Kohustus kaitsta

Liibüas ja Süürias toimunud kuriteod on elavdanud riikidevahelist diskussiooni selle üle, millistel juhtudel on põhjendatud võtta ühiseid samme elanikkonna vastu sooritatud ränkade inimõiguste rikkumiste peatamiseks või ennetamiseks, sealjuures väga erandlikel juhtudel ka jõudu kasutades.

Arutelude ja debattide raamistik on 2005. aastal ÜRO Peaassamblee resolutsioonis kokku lepitud „kohustus kaitsta“ põhimõte (Responsibility to Protect, edaspidi: RtoP). Selle järgi võtsid riigid endale kohustuse kaitsta elanikkonda nelja ränga kuriteo eest: genotsiid, etniline puhastus, inimsusevastased kuriteod ja sõjakuriteod. Lisaks nõustuti, et kui riik ei suuda või ei soovi seda kohustust täita, on rahvusvahelisel kogukonnal eelnimetatud ränkade inimõiguste rikkumiste peatamiseks ja ennetamiseks abistamiskohustus. Kui ka seeläbi ei õnnestu neid peatada või vältida, lasub ülejäänud maailma riikidel kohustus reageerida, sh vajadusel jõudu kasutades. Jõu kasutamine võib aset leida vaid ÜRO Julgeolekunõukogu loal. Nn leebemasse RtoP reageerimisvõtete arsenali kuuluvad nii diplomaatilised (nt avaldused, resolutsioonid), poliitilised, õiguslikud kui ka majanduslikud  survevahendid, nagu nt majandustoetuste katkestamine, sõltumatute uurimiskomisjonide loomine, Rahvusvahelisele Kriminaalkohtule kuritegude uurimiseks mandaadi andmine, samuti relvaembargo ja finantssanktsioonide kehtestamine ning rahuvahendusmissioonide asutamine.

RtoP kokkuleppimine oli rahvusvahelistes suhetes ajalooline, mõjutades riikidevahelise suhtluse traditsioonilisi alustalasid: printsiip võimaldab nn RtoP kuritegude ehk ränkade inimõiguste rikkumiste toimumisel (või ennetamiseks) riikide suveräänsust piirata. See lähenemine kõigutab Vestfaali süsteemi üht aluspõhimõtet, mille järgi on riikide võim oma territooriumi üle absoluutne ja kus mittesekkumine riikide siseasjadesse on riikidevahelise suhtluse aluspõhimõte.

RtoP puhul ei saa aga (veel) väita, et tegemist oleks uue rahvusvahelise õigusnormiga. Riigipead leppisid RtoP põhimõtte kokku 2005. aastal ÜRO Peaassamblee resolutsioonis. Peaassamblee, erinevalt Julgeolekunõukogust, ei saa aga vastu võtta õiguslikult siduvaid otsuseid: Peaassamblee resolutsioonid on soovituslikud poliitilised kokkulepped. Küll aga mõjutab sageli selliste tekstide poliitilist kaalu ja praktikas kasutamist asjaolu, kas need võeti vastu ÜRO liikmeskonna üksmeelel (konsensusega) või on mõni riik või riigid oma vastumeelsuse väljendamiseks kutsunud esile resolutsiooni hääletuse. 2005. aasta tippkohtumise lõppdeklaratsioon koos RtoP põhimõttega võeti vastu riikide üksmeelel ehk selle sisu on heaks kiitnud kõik ÜRO liikmesriigid, tagades normile vajaliku legitiimsuse.

RtoP on aktiivses kujunemisjärgus olev norm, mis ei muuda ÜRO põhikirjas sätestatud maailma rahu ja julgeoleku tagamise reegleid, omades aga mõju nende tõlgendamisele. ÜRO põhikiri (artikkel 2(7)) keelab sekkuda riigi siseasjadesse. Erandina on sekkumine lubatud vaid Julgeolekunõukogu otsusel rahvusvahelise rahu ja julgeoleku tagamiseks. Riigi sees asetleidvad rängad inimõiguste rikkumised ei ole seega eelnimetatud erandiga sõnaselgelt hõlmatud.¹ Praktikas on aga Julgeolekunõukogu maailma rahu ja julgeolekut ohustavana käsitlenud ka neid juhtumeid (Julgeolekunõukogu resolutsioon nr 1674 (2006), Julgeolekunõukogu Liibüat puudutanud resolutsioon nr 1973 (2011), reageerimine Sudaani konfliktile rahuvalvemissiooni lähetamise ja kuritegude uurimiseks Rahvusvahelisele Kriminaalkohtule mandaadi andmisega). Seega on massikuritegudele mittereageerimisel üha raskem varjuda riigi siseasjadesse mittesekkumise põhimõtte taha (reageerimise all ei tule silmas pidada üksnes väga erandlikku, välist sõjalist sekkumist, vaid ka eelmainitud leebemaid diplomaatilisi, õiguslikke ja majanduslikke survevahendeid).

„Kohustus kaitsta“ põhimõtte eristamine humanitaarsest interventsioonist

Humaansetel kaalutlustel riigis toimuvasse sekkumise diskussioon pole uus. Varem kasutati selle sõnastamiseks humanitaarse interventsiooni mõistet. See ei pälvinud maailma riikide seas aga kunagi laialdast toetust – vastupidi, seda nähti lääneriikide ideoloogia pealesurumisena ja hulk arenguriike pelgas põhimõtte kuritarvitamist ehk selle kasutamist ettekäändena riigi siseasjadesse sekkumiseks. Vältimaks ühepoolseid, ÜRO põhikirjaga vastuolus olevaid sõjalisi sekkumisi (Kosovo, Iraak) ja säilitamaks jõu kasutamises ÜRO Julgeolekunõukogu rolli (RtoP), algatas Kofi Annan sarnast väärtust kandva põhimõtte läbirääkimised ÜRO liikmesriikide seas. Pinnas aruteludeks oli Rwanda ja Kosovo massikuritegude valguses soodne, motiveerides riike  taoliste kuritegude ennetamise põhimõtetes kokku leppima.

Kui humanitaarse interventsiooni kontseptsioon jagas maailma riigid „põhja“ ja „lõuna“ leeriks, siis RtoP väljatöötamise eesmärgiks sai nende kahe ühendamine. Sellele aitas kaasa Aafrika traagiline ajalugu, tagades Aafrika riikide seas vajaliku toetuse. Aafrika riigid on läinud isegi nii kaugele, et 2000. aastal vastu võetud Aafrika Liidu põhikiri (artikkel 4) sätestab olulise erandi riigi siseasjadesse mittesekkumise põhimõttele, lubades sõjaliselt sekkuda sõjakuritegude, genotsiidi ja inimsusevastaste kuritegude toimumisel.

Põhimõttele toetuse kindlustamiseks oli oluline luua RtoPle humanitaarsest interventsioonist erinev rõhuasetus: kui humanitaarse interventsiooni puhul räägitakse sekkuva riigi õigusest, siis RtoP fookusesse seati kriisis oleva riigi kohustus. Lisaks oli põhimõttele laia toetuse kindlustamiseks oluline väga täpselt piiritleda selle kohaldamisala (selleks lepiti mõiste puhul kokku konkreetse nelja kuriteo loetelus erinevalt abstraktsemast mõistest “humanitaarne”). Lisaks, erinevalt  humanitaarsest interventsioonist, ei ole RtoP keskmes mitte sõjalise sekkumise (ühepoolne) õigus, vaid riikide ühine sekkumine. Viimane on oluline erinevus vältimaks ühepoolset ehk Julgeolekunõukogu mandaadita sõjalist sekkumist. RtoP filosoofia näeb kollektiivse sõjalise reageerimisvõimaluse ette vaid väga erandlikel asjaoludel, keskendudes peamiselt ennetustegevustele või reageerimisele muude (surve)meetoditega.

Diskussioonid ja vaidlused ÜROs

ÜRO istungitel ei ole reeglina vaidlust RtoP põhimõtte enda üle. Vaid üksikud riigid (Venezuela, Nicaragua, Kuuba, Sudaan) eitavad 2005. aastal kokkulepitut. Äsja lõppenud iga-aastasel ÜRO Peaassamblee ülddebatil eitas ka Zimbabwe RtoP osas konsensuse eksisteerimist. Valgevene leidis, et “ükski trendikas kontseptsioon, nagu seda on RtoP, ei õigusta iseseisva riigi siseasjadesse sekkumist”. Mitte üllatavalt kuulub põhimõtte skeptikute leeri ka Venemaa, kes viitas käesoleva aasta septembris toimunud Peaassamblee arutelul RtoP väheolulisusele, lisades, et nad „ei ole veendunud, et selles osas valitseb rahvusvaheline konsensus“. Selles valguses on irooniline, et 2008. aasta Gruusia sõjas õigustas Venemaa oma sekkumist vahetu massikuritegude ohuga elanikkonnale. Täpsemalt viitasid nii Putin kui Medvedev võimalikule genotsiidi toimumisele. Selline RtoP väärkasutamine leidis nii akadeemias kui ka riikide seas laialdast hukkamõistu.² Venemaa põhjendused läksid vastuollu RtoP põhimõttes olulise tingimusega vältida ühepoolseid, st Julgeolekunõukogu mandaadita sõjalisi sekkumisi. Samuti ei olnud täidetud inimsusevastaste kuritegude või genotsiidi toimumise või selle ohu tingimus.

Seega ei ole välistatud RtoP retoorika kasutamine oma huvidele vastavalt. Keeruline on aga tagada sellele ülejäänud riikide heakskiit ja seda eriti olukorras, kus humanitaarse interventsiooni lai definitsioon (ehk küsimus sellest, mis kuulub täpselt mõiste „humanitaarne“ alla) mõlgub veel paljudel riikidel hoiatavana meeles.

Liibüa ajalooline RtoP juhtum ja selle järelmid

Tänaseks on ÜROs arutelude fookus nihkunud RtoP praktikas rakendamise põhimõtetele. Debatt RtoP kohaldamise üle praktikas kujunes välja pärast Julgeolekunõukogu 17. märtsil 2011 vastu võetud resolutsiooni nr 1973, millega volitati NATOt ja tema partnereid Liibüasse sõjaliselt sekkuma. Tegemist oli ajaloolise otsusega, sest esmakordselt ajaloos põhjendati ühist sõjalist sekkumist elanikkonna kaitse vajadusega – seni on sõnaselge elanikkonna kaitse viitega kollektiivselt rakendatud leebemaid viise, nt diplomaatiline surve, Julgeolekunõukogu eesistuja avaldused, uurimiskomisjonide asutamised, relvaembargod, Rahvusvahelisele Kriminaalkohtule uurimispädevuse andmine ja sanktsioonide kehtestamised.

Kui Liibüa operatsioon lõppes NATOle ja tema partneritele elanikkonna kaitsmise eduka näitena, siis mitmetele teistele ÜRO liikmetele, sh eriti Julgeolekunõukogus erapooletuks jäänud riikidele (aga ka poolthääletanud Lõuna-Aafrikale), mõjus see nende endi sõnul šokeerivalt: NATOle ja ta partneritele heideti ette Julgeolekunõukogu mandaadi ületamist, viidates, et Julgeolekunõukogu volitas sekkumist vaid kuritegude peatamiseks ja ennetamiseks, aga ei andnud mandaati sekkuda kodusõtta ja kukutada režiim.

Kuluaarides on kõlanud, et IBSA (India, Brasiilia, Lõuna-Aafrika) riikide diplomaadid New Yorgis on Julgeolekunõukogu resolutsiooni nr 1972 vastuvõtmise järel USA, Prantsusmaa ja Suurbritannia käitumise pärast isiklikult sügavalt solvunud ja alandatud. Tuntakse, et Liibüa operatsiooni läbiviimisel jäeti ülejäänud Julgeolekunõukogu kõrvale: neid ei teavitatud resolutsiooni rakendamisest  ehk operatsiooni kulgemisest ja NATOlt ei saadud selle kohta piisavalt infot.³

Solvunuid on aga mõlemal poolel: lääneriigid oma partneritega leidsid, et otsustava ajalooliselt kiire reageerimisega suudeti päästa tuhanded elud. Emotsioonid on ÜRO saalis päädinud lausa saadikute tasemel avalike teravuste vahetamisega. Üks Julgeolekunõukogus Liibüa resolutsiooni hääletamisel erapooletuks jäänud riigi saadik ütles, et ta on NATO operatsiooni kulgemisest sügavalt traumeeritud. Sellele vastas suursaadik Julgeolekunõukogu alalisest liikmesriigist, et selline lähenemine on solvav nii talle kui Liibüa rahvale, ja et parem on traumeerida suursaadikuid kui süütuid elanikke. Lisaks täiendas ta oma vastulauset viitega Süüriale: “Süüria illustreerib, et meil on vähem traumeeritud suursaadikuid, küll aga rohkelt tapetud elanikkonda.”

Brasiilia vastukäik innustatuna pahameelest Liibüa operatsiooni üle

Ülalnimetatud arvamuste erisus on viinud olukorrani, kus RtoP-teemalise diskussiooni fookus on mõneti kahetsusväärselt nihkunud ennetustegevustelt ja mittesõjaliste reageerimisvahendite kasutamiselt jõu kasutamisele. See on ühelt poolt mõistetav Süüria elanikkonna vastu kuid kestvate kuritegude toimumisega, teisalt põhjustas diskussiooni nihkumise Brasiilia 2011. aasta  sügisel tutvustatud RtoPd täiendav kontseptsioonidokument.⁴ Lihtsustatult sõnastades soovib Brasiilia täiendada RtoPd ka sõjalise operatsiooni läbiviija vastutuse ja kontrolliga, samuti soovib ta välja töötada kriteeriumid, millele tuginedes jõu kasutamise otsus tulevikus vastu võetakse. Brasiilia ettepanekut lugedes ei ole võimalik mitte märgata selgeid viiteid Liibüa juhtumile: kontseptsioonipaber viitab „kasvavale tajule, mille järgi RtoPd võidakse kasutada ettekäändena režiimi muutuse läbiviimiseks“. Lisaks näeb see ette vajaduse tagada sõjalise sekkumise mandaadi läbiviija vastutus ning luua Julgeolekunõukogus järelevalve mehhanism jõu kasutamise mandaadi rakendamise ja tõlgendamise üle. Veebruaris 2012 toimus ettepaneku üle arutelu ÜRO liikmesriikidega Brasiilia välisministri isiklikul juhtimisel.

Nimetatud ettepanek ei ole pälvinud arusaadavatel põhjustel just kõigilt kõige soojemat vastuvõttu, samas ei oponeeri ükski riik sellele avalikult: Brasiiliaga opositsiooni laskumine ei ole tänases päevapoliitikas populaarne, eelistatud on viisakas flirt.

Erimeelsusi on väljendatud ettevaatlikult dokumendi üksikute osade suhtes. Neid võib lühidalt kirjeldada järgmiselt: peljatakse, et Brasiilia ettepanek ja sellest tulenev diskussioon püüab märkamatult ümber kirjutada 2005. aastal kokkulepitut. Otsus elanikkonna kaitseks väljastpoolt sekkuda peaks olema kiire ja paindlik, mistõttu võib täpse reeglistiku loomine jõu kasutamiseks seda eesmärki hoopis pärssida. Lisaks on arutatud, et sõjaliste operatsioonide täpne kontroll Julgeolekunõukogu saalist New Yorgis ei pruugi praktikas olla mõistlik ja teostatav.

Käesoleva aasta septembris kinnitas Brasiilia soovi juhtida Julgeolekunõukogule sõjalise sekkumise juhiste väljatöötamist. Kõrvalepõikena on aga huvitav teada, et Julgeolekunõukogu otsustusprotsessi reguleerimise püüd ränkade inimõiguste rikkumiste juhtudel on olnud arutelu all ka varem: hiljuti esitasid Liechtenstein, Å veits, Singapur, Costa Rica ja Jordaania ehk S5 (analoogiana viie alalise Julgeolekunõukogu liikme lühendile P5) ÜRO Peaassambleele resolutsiooni eelnõu, mis soovitas Julgeolekunõukogul  tungivalt kaaluda vetoõigusest loobumist juhtudel, mil arutelu all on reageerimine genotsiidile, sõjakuritegudele, etnilisele puhastusele ja inimsusevastastele kuritegudele. Julgeolekunõukogu alaliste liikmete survel nimetatud resolutsiooni Peaassambleel päevakorda aga ei pandud.

Saab näha, mis vormis ja millal ÜRO liikmesriigid Brasiilia juhtimisel kollektiivse jõu kasutamise reeglite üle diskuteerima hakkavad. S5 algatuse valguses on vähetõenäoline, et Julgeolekunõukogu alalistele liikmetele meeldiks, kui keegi väljastpoolt nende pärusmaale tungiks. Samas väärib tähelepanu Venemaa käesoleva aasta Peaassamblee ülddebati kõnes väljendatud toetus Brasiilia initsiatiivile.

Süüria

On selge, et olukord, kus ÜRO Julgeolekunõukogu liikmeskond on Liibüa sündmuste tõttu selgelt lõhenenud, mõjutab Julgeolekunõukogu reageerimist (õigem on küll seda mittereageerimiseks nimetada) ka Süüria sündmustele. Situatsioon, kus üks pool juubeldab ja tutvustab Liibüa operatsiooni edulugu ja teine sildistab selle neoimperialismi võiduks, illustreerib sügavat usalduskriisi. See on kahtlemata üks põhjus, aga mõnele osapoolele võib-olla ka  ettekääne, miks Julgeolekunõukogu ei suuda Süüria traagilistele sündmustele otsustavalt reageerida – reageerimise all ei pea ma silmas sõjalist sekkumist, vaid muid meetmeid, nt Julgeolekunõukogu kehtestatud sanktsioone, relvaembargot, Inimõiguste Nõukogu sõltumatu uurimiskomisjoni töö toetamist, kuritegude Rahvusvahelisele Kriminaalkohtule uurida andmist jne. Mäletatavasti aga ei ole Julgeolekunõukogu suutnud isegi kokku leppida tekstis, mis Süüria režiimi võimalike sanktsioonide kehtestamisega heidutaks. Samas on ütlematagi selge, et ülalnimetatud usalduskriis ei ole Julgeolekunõukogu reageerimisvõimetuse ainupõhjus ja seda silmas pidades, et erinevalt Liibüast on riikidel ja regionaalsetel organisatsioonidel Süürias sootuks erinevad regionaalsed ja strateegilised huvid.

Kokkuvõtteks

Elanikkonna kaitsmisvajadus oma riigis asetleidvate ränkade kuritegude eest on praktikas aktiivselt kujunev norm. Ulatuslikke ja süstemaatilisi inimõigusrikkumisi nähakse rahvusvahelist rahu ja julgeolekut ohustavana ehk situatsioonidena, mis nõuavad kollektiivset reageerimist. Seega on riikidel üha raskem varjuda ränkade ja massiliste inimõiguste rikkumiste puhul ÜRO põhikirjas sätestatud mittesekkumise põhimõtte taha.

Liibüa operatsioon, mis kasutas RtoPd ajaloos esmakordselt sõjalise sekkumise põhjendusena, on nihutanud arutelufookuse RtoP rakendamisele praktikas (täpsemalt selle ühele elemendile, nimelt jõu kasutamisele). Brasiilia ettepanek RtoP normi täiendada jõu kasutamise kriteeriumide ja sõjalise operatsiooni elluviija vastutusega võib kaasa tuua muutusi ja piiranguid Julgeolekunõukogu sekkumispoliitikas.

“Kohustus kaitsta” põhimõtte rakendamine praktikas on hüplik ja sageli sõltuv poliitilistest tõmbetuultest. Samas on julgustav ja normi juurdumise jaoks oluline, et sellele riikide aruteludes üha sagedamini viidatakse ning et peamine debatt ei käi mitte põhimõtte enda, vaid pigem selle rakendamise üle. RtoP mõjutab kahtlemata seda, kuidas ehk milliseid survemeetodeid kasutades ÜRO kriisidele edaspidi reageerib.