november 5, 2014

NATO partnerluspoliitika: uued probleemid, uued võimalused

VANO SHLAMOV / AFP / SCANPIX
NATO-l tuleb otsustada, kuidas talitada allianssi täisliikmestaatust taotlevate partneritega − näiteks Gruusiaga. NATOsse mittekuuluvatest riikidest on just Gruusia panustanud kõige märkimisväärsemalt allianssi juhitud sõjalisse operatsiooni Afganistanis. Pildil matavad Gruusia sõdurid oma Afganistanis, Helmandi provintsis hukkunud relvavenda mullu suvel Gori linnas.
NATO-l tuleb otsustada, kuidas talitada allianssi täisliikmestaatust taotlevate partneritega − näiteks Gruusiaga. NATOsse mittekuuluvatest riikidest on just Gruusia panustanud kõige märkimisväärsemalt allianssi juhitud sõjalisse operatsiooni Afganistanis. Pildil matavad Gruusia sõdurid oma Afganistanis, Helmandi provintsis hukkunud relvavenda mullu suvel Gori linnas.

Kuidas hallata partnereid, kes erinevad nii oma asukoha, võimete kui ka väärtuste poolest?

Viimase paari aastakümnega on NATO rajanud liikmesriikidest ja partneritest koosneva võrgustiku, millesse kuulub 41 riiki. Ehkki viimasel ajal on esile tõusnud liikmeskonna laiendamise küsimused, tundub siiski, et vähemalt veel mõni hea aasta püsib NATO fookus partnerluse laiendamisel ja süvendamisel mitteliikmetest riikide ja teiste rahvusvaheliste organisatsioonidega. NATO on arendanud pärast külma sõja lõppu välja ulatusliku partnerlusprogrammi. Alliansil on praegu paari tosina riigi ringis ametlikke partnereid ning suhteid peetakse veel hulga riikide ja rahvusvaheliste organisatsioonidega. Partnerid pakuvad NATO tegevuse tarbeks võimeid, raha ja legitiimsust. Nad on andnud tuhandeid sõdureid NATO toetamiseks Afganistanis ja Balkanil, õhutoetuseks Liibüas ja teiste NATO projektide toetamiseks. Kuid nii kireva partnerite seltskonna haldamine tekitab omajagu raskusi.

Praegused partnerid

Külma sõja lõpp ajendas NATOt otsima võimalusi arendada suhteid endiste Nõukogude bloki vastastega. Nende nimetamine partneriks kõlas kenasti ega toonud kaasa ühtegi konkreetset kohustust. 1991. aasta detsembris asutas NATO Põhja-Atlandi Koostöönõukogu (NACC), milles liikmesriigid ja mitteliikmed said arutada kogu Euroopat puudutavaid poliitilisi ja julgeolekuküsimusi. 1994. aasta jaanuaris Brüsseli tippkohtumisel välja kuulutatud uus rahupartnerlus (PfP) pidi minema dialoogist kaugemale ning hakkama looma usalduslikke suhteid NATO ja endise Nõukogude bloki liikmete vahel läbi konkreetsete koostööprojektide. Et rahupartnerlus oli korraldatud kahepoolsete lepingutega iga partnerriigi ja NATO vahel, võimaldas see igal riigil endal kindlaks määrata oma prioriteedid unikaalseks koostööks alliansiga. 1997. aastal astus NACCi asemele kõiki NATO liikmes- ja partnerriike hõlmava üldise multilateraalse foorumina Euro-Atlandi Partnerlusnõukogu (EAPC). Selle teemadeks on peamiselt olnud kriisiohje, rahu tagamine ja rahvusvahelise julgeoleku ohud, näiteks terrorism.
Aga alles 2001. aasta terrorirünnakud Ühendriikide vastu ajendasid allianssi kasutusele võtma uue partnerluspoliitika. See sündmus, mis pani NATO esimest korda alliansi ajaloos jõustama kollektiivsest kaitsest kõnelevat artiklit 5, sundis liitlasi äärmise selgusega tunnistama, et oht nende julgeolekule võib pärineda maailma mis tahes otsast ja et nad peavad muutma alliansi geograafilisest organisatsioonist funktsionaalseks. Sealtpeale ei peetud NATO partnerlussuhteid ainult külma sõja vastasseisu ületamise vahendiks, vaid ka vahendiks, millega kiirata stabiilsust väljapoole Euroopat. Selle parimaks näiteks on NATO koostöö kümnete mitteliikmete sõjaväelastega Afganistanis, kus alliansi päralt oli ÜRO Julgeolekunõukogu mandaat ja kus 2003. aastast juhiti Kabuli valitsust toetavaid rahvusvahelisi julgeolekuabijõude (ISAF). Isegi juba varem olid paljud mitteliikmed andnud (ja annavad tänini) vägede ja muu toetuse kujul oma panuse NATO juhitavates operatsioonides endises Jugoslaavias. Viimase aja kohta võib märkida mitme araabia riigi ühinemist NATO Liibüa-operatsiooniga Unified Protector ja piraatlusevastase operatsiooniga Ocean Shield Adeni lahes. Need hiljutised operatsioonid, nagu ka Palestiina liidri Abbasi kutse tuua rahutagamisjõud Iisraeli-Palestiina konfliktialale, näitavad, et NATO tegevust ei peeta araabia maailmas enam “toksiliseks”.
Ent vahetumalt seisab NATO ees probleem, kuidas tugevdada sidemeid mitteliikmetest partneritega seistes silmitsi vaenuliku Venemaaga, kelle juhtkond on näidanud võimet ja tahet kasutada jõudu enda välja kuulutatud eluliste huvide sfääris tõkestamaks kolmandate riikide lähenemist Läänele, olgu siis tegu ELi või NATOga. Teine suur probleem on väga erinevate partnerite haldamine, kes erinevad nii oma asukoha, võimete kui ka väärtuste poolest.
Nagu minevikus kohtleb NATO ka praegu eri partnereid erinevalt. Ukraina ja Gruusia kuuluvad erikategooriasse oma tihedate sidemete tõttu alliansiga, nurjatud püüdluste tõttu saada NATO liikmeks ja nende ees seisva suure Venemaa sõjalise ohu tõttu. Sarnaselt Venemaaga on NATO loonud nende riikidega spetsiaalse partnerluskomitee. Teised endise Nõukogude Liidu mittevene liiduvabariigid, Lähis-Ida ja Põhja-Aafrika (MENA) üleminekuriigid ning kaugemad, aga globaalselt aina mõjukamad Aasia riigid käivad mitmesuguste piirkondlike raamistike ja erinevate NATOga seotud institutsioonide alla: Euro-Atlandi Partnerlusnõukogu ja rahupartnerlusprogramm endise Nõukogude bloki riikide tarbeks Euroopas, NATO Vahemere Koostöögrupp seitsme riigi tarbeks Vahemere lõunakaldal, Istanbuli Koostööalgatus nelja Pärsia lahe riigi tarbeks ning NATO “globaalsed partnerid” (Afganistan, Austraalia, Iraak, Jaapan, Koera, Mongoolia, Pakistan ja Uus-Meremaa). Neil kõigil on oma kahepoolsed suhted NATOga. Vajadusel kasutatakse gruppidele täienduseks paindlikumaid kohtumiste formaate valemi “28 liitlast + n” alusel, mida esimest korda rakendati Venemaa, Ukraina ja Gruusia puhul. Kõigi teiste partnerite korral ei ole päevakorras NATO liikmesuse küsimust, vähemalt mitte lähemal ajal, mis vähendab mõnevõrra nende partnerlussuhete intensiivsust, aga paraku muudab need ka mõlemale poolele vähem huvipakkuvaks. NATO peab palju selgemalt määratlema oma pikaajalised plaanid ja ootused nende partnerite suhtes, samuti tunnistama nende suhete arengus paratamatult esinevaid piiranguid ja probleeme. Lisaks abile partnerriikide julgeolekustruktuuride tugevdamisel ja reformimisel saab NATO peamiselt pakkuda nõuandeid ja standardeid. MENA piirkonna puhul, kus ebastabiilsuse allikaks on sageli ühiskondlikud või majanduslikud jõud, ei ole alliansil kuigi palju võimalusi pakkuda midagi, mis aitaks neid jõude kuidagi vormida.
Samuti on NATO loonud partnerlussuhted Euroopa Liidu, Ühinenud Rahvaste Organisatsiooni ning Euroopa Julgeoleku- ja Koostööorganisatsiooniga (OSCE). Mõnikord abistab NATO neid organisatsioone otseselt piirkondlike julgeolekuprobleemidega toimetulekul, kui alliansis soovitakse ennast tagaplaanil hoida. Nii võimestab NATO näiteks Euroopa Liitu ja Aafrika Liitu mitme väljaõppe- ja varustusprogrammiga aitamaks toime tulla julgeolekuohtudega Sahara-taguses Aafrikas. Samuti teeb allianss mõnes küsimuses koostööd ÜROga. Aga kuna rahvusvahelised organisatsioonid tegutsevad konsensuse alusel, on koostöö tihtipeale taandatud nõndanimetatud väikseimale ühisnimetajale. Selle vältimiseks on NATO sageli rajanud oma suhtevõrgustiku, mille puhul allianss teeb kõige suuremat koostööd riikidega, kes suudavad ja tahavad anda oma panuse konkreetse küsimuse lahendamisse, sõltumata nende ametlikust seotusest mis tahes institutsiooniga.
NATO poliitikakujundajad püüavad saavutada, et partnerid, kes annavad pidevalt olulise panuse NATO poliitika teostamisse (näiteks Austraalia), saavad ka rohkem mõjutada, kuidas allianss operatsioone ette valmistab ja läbi viib. Nii võidakse suuremaid panustajaid kutsuda osalema alliansi tehnilistes (koostöövõime) kogukondades ja Põhja-Atlandi Nõukogu asjakohastes aruteludes ning saada SHAPElt kinnitus nende sõjalise koostöövõime kohta NATOga mitut laadi sõjalistel missioonidel. Lootuste kohaselt ajendab kaasosalise tunne neid veel enam panustama.
Samal ajal kui NATO jätkab suhete otsimist mittetraditsiooniliste partneritega, väidavad kriitikud, et allianss pöörab selja oma põhimõtetele. Mõned ehk loodavad, et allianss on vahendiks liberaaldemokraatlike väärtuste levitamisel üle kogu maailma. Aga ehkki NATO on rajatud liberaaldemokraatlikele väärtustele, ei jaga neid mõned uued või potentsiaalsed partnerid. Kui NATO loob nendega partnerlussuhteid, süüdistavad kriitikud allianssi loobumises oma väärtusest koostöö nimel repressiivsete režiimidega. Ent NATO paindlik partnerluspoliitika lubab hõlpsasti piirata problemaatiliste partnerite kaasamist või vähemalt kohelda neid teistmoodi kui arenenud demokraatlikke Euroopa riike, näiteks Austriat, Rootsit, Soomet, Iirimaad ja Šveitsi, või Aasia läänemeelseid riike, näiteks Austraaliat, Jaapanit ja Lõuna-Koread.
Kokkulepete, partnerite ja partnerlussuhete mitmekesisus on tekitanud mõningate liikmesriikide seas segadust, vahel isegi rahulolematust. Näiteks seetõttu, et NATO partnerluspoliitika paistab aja jooksul iga konkreetse sündmuse puhul olevat erisuguste nõuetega, ei ole ole uute partnerlussuhete kasulikkus alati senistele NATO liikmetele mõistetav. Et poliitika pidevalt muutub ja uute oludega kohaneb, on raske hinnata selle üldist edu. Kuid alliansi pikaealisus tuleneb osaliselt suutlikkusest areneda ja reageerida uuele rahvusvahelisele julgeolekukeskkonnale. Juba tõsiasi, et NATO partnerlusvõrgustik on nii suur ning aina laienemas järjest uute riikide soovi tõttu alliansiga koostööd teha, annab märku, et üldiselt on poliitika olnud edukas.

Tulevased liikmed

Tulevikku vaadates peab NATO otsustama, mida võtta ette riikidega, kes taotlevad ühinemist NATOga täisliikme staatuses (näiteks Gruusia). NATO juhid on jätkuvalt kinnitanud, et allianss püsib uute liikmete suhtes avatud uste poliitika juures, keeldudes sel moel vastu tulemast Venemaa agressioonide eesmärgile või laskmata Moskval pidada liikmeskonna laienemist mingilgi moel provokatiivseks. Siiski ei kutsutud äsjasel tippkohtumisel uusi riike NATOga ühinema ega ole ka ühtegi riiki, kelle liitumine seisaks kohe ees. Isegi juba enne Venemaa invasiooni Ukrainas pelgasid NATO valitsused võtta julgeolekukohustusi, mida neil oleks raske täita, ja tundsid muret, et veel mõne tagasihoidliku kaitsevõimega, kuid ähvardavatele naabritele lähedal asuva riigi lisandumine tähendaks kokkuvõttes NATO julgeoleku kahanemist.
Algselt 12 riigist koosnenud NATOl on nüüdseks 28 liikmesriiki ja uued soovijad ootavad ukse taga. 2010. aastal teatas NATO, et “uks jääb avatuks kõigile Euroopa riikidele, kes on valmis ja võimelised täitma liikmesusega kaasnevaid ülesandeid ja kohustusi ning kelle liikmesus võiks suurendada Euro-Atlandi ala julgeolekut”.
See aga, millises ulatuses ja millise kiirusega NATO tulevikus laieneb, paistab ometi olevat suuresti alliansi kontrolli alt väljas. Viimased uustulnukad olid 2008. aastal Albaania ja Horvaatia. Riigid, kes võiksid vähese vaevaga NATOga liituda – Rootsi ja Soome – , ei soovi seda teha, vähemalt seni, kuni Venemaa pole vastuseisu leevendanud. Riik aga, kes kõige innukamalt soovib alliansiga liituda – Gruusia –, on avastanud, et Venemaa vastuseisust ja ähvardustest pole võimalik jagu saada, mis on mõistagi muutnud liikmesriigid Gruusia liitumise osas ärevaks. 2008. aasta Gruusia sõjaga said NATO poliitikakujundajad teadlikumaks alliansi laienemise võimalikust julgeolekuhinnast ning samal ajal alanud Lääne majandusprobleemid on pannud nad muretsema uute julgeolekukohustuste võtmise pärast tingimustes, kus kaitse-eelarved niigi juba seavad NATO võimed raskustesse. Gruusia on niigi tõusnud nelja nõndanimetatud kandidaatriigi sekka koos kolme Balkani riigiga. Nad pidasid Chicagos spetsiaalse NATO+4 kohtumise välisministrite tasandil ja tõenäoliselt jätkatakse niisuguseid kohtumisi edasistel NATO tippkohtumistel.
Mitu Balkani riiki paistavad samuti hea kandidaadina, et liituda NATOga mõne aasta pärast. Et nad asuvad lähedal senistele NATO liikmesriikidele, võib nende riikide areng otseselt mõjutada NATO üldist julgeolekut. Mõnel juhul kasutavad võimsad hargmaised narko- ja inimkaubanduse ning muud kuritegelikud võrgud nende territooriumi ebaseaduslike kaupade suunamiseks Aasiast Euroopasse. Mõnikord ka terrorismiga seostatud kuritegelikud võrgud on täpselt selline uus oht, mis sõnastati NATO 2010. aasta strateegilises kontseptsioonis. Praegused liikmesriigid Bulgaaria, Rumeenia ja Türgi soovivad neid kangesti NATOs näha, et allianss võiks nendega veel tihedamas koostöös mainitud ohtudega tegelda ja laiendada julgeolekut vahetumalt Musta mere piirkonnas, mis kujutab endast Euroopa energiatarnete ning NATO ja Kesk-Aasia sidemete tähtsat sõlmpunkti. Nende liitumise korral ei ennustata suuri kulusid eeldusel, et nad loobuvad kasutamast jõudu oma territoriaalsete ja etniliste tülide lahendamiseks. Samuti on Venemaa ametiisikud väljendanud nende liitumise suhtes palju vähem vastuseisu kui Gruusia ja Ukraina puhul. Kui poleks nimevaidlust Kreekaga, oleks Makedoonia arvatavasti juba saanud kutse liituda NATOga, sest liikmesuse tegevusplaani sai ta tükk aega enne naaberriike ja on selle täitmisel tublisti edenenud. Kuid NATO on konsensusele tuginev organisatsioon, mistõttu Ateena võib panna Makedoonia liitumisele lõputult veto. Montenegro ning Bosnia ja Hertsegoviina on kiiresti suutnud asuda reformima oma kaitsesektorit. Bosnia paljurahvuselisest iseloomust hoolimata paistab NATO liikmestaatus olevat kogu riigis suure toetusega.
NATO viimase aastaaruande kohaselt “2013. aastal saavutati korralikku edu reformide läbiviimisel, mida on vaja vastamiseks alliansi standarditele, ehkki neil riikidel on liikmestaatuse saavutamiseks vaja jätkuvalt edasi tegutseda. Konkreetsed tegevusvaldkonnad on järgmised: Bosnia ja Hertsegoviinas riigikaitsealase kinnisvara registreerimine riigivarana, Makedoonias julgeolekuasutuste viimine vastavusse NATO standarditega ja võitlus korruptsiooniga, Gruusias jätkuv tegevus tsiviil- ja militaarreformide eesmärkide saavutamiseks, nagu need on kirja pandud riigi iga-aastases riiklikus programmis. Kutse endisele Jugoslaavia Makedoonia Vabariigile esitatakse niipea, kui Kreekaga on saavutatud vastastikku vastuvõetav lahendus riiginime osas.” Kõige tõsisem nende riikide ees seisev probleem võib olla NATO edasise laienemise tugevate toetajate puudumine mitmes suuremas Euroopa riigis ning vajadus hoida kaitsekulutuste taset finantsraskustest hoolimata, et demonstreerida enda võimet kujuneda positiivseks panustajaks NATO julgeolekusse.
Lisaks neile tundub, et paljude riikide saatus on jääda rahupartnerluse ja teiste NATO partnerlussuhete osapooleks veel pikaks ajaks, enne kui neist võivad ametlikult saada NATO liikmed. Balkanil välistab rahva meelepaha selle üle, kuidas NATO aitas 1999. aastal haakida Kosovo Serbia küljest lahti, veel tükiks ajaks Serbia liitumise allianssiga. Kesk-Aasia riigid ei asu Euroopas, on jätkuvalt Moskva sõjalised liitlased ja peaksid NATO nõuetele vastamiseks ette võtma suuri riigikaitse- ja poliitilisi reforme. Armeenia ja Aserbaidžaan ei liitu NATOga samuti kartuse pärast vihastada Moskvat ning peaksid lahendama oma praeguse territoriaalse tüli, sest see on praegu NATO liikmeks saamise nõue. Arvatavasti oleks vaja režiimimuutust Moskvas, enne kui paljude riikide liikumine NATOga muutuks NATO tippkohtumistel vähegi aktiivsemalt arutatavaks teemaks.
Inglise keelest eesti keelde ümber pannud Marek Laane.