väljaspool.

Kuna julgeolekusektori reform hõlmab väga palju erinevaid aspekte ja teemasid (alates kaitseväe reformimisest kuni tsiviilühiskonna rolli suurendamiseni julgeolekusektoris), siis seob ta ka väga palju erinevaid ametkondi ja valdkondi ning põhiline raskus seisnebki julgeolekusektori reformi määratlemises ja vastutuse jagamises erinevate valdkondade, ametkondade ning organisatsioonide vahel. Mida selgem ja konkreetsem on vastutus, seda tulemuslikum on poliitika.

Tõlgendus sellest mõistest ning mida selle alla mahutada, erineb paraku nii organisatsiooniti kui riigiti. OECD (Majandusliku Koostöö ja Arengu Organisatsioon) ja Euroopa Liit on kontseptsiooniarenduse mõttes teistest ette rebinud ning välja pakkunud definitsioonid. NATO-l definitsioon puudub, kuid erinevate NATO raamdokumentide ja partnerlusprogrammide raames tehtav koostöö nii liikmekandidaatidega kui partneritega vastab täiesti julgeolekusektori reformi kriteeriumidele.

Praeguseks on kokku lepitud vaid selles, et kasutatakse laiemat tõlgendust (comprehensive approach), mis ei piirdu pelgalt kaitsesektori reformiga, vaid hõlmab ka ühiskonna julgeolekut tervikuna, sisaldades ka mõisteid „hea valitsemine” ja „indiviidi julgeolek” (good governance ja human security).

Mõiste „julgeolekusektori reform” ebamäärasus ja kõikehõlmavus meelitab areenile palju erinevaid abipakkujaid nii multilateraalses kui bilateraalses võtmes. Abisaaja riigi seisukohast on selline mitmekesisus ühest küljest tervitatav, kuid teisest küljest võib taoline olukord pigem reforme pidurdada. Samuti võivad abistajate poolt pakutud lahendused olla omavahelises vastuolus, mistõttu on raske valida, millist nõu kuulda peaks võtma.

Mida tähendab siis inimesekeskne julgeolek? Kõik saab alguse füüsilisest julgeolekust, millele järgneb inimese põhiväärtuste ja -õiguste kaitse.

Põhilisteks veduriteks julgeolekusektori rongi ees on ikkagi EL ja NATO ja seda nii ressursside rohkuse kui kogemuste poolest. Mõlema organisatsiooni liikmed joonduvad oma abikäepoliitikas enamasti organisatsiooni partnerlus- või naabruspoliitika põhimõtetest lähtuvalt, kuid sageli koordineerimatult – mõnes valdkonnas dubleeritakse tegevusi, samas kui teised valdkonnad on katmata. Julgeolekusektori reformi protsessi käigus tuleb tegelda kõigi valdkondadega paralleelselt ja süstemaatiliselt – see on üks tervik. Ei ole võimalik tõhustada tsiviiljuhtimist, kui seadusandlus seda ei toeta. Samuti ei ole võimalik reformida ühe riigi kaitsejõudusid ja suurendada vägede kasutatavust rahvusvaheliselt ilma vastavaid protseduure välja töötamata. Kõik suuremad reformid, mis ühiskonnas läbi viiakse, peavad leidma ka avalikkuse toetuse. Julgeolekusektori reform on kallis lõbu ning nõuab nii rahalist kui inimressurssi. Seda enam on mõistlik nii organisatsioonide tasandil kui liikmesriikide endi vahel koostööd teha ning vastutust jagada. Siin tekivad jällegi omaette probleemid, mis tulenevad organisatsioonide- või riikidevahelistest huvikonfliktidest konkreetse sihtriigi abistamisel. Alati tekib küsimusi ka pakutud ekspertiisi relevantsusest ja rakendatavusest kohalikes oludes.

Kaitsediplomaatia kui julgeolekusektori reformi ja arenguabi lepitaja

Raskusi tekib ka abiandjatel riikidel endil, kuna julgeolekuteemad jagunevad erinevate ministeeriumide vastutusalade vahel, kes igaüks eraldi tegeleb mingil määral abikäepoliitikaga. Piirivalvurid ja politsei jagavad oma kogemusi, juristid nõustavad õigusreformide alal ja avalike suhete eksperdid räägivad teavitustöö olulisusest, kuid rahvuslikul tasandil ei pruugi nende väljapoole suunatud tegevus olla koordineeritud.

Mõiste „kaitsediplomaatia” koondabki enda alla julgeolekusektori raames teostatava rahvusliku poliitika ning ideaalis ühendab omavahel sõjalise ja arengukomponendi. Kuniks ühtset kontseptsiooni välja töötatud ei ole, saamegi eraldi rääkida ainult ad hoc abikäeprojektidest, arenguabist ja humanitaarabist ning osalusest rahvusvahelistes sõjalistes operatsioonides ja rahutagamismissioonidel. Loomulikult võime me seda kõike kokku nimetada kaitsediplomaatiaks, kuid sel juhul me diskrediteerime mõistet.

Julgeolekut tuleb aidata luua seal, kus seda ei ole, et ebastabiilsus ei jõuaks koduõuele.

Suurbritannia edumaa abikäepoliitika arendamises seisnebki põhiliselt selles, et teemat ei käsitleta enam eraldi üksikutes ministeeriumides, vaid see on toodud valitsuse tasandile (the whole of government approach). Loodi ametkondadevaheline töögrupp, kes töötas välja ühtse rahvusliku julgeolekusektori reformi kontseptsiooni ning loodi ka kaks ministeeriumidevahelist fondi, mille kaudu rahastatakse välisministeeriumi, kaitseministeeriumi ja Rahvusvahelise Arengu Büroo (Department of International Development) poolt välja töötatud programme, mis sisaldavad nii rahutagamis- kui ülesehitus- ja reformikomponente.⁴ Sellise reformiga on hakkama saanud ka Holland ning nemadki on loonud eraldi ametkondadevahelise fondi julgeolekusektori reformi ja arenguabi raames läbiviidavate programmide rahastamiseks. Samuti on Rootsis teema tõsiselt päevakorral.

Eesti puhul me kindlasti koordineeritud kaitsediplomaatiast veel rääkida ei saa. See on ka täiesti loomulik. Olles nüüdseks teiste abiga paljud reformid edukalt läbi viinud, oleme kiirelt tõtanud teisi abistama ning siiani oleme teinud seda hästi. Oleme valinud riigid, kel meie kogemusest kõige enam abi võiks olla (Gruusia, Ukraina) ning oleme saanud ka esimesed kogemused ja õppetunnid – nii arenguabi kui reformikogemuse jagajatena. Siiski ei tohiks loorberitele puhkama jääda, sest ka abistajana oleme tee alguses. Meil puudub kontseptsioon ja ühtne arusaam sellest, mida abiks nimetada. Seega puudub meil ka täpne arusaam, kuidas abi jagamist paremini koordineerida. Välisministeerium vastutab arenguabi poliitika ning kaitseministeerium kaitsealase abi ehk abikäepoliitika koordineerimise eest. Rahakotid on lahus ning suuri kokkupuutepunkte töötasandil ei ole. Siiski peaks see olema eesmärk, mis suurendaks valitsuse välis- ja julgeolekupoliitika vahelist sidusust.