Suure reede rahuleping

10. aprillil möödub 20 aastat Põhja-Iirimaale rahu toonud Belfasti lepingu ehk suure reede rahulepingu¹ sõlmimisest. Praegu, kus Ühendkuningriik on vääramatult liikumas EList lahkumise suunas ning Põhja-Iirimaal ei ole juba üle aasta olnud täitevvõimu, on päevakohane küsida – kas rahulepingus kokku lepitu on toiminud ja kuidas on leping mõjutanud elu Põhja-Iirimaal? Ja loomulikult – kuidas võib Brexit lepingu täitmist mõjutama hakata?

Alustuseks heitkem aga pilk lepingu sünniloole ja taustale.

Belfasti leping lõpetas Põhja-Iirimaal kolmkümmend aastat kestnud vägivaldse konflikti (the Troubles) kahe kogukonna – vabariiklaste (iirlaste, katoliiklaste) ja unionistide (brittide, protestantide) – vahel. Vastuolude juured ulatuvad küll juba kaugele ajalukku. Tõsisemad lahkhelid algasid 16.-17. sajandil, kui Suurbritannia saarel toimus reformatsioon, millest Iirimaa suuremalt jaolt puutumata jäi. Usuline vastasseis oli ühendatud võimuvõitlusega ning lisaks sundis monarhiat oma kohalolu jõuliselt kindlustama ka hirm, et katoliiklikud Prantsusmaa ja Hispaania kasutavad Iiri saart tagauksena Suurbritannia saarele jõudmiseks. Briti võimu tugevnemisele vastasid iirlased (ja nendega assimileerunud „vanad inglased“) omapoolse vastupanuga. Selle mahasurumiseks karmistas Briti võim aga järjest enam katoliiklaste õigusi piiravaid seadusi.²

Kui 1921. aastal loodi Inglise-Iiri lepinguga Iiri Vabariik, jäid saare kuus kirdepoolset protestantliku enamusega Ulsteri krahvkonda Ühendkuningriigi koosseisu. Sellisesse lahendusse olid vastuolud algusest peale sisse kirjutatud. Esiteks suhtusid iirlased sellesse kui ajutisse lahendusse, isegi Iiri konstitutsioon rääkis tervest saarest kui ühtsest territooriumist. Teisalt jätkus Ühendkuningriigi koosseisu jäänud aladel katoliiklaste õiguste piiramine, mida kinnitasid inimõigusorganisatsioonide, Rahvusvahelise Kohtu ning isegi Põhja-Iirimaa kuberneri enda loodud komisjoni raportid³. Kuigi selleks ajaks oli usuline diskrimineerimine seadusega keelatud, olid iirlastel praktikas siiski oluliselt kehvemad tingimused nii eluaseme- kui ka tööturul. Kõige olulisemana olid neil aga piiratud võimalused osaleda kohalikus valitsemises ning loomulikult hoiti neid eemal jõustruktuuridest. Britid omakorda tunnetasid pideva ohuna iirlaste ebalojaalsust ning järjest enam ka nende kasvavat osakaalu Põhja-Iirimaa rahvastikus.

Kui 1921. aastal loodi Inglise-Iiri lepinguga Iiri Vabariik, jäid saare kuus kirdepoolset protestantliku enamusega Ulsteri krahvkonda Ühendkuningriigi koosseisu. Sellisesse lahendusse olid vastuolud algusest peale sisse kirjutatud.

Vägivaldseks muutus pikalt küdenud konflikt aastatel 1968-1969, kui algasid kokkupõrked unionistide toetatud politsei ning katoliiklaste õigusi kaitsvate protestijate vahel. Seni rahumeelsed ja juhuslikumat laadi meeleavaldused kasvasid selle tagajärjel laiaulatusliku katoliiklaste mässuni ning Briti valitsus saatis olukorda kontrolli alla hoidma sõjaväeüksused. Kuna vaatluse all on eelkõige rahuleping ja selle tulemused, siis rahutuste perioodist siin ülevaadet andma ei hakka. Olgu vaid ära toodud, et vägivald laienes ka väljapoole Põhja-Iirimaa piire ja 30 aasta jooksul sai selle käigus surma üle 3500 ja haavata ligi 48 000 inimest.

1998. aasta rahuleping ei olnud esimene katse konflikti lõpetada – juba 1985. aastal sõlmiti Ühendkuningriigi ja Iiri valitsuse vahel „Anglo-Irish Agreement“⁴, mille eesmärk oli küll ka rahu saavutamine, kuid peamiselt siiski pingete leevendamine kahe valitsuse vahel. Et Põhja-Iirimaa poliitilised jõud ei olnud läbirääkimistesse kaasatud, ei aktsepteerinud seda õieti kumbki kogukond ja vägivald jätkus. 1980. aastail jättis kriisi haldamisele jälje Briti tollase peaministri Margaret Thatcheri tuntud „kõva käe“ poliitika, mis Põhja-Iirimaal väljendus vabariiklike mässajate kompromissitus mahasurumises politsei ja järjest suureneva sõjaväe kohalolu abil. Samuti keeldus toonane Briti valitsus igasugustest läbirääkimistest jõududega, keda peeti terroristideks. Alates 1990. aastast, kui valitsusjuhiks oli juba John Major, võeti teine suund. Lisaks unionistidele pidas Briti valitsus – esialgu salaja – kõnelusi ka vabariiklaste juhtidega. Samuti suhtles mõlema poole esindajatega Iiri valitsus. Järjest selgemalt hakkasid ka vaenupoolte endi juhid otsima võimalusi rahumeelseks lahenduseks.

Mööda ei saa minna USA rollist rahuprotsessis. USA arvukas ja mõjukas iiri diasporaa⁵ tegutses kõigil tasanditel – mõjutati ühiskondlikku arvamust, toetati vabariiklikku liikumist rahaliselt (ja relvadega), nõuti presidendilt aktiivse rolli võtmist. Ametlik USA järgis siiski pikalt mittesekkumise poliitikat, et mitte minna tülli oma olulise liitlasega „külmas sõjas“ – Briti valitsusega. Sellesse poliitikasse tõi pöörde Bill Clinton, kes täitis oma kampaaniat toetanud iiri juurtega ettevõtjate survel kaks valimislubadust – kohtus Washingtonis Sinn Féini juhi Gerry Adamsiga (keda Briti valitsus käsitles terroristina) ja nimetas 1995. aastal Põhja-Iirimaa erisaadikuks (special envoy) endise senaatori George Mitchelli. Saadiku ülesanne oli vahendajana kaasa aidata rahu saavutamisele, kuid hiljem ka selle säilimisele.⁶

Kõigi eelnenud tegurite ja poliitikate tulemusel hakkas rahuprotsess lõpuks kuju võtma – London ja Dublin võtsid 1993. aasta lõpus vastu rahudeklaratsiooni ning 1994. aastal kuulutasid IRA⁷ ja seejärel ka teised konflikti kaasatud jõud välja relvarahu. Rahu katkes küll vahepeal, kuid taastati uuesti 1997. aastal ning 1998. aasta 10. aprillil sõlmiti lõpuks Belfasti leping. Mitmele olulisele põhimõttele, nagu võimu jagamine mõlema kogukonna vahel ning Iiri Vabariigi valitsuse roll, oli alus pandud juba eelnenud lepingutes⁸, kuid nüüd kinnistati need detailsemalt. Lepingu peamine ja mahukam osa on ametlikult mitmepoolne ja sellele on  lisaks kahele valitsusele alla kirjutanud ka kaheksa erakonna esindajad. Ainsana jäi lepingust kõrvale unionistide DUP.⁹

Lepingu kõige olulisemad sätted puudutasid:

1. Põhja-Iirimaa staatust ja identiteeti

• Iiri Vabariigi valitsus tunnustas esimest korda juriidiliselt siduvalt Põhja-Iirimaad Ühendkuningriigi osana.
• Leping kinnitab Põhja-Iirimaa elanike õigust otsustada, kas nad soovivad jätkata Ühendkuningriigi või Iirimaa koosseisus, ning kogu saare elanike õigust otsustada Iirimaa ühendamise üle.
• Leping annab kõigile Põhja-Iirimaalt pärit kodanikele õiguse valida Ühendkuningriigi, Iiri Vabariigi või mõlema kodakondsuse.

2. koostööd ja võimu jagamist

• Lepingu järgi peavad koalitsiooni moodustama kaks suurimat poliitilist jõudu – seega peavad alati valitsuses olema esindatud unionistid ja vabariiklased – ning ka ministrite ja komisjonide esimeeste ametikohad tuleb proportsionaalselt jagada suurimate parteide vahel. Varem moodustati koalitsioonid nagu tavaliselt – läbirääkimiste teel.
• Asutatakse hulk institutsioone Iiri-Briti ning põhja-lõuna koostöö edendamiseks.

3. rahumeelseid ja demokraatlike lahendusi

• Leping kohustab paramilitaarseid gruppe relvadest loobuma ja
• Briti valitsust vähendama sõjaväe kohalolu piirkonnas.

Mõlemad riigid ja kogukonnad olid sunnitud lepingus küllaltki valusaid järeleandmisi tegema. Iiri Vabariik kohustus oma põhiseadusest eemaldama sätte saare territoriaalse terviklikkuse kohta, Briti valitsus aga andma koostööorganisatsioonide kaudu Iiri valitsusele sõnaõiguse Põhja-Iirimaa asjades. Katoliiklaste hulgas oli toetus lepingule oluliselt kõrgem. Unionistidest toetasid seda vaid pooled, sest leiti, et leping teeb liiga palju järeleandmisi „terroristidele“ ja vabariiklastele – näiteks amnestia IRA liikmetele, aga ka vabariiklaste kohustuslik osalemine võimujagamises ja võimalus Iirimaa ühendamiseks. Radikaalsemate vaadetega DUP eemaldus seepärast isegi läbirääkimistelt. Samuti ei andnud leping garantiid relvade loovutamiseks. Sellele vaatamata kiideti leping nii Põhja-Iirimaal kui ka Iiri Vabariigis rahvahääletustel heaks ülekaaluka toetusega (vastavalt 71 protsenti ja 94 protsenti).

Kuidas on läinud lepingu rakendamine ja mida see Põhja-Iirimaa jaoks on kaasa toonud?

Võib öelda, et lepingu elluviimine läks vähemalt esialgu üle kivide ja kändude. Kõige olulisemana lõppes küll suurem vägivald. Samas ei alustanud kumbki pool kuni 2001. aastani õieti relvade loovutamist ning mingi hulk relvi jäigi alles. Jätkati nende kasutamist omavaheliseks arveteklaarimiseks ja relvastatud struktuurid olid heaks kasvulavaks kuritegelikele jõukudele, mis hakkasid tegelema uimastiäri, varguste ja muu taolisega. 2015. aastal Ühendkuningriigi valitsuse tellimusel koostatud raport leidis, et paljude paramilitaarsete organisatsioonide struktuurid ja tegevus on ikka veel mingil määral säilinud ning nende käsutuses on ka relvi.

Üldisemalt on Brexit veelgi pingestanud kahe kogukonna ja neid esindavate poliitiliste jõudude suhteid. Juba referendumi eel põrkusid seisukohad. Kui DUP oli algusest peale tugev EList lahkumise toetaja, siis vabariiklikud parteid toetasid ELi jäämist.

Raskusi on olnud ka võimu jagamisel unionistide ja vabariiklaste vahel. Põhja-Iirimaa on praegu täitevvõimuta olnud juba 15 kuud ja parteid ei näi ka lähiajal kokkuleppele saavat. Selle valguses on hakanud kostma hääli, et suure reede leping on oma aja ära elanud. Raskused võimujagamisel ei ole aga sugugi esmakordsed. Algusest peale oli unionistidele vastumeelt, et nad peavad hakkama seda tegema koos oma suurimate vaenlastega. Kõige pikemalt oli piirkond ilma täitevvõimuta aastail 2002–2007, kui peamiseks probleemiks oli venitamine relvade loovutamisega.

Praegused probleemid valitsuse kokkupanemisel tulenevad suuresti jõuvahekordade muutumisest regioonis. Kui rahulepingu järgse ühisvalitsuse juhtivad jõud olid mõõdukamad UUP¹⁰ ja SDLP¹¹ ning piirkonna valitsemise mudel on kujundatud neid silmas pidades, siis alates 2007. aastast on eesotsas radikaalsemate vaadetega DUP ja Sinn Féin. Paraku näitab see, et hääli toovad pigem tugevalt kogukondi vastandavad seisukohad ning neid ka oma kampaaniates ja poliitikas rõhutatakse. Rahuaeg ei ole kaasa toonud kogukondade integratsiooni. Endiselt elatakse eraldatult, käiakse eri koolides ja ülikoolides – aga mitte ainult. Siiani valitsevad lepitamatud vastuolud ajaloo mõtestamisel, avaliku halvakspanuga suhtutakse üksteise traditsioonidesse ja sümbolitesse. Kuigi seni on suudetud hoiduda suuremast vägivallast, ei ole demonstratsioonid möödunud ka päris vahejuhtumiteta. Mõlemad kogukonnad tunnevad end surve all olevat – iirlased arvavad endiselt, et neid ei kohelda võrdsena ja unionistid tunnetavad oma varasema positsiooni nõrgenemist.

Teiseks teguriks on katoliiklaste osakaalu järjepidev kasv rahvastikus, kuna katoliiklaste pered on traditsiooniliselt suuremad ning piirkonda on ka juurde kolinud rohkem katoliiklasi. Viimase, 2011. aasta rahvaloenduse andmetel oli protestantidel Põhja-Iirimaal vaid minimaalne ülekaal.  2016. aastal identifitseeris end 35 protsenti elanikest ainult või pigem iirlasena, 39 protsenti ainult või pigem britina ja 17 protsenti mõlemana. See kajastub ka valimistulemustes – 2017. aasta 2. märtsil toimunud assamblee valimistel saavutasid unionistid vaid ühe koha rohkem kui vabariiklased. Kahe võrdse osapoole vahel on ka kokkuleppe sünnivalud suuremad – praegused koalitsioonikõnelused ongi ummikus seetõttu, et Sinn Féin nõuab varasemast jõulisemalt iiri keele kaitseks eraldi seaduse vastuvõtmist.

Teisele poole kallutab kaalukaussi omakorda kolmas tegur – DUPi staatus Westminsteris on tugevdanud ka nende positsiooni. Lisaks näib, et võimalus kaasa rääkida keskvalitsuse tasandil vähendab isu võimu järele kohalikul tasandil, mistõttu võib DUP olla altim leppima piirkonna minekuga Londoni otsevalitsemise alla. See on aga Sinn Féinile täiesti vastuvõetamatu.

Rahulepingu kõige edukamaks tulemuseks on osutunud koostööorganid – Põhja-Lõuna Ministrite Nõukogu ja parlamentide assotsiatsioon, Briti-Iiri Nõukogu, valitsustevaheline konverents ja parlamentaarne assamblee. Neist on saanud hea dialoogiplatvorm Londoni ja Dublini jaoks, kelle suhted on viimase kahekümne aasta jooksul tõusvas joones liikunud.

Milline võiks olla Brexiti mõju rahulepingule?

Iiri valitsus on korduvalt rõhutanud, et Brexit ei tohi rahulepingut kahjustada, ja sama on väljendanud ka Theresa May. Kuidas võiks siis Brexit lepingu täitmist mõjutada? Esmalt tuleb rõhutada, et kõige olulisema konteksti lepingule annabki mõlema – nii Ühendkuningriigi kui ka Iiri Vabariigi – kuulumine Euroopa Liitu. Selle arvestusega on lepingus lahendatud kasvõi kodakondsuse küsimus – mis loob nüüd Brexiti kontekstis eraldi suure grupi, kellel on õigus nii Briti kui ka ELi kodakondsusele. Kõige enam teeb aga iirlastele muret brittide soov lahkuda ühisturult ja tolliliidust, mis tähendab paratamatult tollipunktide ehitamist kaupade kontrolliks – vähemalt ei ole May suutnud siiani iirlasi vastupidises veenda. Suurim mure seoses piiriga ei ole aga mitte takistus tihedale kaubavahetusele, vaid julgeolek. Viimati oli nähtav piir saarel just nimelt rahutuste ajal ning psühholoogiliselt see inimestele selle ajajärguga seostubki. Seetõttu kardetakse, et täpselt nii nagu tollal, saavad minimaalsetestki tolli-/piiripunktidest rünnakute sihtmärgid ning neid on vaja hakata kaitsma politsei, aga võib-olla isegi sõjaväestatud jõududega. See omakorda suurendab rünnakute tõenäosust veelgi.

Teiseks ja vähem esile toodud probleemiks, mis aga samuti seostub julgeoleku ja stabiilsusega piirkonnas, on ELi toetusraha võimalik lõppemine või vähenemine. Ühendkuningriigi üks vaesemaid ning sõjast räsitumaid piirkondi oli 1990. aastaist peale tohutult sõltuv nii ELi rahufondi kui ka ühise põllumajanduspoliitika rahastusest. Euroopa Komisjoni põllumajandusvoliniku Phil Hogani sõnul moodustab 87 protsenti Põhja-Iirimaa põllumeeste sissetulekutest ELi toetus.¹² Kui see raha peaks lõppema ja ei asendu samas mahus Briti keskvalitsuse toetusega (mida viimane on küll lubanud), kardetakse väga suurte sotsiaalsete probleemide tekkimist. Ja selle pinnalt on vägivald teadagi kerge uuesti arenema.

Stabiilsus piirkonnas on aga siiani habras ja rahu säilimine ei ole ikka veel iseenesest mõistetav, vaid vajab pidevat teadlikku hoidmist. Iga tugevam tõuge – nagu Brexit kahtlemata on – võib seni saavutatu taas kõikuma lüüa.

Kolmandaks põhinevad lepinguga loodud koostöövõrgustik ja -institutsioonid mõlema riigi ELi liikmesusel – need lepingu osad vaadatakse nüüd kriitilise pilguga üle. Samuti on lepingus sätteid inimõiguste kaitse kohta, mille puhul on otsustusõigus Euroopa Kohtul.

Üldisemalt on Brexit veelgi pingestanud kahe kogukonna ja neid esindavate poliitiliste jõudude suhteid. Juba referendumi eel põrkusid seisukohad. Kui DUP oli algusest peale tugev EList lahkumise toetaja, siis vabariiklikud parteid toetasid ELi jäämist. Kui tulemused näitasid, et Põhja-Iirimaal hääletas 56 protsenti referendumil osalenuist ELi jäämise poolt, avaldasid Sinn Féini juhid veendumust, et see annab tõuke Iirimaa kiiremaks ühendamiseks.¹³ Nad on nõudnud Brexiti korral regioonile eristaatust, mis seoks ta tugevamalt ELi (loe: Iirimaa) külge. Iirimaa ühendamisest nähtavas tulevikus räägivad nüüd ka Iiri Vabariigi juhtivad poliitikud. DUPi jaoks ei tule muidugi kõne allagi lahendus, mis piirkonda Ühendkuningriigist eraldaks, ning nad süüdistavad poliitilisi rivaale ja Iiri valitsust, et need kasutavad Brexitit ära Iirimaa ühendamiseks. Suhete silumisele ei aita kaasa, et ka Londoni ja Dublini viimastel aastatel järjest parem läbisaamine pannakse läbirääkimiste edenedes pidevalt proovile.

Kokkuvõtvalt võib seega tõdeda, et kakskümmend aastat tagasi sõlmitud leping oli kahtlemata suur diplomaatiline saavutus, mis on andnud Põhja-Iirimaale võimaluse normaalselt areneda. Lepingu täitmisele on kaasa aidanud suuremate poliitiliste jõudude osalus ning leping on sundinud neid koostööle. Ühine eesmärk on lähendanud ka Londonit ja Dublinit. Stabiilsus piirkonnas on aga siiani habras ja rahu säilimine ei ole ikka veel iseenesest mõistetav, vaid vajab pidevat teadlikku hoidmist. Iga tugevam tõuge – nagu Brexit kahtlemata on – võib seni saavutatu taas kõikuma lüüa.