Jäta menüü vahele
Nr 39 • November 2006 8. juuli 2008

Kollektiivse kaitse tulevik globaliseeruvas NATOs

NATO üleminek vanalt julgeolekukäsitluselt uuele ei ole olnud kuigi sujuv ning alliansi kujunemisprotsess on veel üsnagi poolel teel.

Maria Mälksoo
Maria Mälksoo

poliitikateadlane

Mõtisklemine NATO kollektiivse kaitse klausli tuleviku üle alliansi üha globaalsemaid tuure võtvate missioonide taustal on nagu tolmukübemete püüdmine päikesest küllastatud õhus: valgus teeb tolmu küll silmaga nähtavaks, ent kui seda puudutada, ei või olla lõpuni kindel, kas midagi ka pihku jääb, sest jälge tabatud ebemeist peopesale, veel vähem õhku, ei jää. Ennustamine, kas ja kuidas suudab oma geograafilist haaret ja sõjaliste operatsioonide ulatust üha avardav allianss enese algsest kollektiivse kaitse põhikohustusest oma liikmete suhtes kinni pidada, on niisama tänamatu tegevus. Ei ole ka ajaloolisi analoogiaid, millele prognoose tehes tugineda. NATO-le aluse pannud Washingtoni lepingu V artiklit, mis sisult kollektiivse kaitse klausel, on alliansi 57 tegevusaasta jooksul käivitatud vaid korra – ning sedagi ajaloo irooniana mitte Ameerika Ühendriikide Euroopale appitõttamise vormistamiseks, vaid vastupidi.

NATO kohati omavahel konfliktsetes, missioonide tagajärgi vaagivates vaidlustes johtub hinnang alliansi kollektiivse kaitse tulevikuväljavaadetele sestap enamasti pigem hindaja ilmavaatelisest hoiakust – kalduvusest näha klaasi kas pooleldi tühjana või täis – kui lõpliku tõe äratabamisest. Keegi ju tegelikult ei tea, missuguseks kujuneb Põhja-Atlandi liitlaste vastastikuse kaitsekohustuse sisu kiirelt muutuva rahvusvahelise julgeolekukeskkonnaga kaasa galopeerida püüdvas NATOs.

Uued ohud ja muutunud julgeolekumõiste

Kui Eesti 2004. aastal NATOsse jõudis, oli alliansi globaliseerumine juba alanud. Nõukogude Liidu kokkuvarisemine ja liitlasriikide territooriumi otsese sõjalise rünnaku ohu kadumine võttis NATO-lt traditsioonilise vaenlase ja tegi seega paljude kriitikute arvates küsitavaks alliansi raison d’être’i tervikuna. Külma sõja lõpp lõi segi vana must-valge ohupildi. Niinimetatud uute – või hoopis külma sõja aegse tuumavastasseisu tingimustes hästi unustatud vanade – mitteterritoriaalsete ohtude esiletõusuga hägustus riikliku ja rahvusvahelise ning “kõva” ja “pehme” julgeoleku eraldusjoon, kahandades seega paratamatult ka traditsiooniliselt määratletud kollektiivse kaitse ja NATO tuumaheidutuse osatähtsust alliansi strateegias. Koos uute ohtude teadvustamisega laienes järk-järgult ka NATO julgeolekukäsitlus.

Nii võime lugeda NATO 1999. aasta strateegilisest kontseptsioonist, mida alles hiljuti on lakatud “uueks” nimetamast – julgeolekuparadigma muutuse põhjapanevuse indikaator seegi –, et allianss lähtub avarast julgeolekukäsitlusest, tunnistades keskse kaitsedimensiooni kõrval ka poliitiliste, majanduslike, sotsiaalsete ja keskkonnakaitseliste tegurite tähtsust. Ühtlasi muutus külma sõja lõpu ja eriti 11. septembri terrorirünnakute järel Ameerika Ühendriikidele asjakohatuks ka senine NATO tegevuspiirkonna piiritlemine Euro-Atlandi ruumiga. Uued, ebamäärasemad ja komplekssemad ohud lähtuvad kaugemalt kui alliansi otsene naabruskond, ent kuna neil on piisavalt potentsiaali destabiliseerida NATO riike, on olnud NATO huvides katsuda need maandada otse “allikal”, ohtude päritolupiirkonnas, laiendades seeläbi nii oma geograafilist kui tegevuslikku ampluaad.

Koos uute ohtude teadvustamisega laienes järk-järgult ka NATO julgeolekukäsitus.

Suur aeg nõuab suuri inimesi, globaalne ohutaju globaalset haaret ohtude vastustamisel. NATO kohandumine muutuvate rahvusvaheliste julgeolekurealiteetidega on sestap olnud alliansi eduka edasikestmise seisukohalt paratamatu. Kui V artikli originaalkontekstis peeti silmas riigist või riikidest lähtuva relvastatud rünnaku kollektiivse vastustamise kohustust, siis tänases julgeolekukeskkonnas lähtuvad ohud Põhja-Atlandi Liidu riikide stabiilsusele ja heaolule valdavalt mitteriiklikest allikaist (nt Al Qaeda terrorivõrgustik). Tõepoolest, ametlike ohuhinnangute järgi ei ähvarda ühtegi tänast NATO liikmesriiki niisugune otsese sõjalise rünnaku oht, mille kartuses Washingtoni lepingu V artikkel 1949. aastal loodi. Ebastabiilsus kogu maailmas ja selle julgeolekulised konsekventsid Põhja-Atlandi liitlaste jaoks ei kadunud aga koos Nõukogude Liiduga kusagile, kurjuse impeeriumi asemele tuli kurjuse telg ning lisaks hulk raskesti ohjatavaid asümmeetrilisi julgeolekuriske. NATO edu pandiks külma sõja järgses maailmas sai niisiis tema võime kujuneda kitsalt liitlasriikide territooriumi kollektiivsele kaitsele keskendunud alliansist avarama haardega kollektiivse julgeoleku väljapoole “kiirgamise” ja kriisireguleerimise organisatsiooniks.

Uuele ohupildile vastavalt on toimunud nihe NATO julgeolekukäsitluses reaktiivselt ja kaitseorientatsiooniliselt proaktiivsemale, ebastabiilsuse levikut ennetavale lähenemisele, mille sõjaliseks kristallisatsiooniks on alliansi uus löögirusikas – mobiilne NATO reageerimisjõud mis tahes liiki sõjaliste operatsioonide läbiviimiseks kus tahes maailma piirkonnas. Tänases maailmas töötab proaktiivne kollektiivse julgeoleku tagamine samamoodi nagu külma sõja aegse maailma tuumaheidutusefekt vaenulikust riigist vastaspoolele. Nii ongi “uue” NATO juhtmõtteks saanud mõnevõrra paraboolne “kollektiivne julgeolek on parim kollektiivne kaitse”.

NATO on tänaseks globaliseerunud nii oma partnerlussuhete kui geograafilise haarde ja operatsioonide ulatuse mõttes. Külma sõja aegsest 16 liitlasriigiga alliansist on saanud 26-liikmeline julgeolekuorganisatsioon, millel on hulk rahvusvahelisi partnerlussuhteid (nt Euro-Atlandi Partnerlusnõukogu, Vahemere Partnerlusprogramm, ā°stanbuli Koostööinitsiatiiv, Kagu-Euroopa Initsiatiiv), partnerlussuhted Venemaa ja Ukrainaga ning värsked plaanid globaalsete partnerlussuhete loomiseks Jaapani, Lõuna-Korea, Austraalia ja Uus-Meremaaga.1 NATO külma sõja järgne operatsioonide kogemus hõlmab kriisireguleerimis-, rahuvalve-, rahutagamis- ning humanitaaroperatsioone Bosnias, Kosovos ja Afganistanis; allianss on teinud väljaõpet ka Iraagi julgeolekujõududele ning koordineerinud neile hädavajaliku sõjalise varustuse hanget, toetanud logistiliselt Aafrika Liidu missiooni Darfuris ning aidanud tagada julgeolekut 2004. aasta Ateena olümpiamängudel.

NATO plaanides seisavad nüüd sellisedki väljakutsed, millel liikmesriikide territoriaalse terviklikkuse ja otseselt julgeoleku tagamisega pistmist pole, ent mille vastuvõtmist peetakse oluliseks rahvusvahelise stabiilsuse seisukohalt. Näiteks lennutas NATO eelmisel aastal maavärinas kannatada saanud Kašmiiri piirkonda esmatarbevarustust, pakkudes ühtlasi meditsiinilist abi; Indoneesia tsunami tagajärgede likvideerimiseks annetas allianss sildade ehitamiseks vajalikku materjali ning USAsse toimetati orkaani Katrina ohvritele kohale toitu, veepuhastusseadmeid, generaatoreid jms.

NATO missioonide globaliseerumine on omakorda kaasa toonud liitlaste kaitsevõime arendamise uued suunad ning alliansi sõjalise juhtimisstruktuuri reformid. 1990ndate algusest saadik on Põhja-Atlandi liitlased oma vägesid märkimisväärselt vähendanud, kuna 21. sajandi julgeolekuväljakutsete vastustamiseks peetakse massiarmeedest sobivamaks kergeid, paindlikke ja kiiresti ümberpaigutatavaid üksusi. NATO reageerimisjõud on näide alliansi püüete kohta kohandada oma sõjaline profiil terrorismivastasele võitlusele sobivamaks, ühtlasi tahetakse tõsta Euroopa vägede koostöövõimet USA omadega.

Kui Eesti 2004. aastal NATOsse jõudis, oli alliansi globaliseerumine juba alanud.

Samas on NATO senine osalus ebaõnnestunud nimega “terrorismivastases sõjas” kinnitanud, et sõjalistest lahenditest terrorismi vastustamisel ei piisa: on vaja erineva “kõvadusega” julgeolekuliste vahendite ning neid valdavate rahvusvaheliste organisatsioonide (ÜRO, EL, OSCE) koostööd. NATO globaalset “siruulatust” teiste kultuurideni pärsib ka üks suur tsivilisatsiooniline “aga”: nagu politoloog Joseph Nye on näidanud, toimib “pehme” võim ehk veenmine peamiselt poliitiliste, kultuuriliste ja majanduslike vahendite toel siiski eeldusel, et veendaval on soov veendud saada. Ida-Euroopa samastumine Läänega lihtsustas NATO vastavasuunaliste initsiatiivide edu, millele näiteks NATO Vahemere dialoogil pole araabia maade distantseerumise taustal Läänest suurt vastu panna. NATO läbilöögivõimele globaalse julgeolekuorganisatsioonina on seega lõplikku hinnangut anda kindlasti veel liiga vara.

V artikli väljavaated

Kas aga NATO haarde laiendamine ei nõrgesta paratamatult tema võimet vajadusel oma liitlastele kollektiivkaitse korras appi tulla? Alliansi peakorteri päikesepoiste standardvastuse kohaselt saab NATO muidugi mõlema rolliga edukalt hakkama. Isegi kui nõustuda NATO uue deviisiga kollektiivse kaitse parima tagamise kohta kollektiivse julgeoleku alase korrapidamise kaudu, on idaeurooplasel siiski raske mitte mõelda võimalusele, et akuutne hädaolukord on päevakorral, ent liitlasväed kusagil Lähis-Idas viimseni rakkesse pandud. (Praktikud vaidleksid siinkohal muidugi vastu, et NATO on kõikidel külma sõja järgseil tippkohtumistel vandunud, et alliansi kollektiivkaitse missiooni on jätkuvat keskne; niisuguse abistamise vajalikkus on praegu üldse väga ebatõenäoline ning liitlasriikide väed ei ole ka kunagi viimase meheni kodumaast kaugel teenistuspostil.) Ilmselt ei sõltu alliansi liitlasriikide valmidus n-ö Gdanski eest surra – sest mis muu meid V artikkel puhul tegelikult ikka huvitab kui see, kas meile sõjalise rünnaku korral appi tullakse või mitte – siiski niivõrd NATO globaliseerumise ulatusest, kuivõrd sõjaliselt võimekamate liitlaste põhimõttelisest valmisolekust pakkuda ka nõrgematele liitlastele samas mõõdus kollektiivset kaitset.

Samas on selge, et NATO kollektiivkaitse sisuline käivitamine kriisiolukorras on tõenäoliselt mõnevõrra pärsitud, kui USA väed peaksid parajasti mitme globaalse missiooniga käsist-jalust seotud olema. Välistada ei saa ka näiteks mingite NATO julgeolekumissioonide vajalikkuse üle liitlaste vahel tekkida võivate poliitiliste lahkhelide võimalikku ülekandumist kollektiivse kaitse klausli vastupidavusse. Hoiatav näide, et alliansisisesed lõhed võivad vähendada vastastikust solidaarsust, oli mitme Euroopa liitlase keeldumine toetada USA ettepanekut pakkuda alliansi kaitset Türgile võimaliku ohu korral Iraagi poolt 2003. aasta varakevadel.

Fakt on ka see, et alliansi haardeulatuse suurenemise ja efektiivsuse vahele jäävad paratamatult käärid. Pessimistide hinnangul pani allianss liitlaste vastastikusele kaitsetagamisvõimele esimese põõna just itta laienemisega. Laienemises NATO tuummissiooni allakäigu kurja juurt nägevad analüütikud meenutavad sestap mõrult vanasõna mitmest kokast, kes üheskoos kulpi liigutades supi untsu keeravad, ning ennustavad NATO mandumist “hammastega OSCEks”, kus ei suudeta kokku leppida, kuidas ja mis tingimustel kasutada alliansi sõjalisi vahendeid.

V artikli väljavaadete osas teeb ennekõike ettevaatlikuks, et kahaneb USA strateegiline huvi Euroopa vastu ning seega pole Ühendriigid enam nii altid alliansi kui terviku kaudu globaalsel julgeolekuareenil toimetama. NATO jõujooned on ajalooliselt olnud USA määrata, sestap on ka alliansi tulevikuperspektiivid suuresti seotud USA globaalse strateegiaga. Ühelt poolt on Euroopa taandamine Lähis-Ida ja Kesk-Aasia ees Ühendriikide globaalses strateegias külma sõja järel muidugi loomulik.

Teiselt poolt on USA kasvav tendents käsitada NATOt tööriistakastina, kust missiooniks sobivad koalitsioonipartnerid ning sõjalised võimed välja nopitakse ning alliansi tempel rahvusvahelise tunnustuse saamiseks oma globaalse šerifluse ettevõtmistele peale lüüakse, ohtlik transatlantilisele kokkukuuluvustundele ning moraalile.

Suur aeg nõuab suuri inimesi, globaalne ohutaju globaalset haaret ohtude vastustamisel.

USA Euroopast huvitatuse kahanemist võib muidugi mõista, kui arvestada haigutavat lõhet Ühendriikide ja Euroopa liitlaste kaitsevõime vahel: laias laastus kulutavad eurooplased kaitsele 2/3 USA kaitsekulutustest, saades selle eest aga vastu vaid 1/3 USA sõjalisist võimeist. Ka Kosovos ei käinud de facto enamik lahingoperatsioone NATO juhtimise, vaid otsese USA juhtimise all, kuigi ametlikult oli tegu NATO operatsiooniga. Kosovo kriisist saadik ongi USA eelistanud liitlastega pigem valikulist sõjalist koostööd. Ka 11. septembri järgses kontekstis, kus Põhja-Atlandi Nõukogu otsustas esmakordselt oma tegevusaja jooksul aktiveerida Washingtoni lepingu viienda artikli, jäi NATO panus tegelikult marginaalseks. Kosovo “komiteesõja” hapu kogemuse mõjul eelistas Washington end mitte mässida 18 liitlasega konsulteerimisse ja nii päädiski V artikli sõjaline rakendamine NATO AWACS radarlennukite saatmisega Põhja-Ameerika õhuruumi patrullima ning NATO ühise Vahemere laevastiku nihutamisega selle idaotsa, vabastades sellega USA sõjalisi ressursse terroristidevastaseks võitluseks Afganistanis.

Üldiselt viitab NATO haarde globaliseerumine ja missioonide mitmekesistumine alliansi kihistumise ning nn mitme kiirusega arengutee tõenäosuse kasvule. Nii nagu Euroopa Liit on oma liikmeskonna suurenedes hakanud järjest jõulisemalt rääkima Euroopa avangardi ja tuumgruppide vältimatusest liidu efektiivsuse säilitamiseks, võib ka NATO puhul prognoosida erinevate julgeolekuliste vajaduste ning erinevalt tunnetatud julgeolekuliste väljakutsetega liikmesriikide erinevat rõhuasetust NATO kollektiivkaitse ja kollektiivse julgeoleku missioonide puhul. Teatud alliansisisene “spetsialiseerumine” on osalt küll paratamatu, ent vältimaks NATO kollektiivse kaitsetõotuse muutumist pelgaks sümboliks ning õlekõrreks neile, kel millessegi muusse uskuda ei ole, tuleb teadlikult hoida NATO ühtsust.

Globaliseerunud alliansi efektiivsuse tõstmise võimalusena on ette pandud luua NATO eliitnõukogu, kuhu kuuluksid allianssi peamiselt sõjaliselt panustavad liikmed (USA, Ühendkuningriik, Saksamaa, Türgi ja Prantsusmaa) ning kus väiksemate liitlaste jaoks oleks ÜRO julgeolekunõukogu vahetuvate liikmete eeskujule vastavalt roteeruvad kohad. Vaevalt see küll ühtsuse tagaks.2

NATO üleminek vanalt julgeolekukäsituselt uuele ei ole olnud kuigi sujuv ning alliansi kohanemisprotsess on veel üsnagi poolel teel. Ehk on just seetõttu ka arutelu NATO traditsioonilise kollektiivse kaitse ja avarama haardega kollektiivse julgeoleku tagaja rolli osakaalu ja üheaegse võimalikkuse üle olnud tänaseni pigem akadeemilist laadi. NATO tunnustuseks võib öelda, et tema pidevalt muutuvas maailmas kohanemise võime on olnud teiste julgeolekuambitsiooniga rahvusvaheliste organisatsioonidega võrreldes parim. On ju ainult inimlik, et parima ja ideaali vahel on käärid ning lõpuks ei saa ka NATO hüpata üle oma liikmete valmisoleku ja võimete varju.

Viited
  1. Ivo Daalderi ja James Goldgeieri hiljuti väljendatud arvamuse kohaselt peaks NATO oma globaalsete ülesannetega paremini toimetulemiseks avama liikmesuse kõigile demokraatlikele riikidele, kes on valmis ja võimelised panustama alliansi uute missioonide elluviimisesse. Vt Global NATO. – Foreign Affairs 85(5) (September/October 2006).
  2. Vt Sean Kay, What Went Wrong with NATO? – Cambridge Review of International Affairs 18(1) (April 2005), lk 69 – 83.

Seotud artiklid