november 15, 2012

Transatlantiline julgeolek pärast USA valimisi

Pärast USA valimisi on Atlandi-ülese koostöö väljakutseks lõhe ületamine missioonide ja võimete vahel.

2010. aasta novembris ja 2012. aasta mais peetud oluliste NATO tippkohtumistega loodi USA tähtsaimale kollektiivse kaitse alliansile võib-olla enneolematud võimalused tegelda 21. sajandi julgeolekuohtudega. NATO uus strateegiline kontseptsioon kinnitab jätkuvat soovi hoida allianss tõhusana “muutuvas maailmas, kus tuleb võidelda uute ohtudega, tehes seda uute võimete ja uute partnerite kaasabil”. Kuid tõsiseim väljakutse on veel ees: kontseptsiooni täpsustamine ja rakendamine tingimustes, kus liitlaste kaitseressursid on napid ning nad ise on keskendunud teistele prioriteetidele, sealhulgas kõige võimsam liikmesriik USA, kelle huvikese kaldub Aasiasse.
Varasem kogemus on kinnitanud, et NATO ei suuda saavutada oma eesmärke ilma asjakohaste võimete, tõhusa transatlantilise koostöö ning paraneva koostegutsemiseta teiste rahvusvaheliste organisatsioonide ja riikidega. Lähiaastatel peab NATO likvideerima lõhe oma missioonide ja võimete vahel ning kindlustama, et kollektiivsed võimed vastaksid paremini üksikliikmete panuste summale.
Kuidas me siia jõudsime?
NATO 2010. aasta Lissaboni ja 2012. aasta Chicago tippkohtumistel üritati paika panna alliansi üleminek nõndanimetatud NATO 3.0 vormi. Külma sõja ajal oli NATO 1.0 peamine väljakuulutatud siht tagada Põhja-Atlandi lepingu 5. artikli kehtivus, mis nägi ette liikmesriikide kollektiivse kaitsmise Nõukogude sõjalise ohu eest. Nõukogude relvajõud, mida tugevdasid ikestatud Varssavi pakti liitlaste väed, suutsid välja panna tohutul hulgal tava- ja tuumajõude. Ehkki NATO pidas silmas ka kohalike kommunistide sisemise õõnestustegevuse ohtu Euroopa riikides, keskendus allianss siiski piisava hulga tavajõudude tagamisele, mida toetasid USA tuumarelvad Euroopas ja mujal, et kaitsta alliansi liikmesriike Nõukogude poole sõjalise rünnaku eest. Teine ülesanne oli omavahelises konfliktis liikmesriikidele (Prantsusmaa ja Saksamaa ning Kreeka ja Türgi) meelde tuletada võimaliku vastase kavatsusi ja võimeid.
Külma sõja lõppedes hakkas kujunema NATO 2.0. Selle 1990. aastate algusest kuni viimaste aastateni püsinud NATO eesmärk oli luua stabiilsust kogu Euroopas. Sellega kaasnes hoolikalt kaalutud jõu rakendamine OSCE Helsingi põhimõtteid rikkunud jõhkrate kodusõdade lõpetamiseks endises Jugoslaavias. Samuti laienes allianss, et tugevdada demokraatiat ja julgeolekut endistes Nõukogude bloki riikides. Riike, mis lootsid millalgi allianssi pääseda, õhutati sise- ja välismaiselt hästi käituma. Samuti püüdis NATO tugevdada vastasseisust vabasid suhteid uue Venemaa Föderatsiooniga. Hoolimata pingetest NATO laienemise üle Ida-Euroopasse ja liitlaste sõjaliste sekkumiste pärast endises Jugoslaavias suutsid NATO ja Moskva teha piiratud koostööd mõningates valdkondades, sealhulgas desarmeerimise ja ühise rahuvalve alal Bosnias.
NATO kasvav kohalolek Afganistanis alates 2003. aastast kiirendas märkimisväärselt alliansi julgeolekurolli suurenemist väljaspool Põhja-Atlandi piirkonda. Ehkki Afganistan on endiselt NATO peamine “piirkonnaväline” missioon, on allianss alustanud ka merepatrulle Adeni lahel, kus vastaseks on Somaalia piraadid. Ent alles 2010. aasta novembri tippkohtumisel pühendus allianss võitlusele ülemaailmsete ohtudega, mis ulatuvad küberrünnakutest ja ballistiliste rakettide levikust muude alliansi huve globaalses plaanis ähvardavate ohtudeni. Samal ajal kinnitati jätkuvalt, et artiklis 5 väljendatud ühise territooriumi kaitsmise põhimõte on jõus.
Praegused mured
Ka NATO 3.0 aluseks on kõigi liikmesriikide kollektiivne kaitsmine kõigi ohtude eest, kuid selle meetodid on laienenud, seades sihiks tugevdada stabiilsust kaugel Euro-Atlandi piirkonna piiride taga. Allianss arendab globaalsete missioonide tarbeks uusi võimeid koostöös paljude mitteliikmesriikide valitsuste ja organisatsioonidega. Kavandatavate võimete hulka kuuluvad suurem tavavägede kohaletoimetamine, tõhusam ISR (intelligence, surveillance and reconnaissance ehk luure, seire ja kohaluure) ning täiustatud kaitse terrori-, küber- ja raketirünnakute eest. Uute partnerite seas on nüüd Aasia ja araabia riike, kes toetavad NATO missioone Afganistanis ja Aafrikas.
NATO tippkohtumistel on puudutatud mitmeid kaitsevõimega seotud küsimusi: Euroopa kaitsekulutuste ja USA sõjalise panuse Euroopas väidetavat ebaproportsionaalsust, NATO liikmesriikide kaitsekulutuste ebatõhusat struktuuri ning NATO aeglust uute võimete arendamisel, mis aitaksid paremini toime tulla tärkavate ohtudega. 23. veebruaril 2010 hoiatas USA kaitseminister Robert Gates laialdaselt kajastatud sõnadega Euroopa valitsusi, et nende suutmatus täita isegi kõige minimaalsemaid kaitsekulutuste kohustusi tekitab “rahastamis- ja võimepuudulikkust”, mille tõttu muutub keeruliseks ühiselt tegutseda ja võidelda ühiste ohtude vastu.
Liitlased on püüdnud näidata, et nad täiendavad NATO sõjalisi võimeid, säilitades kaitsekulutused ja panuse allianssi endisel tasemel, kasutades ressursse mõistlikumalt ning kuulutades välja mõningaid kõrgelennulisi algatusi, mis peavad demonstreerima, mida loodetakse edaspidi saavutada. Lissaboni tippkohtumisel võtsid NATO juhid vastu niinimetatud Lissaboni paketi, mis toob ära kümme kriitilist võimet alates raketi- ja küberkaitsest kuni vastumeetmeteni isetehtud lõhkeseadmetele, mis peavad parandama NATO võimet tegelda globaalsete ohtudega. Chicagos nõustusid NATO juhid kasutama kaitsekulutuste osas niinimetatud nutika kaitse põhimõtet, mis aitab vähendada tarbetuid kulutusi ja võimeid, õhutades liikmesriike toetuma pigem liitlastele kui ise täies mahus sõjalisi võimeid välja arendama ning hankima ja kasutama kaitsetehnikat kollektiivselt.
Uutest algatustest hoolimata on jätkuvad kaitse-eelarvete kärped muutnud küsitavaks, kas NATO suudab säilitada senisegi sõjalise võimekuse – rääkimata juba uute võimete arendamisest –, mida on vaja strateegilises kontseptsioonis kirjeldatud laienenud ohtude, väljakutsete ja võimaluste jaoks. Majanduslik surutis ja sellest tingitud kärped Euroopas on paradoksaalselt sundinud NATO liikmesriike võimete osas üksteisega tihedamalt koostööd tegema, ent samas muutnud selle ka raskemaks. Ühelt poolt on liitlastel vaja saavutada ressursside sisendile suurem väljund. Teiselt poolt sunnib majanduslik surve valitsusi kaitsekulutusi kiivalt kaitsma, et hoida vee peal kodumaiseid ettevõtteid ja säilitada töökohti.
NATO valitsuste parim võimalus hoida transatlantilised võimed harmoonilisena on riikide suurem spetsialiseerumine teatavatele sõjalistele ostudele, tihenev riikidevaheline koostöö sõjaliste võimete hankimisel ja kasutamisel ning oma ressursside koondamine väiksemate, paremini ekspeditsiooniväeks sobivate jõudude arendamiseks. Samuti peavad NATO riigid tihedamalt koordineerima oma kaitseplaane kindlustamaks, et neil jagub kriitilisi võimeid, mida on vaja nii kollektiivseks kaitseks kui ka teisteks missioonideks. Loodetavasti annab alliansi uus tulevikunägemus “NATO jõud 2020” sellesse oma panuse, pannes paika tähtsaimad võimed, mida NATO-l läheb järgmisel kümnendil tarvis, kuid selle nimel peavad liitlased pingutama.
Afganistan on NATO peamine mureallikas. Lissaboni tippkohtumisel esitasid NATO juhid pikaajalise strateegia, mis peaks kindlustama võidu Afganistanis ja mis näeb ette Talibani vaoshoidmist ning liitlaste koostööd teiste riikide ja rahvusvaheliste organisatsioonidega Afganistani valitsuse sõjalise ja tsiviilvõime tugevdamiseks. Chicagos kinnitasid NATO juhid 2014. aasta rajajoonena, mil sõda peab minema Afganistani enda juhtida, mis põhimõtteliselt oli otsustatud juba Lissaboni tippkohtumisel. Samuti panid nad paika mõned vaheetapid ning kohustusid jätkama mingil kujul NATO väljaõppe- ja nõustamismissiooni ka pärast 2014. aastat. Lisaks nõustuti rahaliselt ja muul moel toetama Afganistani enda relvajõudude (ANSF) ülesehitamist. NATO sõjalised ülemad väidavad, et ANSF ülesehitamine kulgeb edukalt, kuid Taliban on viimasel ajal küllaltki edukalt suutnud ANSF ridadesse imbuda ja rünnata NATO juhendajaid, millega on rikutud NATO ja ANSF koostööd. Probleeme on jätkuvalt ka korruptsiooni, hea valitsemise ja vaesusega.
Kuid järgmisel USA administratsioonil on juba raske vältida teemat, mis alles mõne aasta eest tundus kerkivat oluliseks liitlastevaheliste vastuolude allikaks, nimelt arutelu NATO mittestrateegiliste ehk taktikaliste tuumarelvade (TTR) üle. Avalikult kättesaadavaist allikatest võib mõista, et NATO käsutuses on umbes 200 USA tuumapommi, mis paiknevad viies Euroopa riigis ja mida teoreetiliselt võiksid kanda asukohamaade hävituspommitajad. NATO tuumarelvade jagamise teema on aastakümneid üsna unustatud olnud, aga Obama taaselustatud üleskutse luua “tuumavaba” maailm on selle uuesti meelde tuletanud. NATO lahkarvamused TTRi osas tulenevad teatava osa lääneeurooplaste soovist likvideerida nende arvates sõjaliselt tarbetu, rahaliselt kulukas ja poliitiliselt ebapopulaarne külma sõja aegne relvastus. Teised aga peavad tuumarelvastuse jagamise kontseptsiooni põhimõtteliselt vajalikuks, et säilitada transatlantiliste panuste, eriti USA heidutusgarantii usaldusväärsus.
Otsustav väide, mis ajendas liitlasvalitsusi Lissaboni ja Chicago tippkohtumistel jääma tuumarelvade jagamise juurde, oli vajadus säilitada mõjuvahend, millega sundida Venemaad läbi rääkima viimase võimsa TTRi arsenali üle, mis mõningatel hinnangutel ületab 10–20 korda NATO Euroopa arsenali. Kuid Venemaa sõjalised strateegid ei kipu sugugi sellise relvastuse vähendamisega leppima. Nad võivad ka üpris põhjendatult loota, et NATO vähendab ja võib-olla sootuks likvideerib oma taktikalise tuumarelva ühepoolselt, ilma et Moskva peaks tegema mingeid järeleandmisi.
NATO strateegiline kontseptsioon kuulutab, et “NATO ei kujuta endast Venemaale ohtu [”¦] me soovime tõelist strateegilist partnerlust NATO ja Venemaa vahel […] NATO ja Venemaa julgeolek on omavahel tihedalt seotud”. NATO ja Ühendriikide praegune kaasamistaktika Venemaa suhtes, milles tõstetakse esile poolte ühiseid ohte ja huve ning taotletakse neis valdkondades piiratud koostööd, üritades samal ajal erimeelsused pigem kõrvale jätta kui neid lahendama asuda, ei erine kuigi palju sellest, mida on rõhutanud samade institutsioonide juhid juba alates külma sõja lõpust. Enamik NATO juhte ei pea üldiselt Venemaad enam vahetuks sõjaliseks ohuks, vaid lihtsalt tähtsaks riigiks, mille teistsuguste julgeolekueesmärkidega on vaja tegelda.
Kuid viimase aja katsed muuta NATO-Venemaa suhete suunitlust, nii et vastuolusid tekitavate küsimuste – varem Jugoslaavia ja Balti riigid, nüüd Gruusia ja raketikaitse – asemel rõhutataks ühiseid huve, on osutunud sama raskeks nagu varem. Venemaa poliitikud tõlgendavad endistviisi ohte sageli teisiti ja seepärast pooldavad ka teistsuguseid lahendusi. Geopoliitilistel, ajaloolistel ja muudel põhjustel kalduvad Venemaa poliitikud pidama Ida-Euroopa endisi Nõukogude bloki riike ja kunagisi liiduvabariike Moskva erihuvide tsooni kuuluvaks. Võib-olla seepärast ongi Venemaa juhid reageerinud äärmiselt negatiivselt, kui NATO on pakkunud mõnele neist riikidest osalemise võimalust USA kavas paigaldada piirkonda raketitõrjesüsteemi elemente. Venemaa ametiisikud ei usu NATO kinnitusi, et alliansi poliitika tegelikult tugevdab Moskva julgeolekut, luues Venemaa ümber jõukate liberaalsete demokraatlike riikide vööndi ning tegeldes ühiste hädaohtude, nimelt massihävitusrelvade leviku ja islamistliku terrorismiga.
Ka Prantsusmaa uus sotsialistlik valitsus võib edaspidi tekitada NATO muutumisplaanidele probleeme. Franí§ois Hollande ei ole soostunud taganema valimislubadusest tuua aasta lõpuks Afganistanist ära kõik sõjategevusega vahetult seotud Prantsuse üksused. Ehkki Hollande on vihjanud, et ei kavatse Prantsusmaad taas eemale jätta NATO ühisest sõjalisest juhtimisstruktuurist, on tema meeskond selgelt mõista andnud, et Hollande poleks kindlasti sellega taasühinenud, mistõttu võib oodata, et Prantsusmaa panus NATO sõjalise tiiva toetusse edaspidi kahaneb. Prantsusmaa ametiisikute sõnadest võib välja lugeda, et nad on nõus NATO praeguse raketitõrjevõimega, kuid ei suhtu sugugi hästi kulude suurendamisse, et rajada kõikehõlmav süsteem, mis kaitseks kogu Euroopat. Nad eelistavad toetuda Prantsusmaa enda tuumaheidutusele ja soovivad vältida võimalust, et raketitõrje muudab selle vähemväärtuslikuks.
Partnerite probleem
Ühtlasi võib uus Prantsuse valitsus alustada taas pingutusi loomaks NATOst lahus Euroopa kaitseidentiteeti, isegi kui NATO ja Euroopa Liidu tihedam koostöö aitaks leevendada mõningaid julgeolekuvajakuid. NATO uus strateegiline kontseptsioon sedastab, et “NATO-l ja ELil võib olla ja peaks olema rahvusvahelise rahu ja julgeoleku toetamisel vastastikku täiendav ja tugevdav roll”. NATO ja ELi tõhus partnerlus ilmneb sageli operatiivtasandil, näiteks Kosovos või Afganistanis, kus mõlema esindajad töötavad üheskoos välja kindlate ühiste probleemide lahendusi. Nagu eelkäijad, pooldab ka praegune USA administratsioon ELi julgeolekuvõimete laiendamist, eriti kui see aitab vähendada transatlantilisi lõhesid. Kuid NATO ja ELi strateegiline koostöö on viimasel kümnendil takerdunud Türgi ja Küprose vastastikuste vetode tõttu. Organisatsioonid pole suutnud kokku leppida ei ühiseid kriisiohjeõppusi ega ka seda, kuidas ühiselt kriisidele reageerida.
Need raskused püsivad seni, kuni NATO-l ja ELil on erinev liikmeskond. Lissaboni ja Chicago tippkohtumiste kommünikeedes kinnitati taas, et NATO püsib avatud uste poliitika juures kõigi Euroopa demokraatlike riikide suhtes, mis tahavad alliansiga liituda. Õigupoolest sätestab juba Helsingi akt kõigi riikide õiguse ühineda kaitseallianssidega. NATOga ühinemise kriteeriumid on endised: riik peab ise tahtma liituda, peab olema läbi viinud piisavad julgeoleku- ja muud reformid ning suutma anda oma panuse alliansi julgeoleku tugevdamisse, näiteks lisades alliansile mõne uue julgeolekuvõime.
Siiski paistab, et NATO laienemise ulatus ja kiirus ei ole enam õigupoolest alliansi enda määrata. Riigid, mis võiksid kõige kergemini NATOga ühineda – Soome ja Rootsi –, seda veel ei soovi, seevastu riik, mis kõige kirglikumalt soovib alliansiga ühineda – Gruusia –, paistab jätkuvalt jäävat Moskva aktsioonidega kujunenud tõkke taha, sest NATO valitsused ei võta enda sekka riiki, millel on aktiivseid sisemisi või väliseid konflikte. Samuti on liitlased praeguse ülemaailmse majandussurutise tõttu ettevaatlikud võtma uusi julgeolekukohustusi, seda enam, et kahanevad kaitse-eelarved seavad niigi NATO võimed paraja pinge alla. Et ka EL on hõivatud oma sisemiste probleemidega, on kaotanud neist organisatsioonidest seni välja jäänud riigid ahvatluse viia läbi siseriiklikke reforme, lahendada väliskonflikte ja üldse kanda kulusid, mida nõuab vaevarikas kohanemine NATO ja ELi liikmesriigile seatavate kriteeriumitega.
Arvestades pingeid NATO ressursside osas ja laienemise takerdumist, on ehk isegi loomulik, et Chicago tippkohtumisel rõhutati NATO partnerlussuhete väärtust ühiste eesmärkide taotlemisel teiste riikide ja rahvusvaheliste organisatsioonidega. Üle 6000 partnerriikide sõduri toetavad NATO pingutusi Afganistanis ja Balkanil, Liibüas aga võtsid araabia riikidest partnerid esimest korda ette rünnakuid NATO juhitud koalitsiooni raames. Samuti panustavad partnerid rahaliselt NATO tegevusse, tegelevad oma sisemiste ja piirkondlike julgeolekuohtudega abistamaks NATO riike võimalike riigiüleste ohtude vältimisel ning pakuvad poliitilist toetust ja legitiimsust NATO juhitud sõjalistele operatsioonidele. Kui see ei muuda allianssi veel ülemaailmseks NATOks, siis kindlasti potentsiaalselt ülemaailmse haardega NATOks, mille partnereid leiab nii kaugelt kui Jaapanist ja Austraaliast ja mille julgeolekualane tegutsemine käib muu hulgas Kesk-Aasias, Aafrikas ja Arktikas.
Lissaboni ja Chicago tippkohtumisel otsustasid NATO juhid muuta partneritele kättesaadavaks uusi vahendeid ja ressursse, sealhulgas väljaõpe ja toetus julgeolekusektori reformide läbiviimiseks; uus konsultatsioonide süsteem, mis võimaldab liitlastel ja partneritel “paindlikus” formaadis arutada konkreetsete teemade üle, millest vastavad osapooled on huvitatud ja mille osas nad tahavad koos tegutseda; NATO ja selle kõige võimekamate sõjaliste partnerite kiire ja regulaarse koostöö institutsionaliseerimine; globaalsete partnerite õhutamine suuremale osalemisele ja panustamisele erikohtumiste kaudu NATO juhtidega Chicagos ning neile mõningase osa andmine otsuste langetamisel ja NATO missioonide elluviimisel.
NATO koostöö teiste partneritega võib veelgi laieneda ja hõlmata ülemaailmseid ühiseid probleeme, näiteks kliimamuutustega tegelemine ning Arktika ja kübermaailma julgeoleku edendamine. Allianss võib samuti pakkuda uutele partneritele mõningaid julgeolekusektori reformide tööriistu, mida on varem rakendatud endises Nõukogude blokis ja viimasel ajal Lähis-Idas, millega üritatakse tagada, et piirkonna sõjaväed austaksid inimõigusi ja tsiviilvõime. Kuid NATO liikmesriigid on alles viimasel ajal hakanud mõtlema, millist poliitikat neis valdkondades järgida, milliseid võimeid läheb nende eesmärkide saavutamiseks tarvis ja kuidas NATO saaks teha koostööd Lääne-väliste organisatsioonide ja riikidega.
Ehkki partnerlus oli võib-olla Chicago tippkohtumise kõige uuenduslikum teema, on selles vallas märkimisväärseid probleeme: Vahemere dialoogi kohtumine jäi ära, Türgi on tõkestanud Iisraeli ja ELi osalemist, Venemaa presidendi Vladimir Putini otsus Chicago tippkohtumisele mitte tulla ajendas kõrvale jääma ka Kesk-Aasia riike, NATO suhted oma olulise partneri Pakistaniga on paljude sügavate erimeelsuste tõttu alliansi poliitika pärast Afganistanis tõsises madalseisus. Veel üks ja suurenev probleem peitub selles, et NATO ei ole veel suutnud luua kõikehõlmavaid suhteid Hiinaga või kas või välja töötada põhjapanevat poliitikat või strateegiat Hiina suhtes, mille sõjaline aktiivsus kattub üha enam NATO tegevuspiirkonnaga.
Tulevikku vaadates
Järgmine USA administratsioon peab koos NATO liitlastega otsustama, kuidas allianss kõigist takistusist hoolimata suudab täita lõhe, mis praegu haigutab missioonide ja võimete vahel. Nad peavad samuti hindama, kuidas NATO saaks lahkuda Afganistanist nii, et neist ei jääks maha taas üht läbikukkunud riiki või terroristide varjupaika, kuidas paremini säilitada kaitsekulutuste tase ka pärast NATO Afganistani sõjalise missiooni lõppemist, kuidas saavutada vastastikku vastuvõetav julgeolekualane mõistmine Pakistani ja Venemaaga, kuidas rajada tõhusad partnerlussidemed ka ilma liikmestaatusega ahvatlemata ja kuidas tulla toime maailmas, milles alliansi juhtiv liige on julgeoleku mõttes pööranud oma pilgu mujale kui Põhja-Atlandile.
USA järgmine administratsioon peab kinnitama Ühendriikide jätkuvat sõjalist panust Euroopas, isegi kui maa tervikuna pöörab enam tähelepanu Aasiale. Nii tuleb näiteks pingutada, et säilitada võimed, mida nii suurte raskustega arendati Afganistani sõja ajal, ja elavdada NATO reageerimisjõude. Keskendumine Aasiale tuleneb sellest, et Euroopa on turvalisem kui Aasia ja Lähis-Ida. Kuid USA ametiisikud peavad selgesõnaliselt välja ütlema, et Washington näeb Euroopa liitlasi praeguste ja tulevaste ülemaailmse julgeoleku ohtude lahendamise lahutamatu osana, mitte aga probleemina. Euroopa ja Ühendriigid peavad tegema koostööd stabiilsuse edendamiseks nii Euroopa äärealadel kui ka kaugemal, eriti Aasias, kus USA ja Euroopa julgeolekualane koostöö või isegi konsulteerimine on seni ebapiisav.
Kogu jutu kõrval Aasia sajandist ja Aasia südamaast on oluline meeles pidada, et NATO ja eurooplased on Ühendriikidele endiselt tähtsad, isegi väga tähtsad. Eurooplased on Ühendriikide suurimad kaubanduspartnerid ja suurimad investorid USA majandusse. NATO pakub Ühendriikidele laialdasima valiku sõjalisi liitlasi ja sõpru kogu maailmas, kellel on märkimisväärne sõjaline jõud ja kes on näidanud, et on kriitilistel hetkedel valmis koostööd tegema. Selle partnerluse säilitamine on eluliselt oluline strateegiline eesmärk mõlemal pool Atlandi ookeani.
Inglise keelest eesti keelde ümber pannud Marek Laane.