november 27, 2013

Kriiside lahendamine ÜROs – kas pelgalt rahuvalve?

Tegelikkuses oleksid inimkannatused ja inimohvrite arv palju väiksemad, kui leitaks jõudu kriisidesse sekkuda palju varem ja seda üldsegi mitte sõjaliste vahenditega.

ÜRO on olnud Teise maailmasõja järgses maailmas üks aktiivsemaid kriisilahendajaid. Praeguste rahuoperatsioonide kontseptsioon, mida rakendab mitu piirkondlikku organisatsiooni, sai alguse suuresti ÜRO rahuvalvest. Loomulikult on see aastakümneid kestnud tee olnud käänuline, läinud nii üles- kui ka allamäge, toonud edu, aga ka peavalu. Eestigi, kes on aktiivne rahuoperatsioonidel osaleja, alustas oma rahvusvahelisi sõjalisi operatsioone 1995. aastal ÜRO missioonil Horvaatias. Samas ei ole ÜRO kriisiohje, mille üheks elemendiks on ka rahuvalvealane tegevus, siiani Eestis suurema tähelepanu all olnud ja seepärast olekski võib-olla paslik sellele pilk peale heita.
ÜRO kriisiohje aluseks on loomulikult ÜRO harta, eeskätt selle VI ja VII peatükk. Esimene näeb neist ette kriisiohje nn rahulike vahenditega, milleks on muu hulgas „läbirääkimised, uurimised, vahendus, lepitus, vahekohus, kohtulik menetlus, pöördumine regionaalsete organisatsioonide või kokkulepete poole või teised rahulikud vahendid omal valikul“. Teine peatükk sätestab jõumeetodite, sealhulgas ka sõjaliste vahendite kasutamise nii enesekaitseks kui ka rahvusvahelise sekkumise korras rahu ja julgeoleku tagamiseks. ÜRO harta VII peatüki 51. artikkel paneb paika ka iga liikmesriigi õiguse individuaalsele ja kollektiivsele enesekaitsele. Sellel peatükil põhineb suuresti ka Põhja-Atlandi lepingu kollektiivkaitse klausel, mis annab praegu julgeolekugarantii 28 liikmesriigile.
Teine oluline element, millest ÜRO kriisiohjes lähtutakse, on kontseptsioon „kohustus kaitsta“ – inglise keeli Responsibility to Protect (R2P) –, mille ÜRO võttis vastu 2005. aastal. R2P põhimõtteline tähtsus seisneb selles, et see käsitleb riigi suveräänsust mitte ainult õigusena, vaid pigem kohustusena. R2P eesmärgiks on hoida ära ja tõkestada sõjakuritegusid, genotsiidi, inimsusevastaseid kuritegusid ja etnilist puhastust. Kontseptsiooni saab lühidalt võtta kokku kolme punktiga. Esiteks on iga riigi valitsusel kohustus oma elanikkonda kaitsta ja tagada selle igapäevaseks eluks stabiilne ning rahumeelne keskkond. Teiseks, kui riik ei ole võimeline seda ise tegema, siis võib ta pöörduda rahvusvahelise kogukonna poole ja paluda abi. Kolmandaks, kui riik ise ei suuda oma kodanikke ülalnimetatud nelja kuriteo eest kaitsta ja rahumeelsete vahendite kasutamine on läbi kukkunud, on rahvusvahelisel kogukonnal kohustus võtta meetmeid inimeste kaitseks. Nende hulka kuuluvad ka sõjalised meetmed, mida tuleks küll rakendada viimasel võimalusel, kui kõik muu on juba ära proovitud ja pole tulemusi andnud. R2P oli näiteks peamine argument sekkumisel Liibüas. Kui ÜRO harta annab kriisiohjele õigusliku ja protseduurilise aluse, siis R2P lähenemine on filosoofilisem.
Julgeolekunõukogu kui harta jõustaja
ÜRO harta VI ja VII peatüki rakendamine on antud Julgeolekunõukogule, kes peab kaaluma, kas maailmas esile kerkivad konkreetsed konfliktid on ohuks üleilmsele rahule ja julgeolekule. Kui on, siis otsustama ka, millist kriisiohjemeetodit kasutada ja mis meetmeid võtta. Viimasel ajal on üha enam hakanud ilmnema külma sõja ajast pärinev käitumismudel: selles, kas käsitletav kaasus on ohuks maailma rahule või julgeolekule (rõhuasetus „maailmal“), ei jõuta nõukogus üksmeelele ning veelahe jookseb liigagi tihti selle alaliste liikmete vahel, kes saavad kogu protsessi vetostada ja seda õigust viimasel ajal ka sageli kasutavad. Kui aga nõukogu jõuab üksmeelele, siis koostatakse resolutsioon, milles pannakse üksikasjalikumalt paika, mida antud konkreetsel juhul ja konkreetses paigas ning mis konkreetsete vahenditega ette võetakse. Lisaks resolutsioonidele saab Julgeolekunõukogu edastada eesistuja seisukohti (ingl k: Presidential Statement) või pressiteateid (ingl k: SC Press Release), mis kuuluvad samuti nõukogu kriisiohjeinstrumentaariumisse.
Nagu juba öeldud, on ÜRO rahuvalve üks seni enam rakendatud kriisiohjemeetmeid. Erilise puhangu elas rahuvalve üle pärast külma sõja lõppu, kui Lääne ja Ida eestkoste kadumisel kerkis esile arvukalt konflikte, mida siis rahuvalve abil ohjeldama hakati. Rahuoperatsioonide arv kasvas hüppeliselt, samuti hakkasid rahuoperatsioonidesse üha rohkem panustama piirkondlikud organisatsioonid, algul NATO ja OSCE Euroopas, aga ka väljaspool seda, hiljem ANZUS (ingl k: The Australia, New Zealand, United States Security Treaty ehk ANZUS Treaty – Austraalia, Uus-Meremaa ja USA kaitseallianss – toim),  aga ka Aafrika Liit ja ECOWAS (ingl k: The Economic Community of West African States). Kahjuks on suhteliselt vähe neid operatsioone, mis on konfliktide lahendamisel olnud edukad. El Salvadori, Mosambiigi, Libeeria ja Ida-Timori missioonid on edulood, mida tunnistavad kõik, kuid sama ei saa ütelda Somaalia, Kesk-Aafrika Vabariigi või Kongo Demokraatliku Vabariigi missioonide kohta. Lisaks on Küprose ja Kashmiri rahuvalvemissioonid näideteks selle kohta, kuidas rahuvalvevägede kohalolek võib aja jooksul muutuda peaaegu konflikti elemendiks, nii et ilma selleta ei saada enam hakkama ega osata elada.
Üldiselt suudetakse konflikt rahuvalve abil enamasti mingitesse raamidesse suruda ja seda seejärel teatud kammitsais hoida, kuid konflikti või kriisi täiel määral lahendamist tuleb ette harva. Tegelikult tuleb sellest järeldada, et konflikte ja kriise peab pigem püüdma eos ära hoida ja nende eskaleerumist tõkestada, mitte neid alles siis, kui juba „maja põleb“, kustutama hakata. Lisaks pikaajalisusele on puhas rahuvalve ka kallis tegevus, mille kinnimaksmiseks või ressursside suurendamiseks on suurimad panustajad üha vähem valmis.
ÜRO rahuvalvet juhib ja korraldab ÜROs peasekretärile alluv rahuvalve osakond (ingl k: Department of Peacekeeping Operations, DPKO), mille eesotsas on üks kuuest asepeasekretärist. DPKO praegune juht on prantslasest diplomaat Hévre Ladzous. DPKO ülesanne on rahuvalvepoliitika väljatöötamine, konkreetsete operatsioonide plaanimine ja elluviimine ning regulaarne aruandmine nende käigust. Mandaadi rahuvalvemissiooni alustamiseks annab Julgeolekunõukogu oma resolutsiooniga, milles määratletakse tavaliselt ka missiooni eesmärgid, kontingendi suurus ja missiooni toimumise aeg. Missiooni tulemused vaadatakse üle regulaarselt, enamjaolt kord aastas, ning kui eesmärgid on täidetud, siis missioon lõpetatakse või selle mandaati pikendatakse. Tegelikult on missiooni pikendamine päris tavaline, sest aasta-paariga ei suudeta rahuks ja stabiilsuseks vajalikku keskkonda luua.
Uued kriisiohjevahendid ÜROs – rahuloome ja poliitilised erimissioonid
Kriisiohje tõhusamaks muutmiseks ja selle instrumentaariumi suurendamiseks on viimastel aastatel hakatud ÜROs üha rohkem kasutama klassikalisest rahuvalvest erinevaid meetodeid. Tegelikult sarnaneb ÜROs praegu toimuv protsess sellega, mis toimus kriisiohje valdkonnas 10–15 aastat tagasi NATOs või Euroopa Liidus, kui Balkani kriiside järel ning Afganistani ja Iraagi operatsioonide käigus mõisteti, et ainult sõjaliste vahendite kasutamine ei kindlusta veel rahu ja stabiilsust. Need aitavad küll konfliktipiirkonnas sõjategevuse lõpetada, kuid selleks, et riik suudaks pärast konflikti iseseisvalt toimida, on vaja rakendada hoopis teistsuguseid meetmeid ja vahendeid. Tihti tuleb aidata taastada riiklikke institutsioone, luua uut infrastruktuuri ja taastada meditsiini- ning haridussüsteem, nõustada ja õpetada poliitikuid, ametnikke, teenistujaid ja erialaeksperte, selgitada, kuidas toimib õigusriiklus, mis on head valitsemistavad ja nii edasi. See tähendab, et kriisiohjel on ulatuslik tsiviilmõõde.
Praktilise väljundi annab sellesse ÜRO rahuloomekomisjon – ingl k: Peacebuilding Commission –, mis loodi 2005. aastal ja mille ülesandeks on aidata kriisist väljunud riike konfliktist toibumisel ning riikluse taastamisel ja arendamisel. Et tegemist on suhteliselt uue organisatsiooni ja ka uue lähenemisega, siis ollakse oma toimetamistes veel nn pilootprojektide faasis. Kuna ÜRO rahuvalvealase tegevuse keskpunkt on senini olnud Aafrikas, siis on ka rahuloome kuue pilootprojekti fookuses sealsed riigid: Burundi, Sierra Leone, Guinea, Guinea-Bissau, Libeeria ja Kesk-Aafrika Vabariik. Enamiku projektide tulemused on olnud positiivsed, ainult Kesk-Aafrika Vabariigist kostub ikka veel ärevaid signaale. Rahuloome valdkonda kuuluvad ka julgeolekusektori ja kohtusüsteemi reform, milles Eestilgi on oma lähiajaloost kogemusi, mida oleme teistelegi jaganud.
Teine uuem formaat ÜRO kriisiohjes on nn poliitilised erimissioonid (ingl k: Special Political Missions,SPM). Erimissioonide eelis klassikalise rahuvalve ees on nende rakendamise kiirus ja suhteline odavus. SPM on põhimõtteliselt tsiviilmissioon, mis saadetakse abivajavasse riiki ÜRO peasekretäri eriesindaja juhtimisel eesmärgiga näidata oma kohalolekuga ÜRO seotust rahuprotsessiga, anda poliitilist toetust ja nõu konflikti lahendamisel ning abistada sellele järgnevas ülesehitusprotsessis. Kuna SPMide isikkoosseis on rahuvalvejõududega võrreldes oluliselt väiksem ja koosneb valdavalt tsiviilisikutest (keda tuleb küll turvata, nii et relvastatud element on siingi sees), saab missiooni palju kiiremini kokku panna kui tavalise rahuvalve puhul. SPMide lähetamist kiirendab ka asjaolu, et neid rahastatakse peasekretäri eelarvest, mis teeb sellekohase otsustusprotsessi lihtsamaks. Poliitilistel erimissioonidel on loomulikult omad piirid ja neist on abi eelkõige olukorras, kus otsene sõjaline konflikt on lõppenud või alles hakkab kujunema. Seetõttu ei saa neid võtta kui rahuvalve asendajat, vaid pigem ikkagi kui ühte kriisiohje lisakomponenti. SPMide üldine koordinatsioon on DPKO asemel antud ÜRO poliitikaosakonnale  (ingl k: Department of Political Affairs), mida juhib asepeasekretär Jeffrey Feltmann.
Konfliktiennetus – kas tulevikumuusika?
ÜROs on üha enam hakatud tähelepanu pöörama konfliktiennetusele, sest õigeaegselt ja õigesti rakendatuna on see põhimõtteliselt kõige tõhusam ja kõige odavam meede. Konfliktiennetus sõltub väga suurel määral poliitilisest tahtest. Riigid ja neist koosnev rahvusvaheline kogukond hakkab konfliktide ja kriiside vastu huvi tundma alles siis, kui ollakse ise neist juba liialt haavatavad või kui konfliktipiirkonnas toimuv muutub moraalselt täiesti talumatuks ja humanitaarkaalutlustel sekkumine on vältimatu. Tegelikkuses oleksid inimkannatused ja inimohvrite arv palju väiksemad, kui leitaks jõudu sekkuda palju varem ja seda üldsegi mitte sõjaliste vahenditega. Viimased peaksidki jääma rahvusvahelise kogukonna jaoks vahendiks, mida kasutatakse alles siis, kui muud vahendid on juba ära proovitud. Poliitilisi erimissioone saab tegelikult väga hästi kasutada ka  esilekerkivate kriiside või konfliktide ärahoidmiseks. Selleks on vaja head eelhoiatussüsteemi ja kiiret reageerimisvõimet, eriti poliitilisel tasandil ja Julgeolekunõukogus. Seesugune missioon tuleks juba konflikti varases faasis riiki saata või siis kasutada teisi ennetavaid meetmeid, millest on viimasel ajal suuremat tähelepanu pälvinud vahendustegevus elik mediatsioon. Seda on viimase kolme-nelja aasta jooksul püüdnud ÜROs edendada Soome ja Türgi. Tegemist ei ole mingi väga uudse kontseptsiooniga, kuid seda võiks varesemast sihipärasemalt kasutada ning muuta selle üheks kriisiohje tööriistakasti loomulikuks osaks.
Eesti võimalused
Ka Eesti on ÜRO kriisiohjes osalenud. Nagu eespool juba öeldud, oli meie esimene rahvusvaheline missioon just ÜRO missioon. Peale selle on Eesti kaitseväe jalaväekompanii ja staabielement osalenud UNIFILi missioonil Lähis-Idas (UNIFIL – ÜRO rahuvalveoperatsioon Liibanonis – toim), mis on senini üks meie mahukamaid operatsioone – ainult Afganistanis on olnud ühel ajahetkel rohkem Eesti kaitseväelasi kui tollal UNIFILis. Samuti olime väga kiired reageerima Haiti maavärina järgsele päästeoperatsioonile, kus Eesti päästemeeskond oli üks esimesi, kes operatsioonipiirkonda jõudis. Unustada ei tohi ka meie panust ÜRO pooleaastases missioonis Süürias aastat tagasi.
Praegu on Eesti osalus ÜRO rahuvalvemissioonidel väikesearvuline ja seda eelkõige ning peamiselt seepärast, et osaleme oma vägedega piirkondlike organisatsioonide juhitud rahuoperatsioonides. Sama võib öelda ka tsiviilmissioonide kohta. Tulevikule mõeldes teame, et 2014. aastal lõpeb ISAFi operatsioon Afganistanis, millesse oleme seni väga aktiivselt panustanud. See tähendab ka ressursside vabanemist ja võimalust nende ümbersuunamiseks. Kuna rahuoperatsioonidel osalemine on üks Eesti julgeoleku- ja kaitsepoliitika põhikomponente, tuleb hoolega kaaluda, kus oma rahusõdureid edaspidi kasutada. ÜRO pakub selleks arvukalt võimalusi ja võimaldab meie kaitseväelastel, nii sõduritel kui ka ohvitseridel, oma oskusi ja teadmisi lihvida ning rahvusvahelises keskkonnas proovile panna, aga ka saada uusi kogemusi, mida hiljem kasutada Eesti kaitseväe arendamisel.
Teiseks pakub võimalusi ka ÜRO rahuloomealane tegevus. Seni oleme sellesse valdkonda panustanud peamiselt rahalise toetusega, kuid Eestil on olemas ka päris palju oma riigi ülesehitamisel saadud positiivseid kogemusi ja teadmisi. Positiivseid just selles mõttes, et suudeti rahumeelselt liikuda ühest ühiskonnakorraldusest teise, teha seda suhteliselt kiiresti ja stabiilsust säilitades. Meil on olemas eriteadmistega inimesi, kes võiksid anda nõu institutsioonide loomisel, julgeoleku- ja kaitsesektori reformimisel, kohtusüsteemi ülesehitamisel jne. ÜROs on loodud andmekogud, kuhu eri valdkondade spetsialistid, kellel on huvi rahvusvahelise töö vastu, saavad end kirja panna ja nii ka ühel hetkel missioonikutse saada. Riigi poolt eeldaks see nendest võimalustest teavitamist ja ÜRO tsiviil-kriisiohjes osalemise tähtsustamist Euroopa Liidu sarnaste tegevuste kõrval. Kuigi käesolevas artiklis pole puudutatud kriisiohje päästeaspekte, on meil ka selles valdkonnas päris hea ettevalmistus kaasumiseks.
Kolmandaks võimaldab ÜRO rahuvalve ja kriisiohjega selle kõige kõrgemal tasandil kõige otsesemalt tegelda kuulumine Julgeolekunõukokku. Seal toimub asjade globaalsel tasandil arutelu ja otsustamine. Eesti on oma kandidatuuri üles seadnud aastateks 2020–2021. Selle sammu juures tuleb silmas pidada, et Julgeolekunõukogul on ka puutumus Põhja-Atlandi lepinguga, mistõttu oleks meile kasulikud, kui mitte lausa vajalikud, otsesed teadmised ja kogemused selle kohta, kuidas nõukogu toimib ja kriisiohjes käitub. Siis oskame ka meid endid otseselt puudutavaid kriise, mida küll loodetavasti  ei tule, paremini lahendada või nende lahendamisele kaasa aidata.