Väikeriik ja rahvusvaheline õigus

President Lennart Meri paljudest kõlama jäänud metafooridest käis kaks rahvusvahelise õiguse kohta. Vastates omal ajal küsimusele India ja Pakistani hangitud tuumarelva kohta, pani Meri viimased – küll kaude, aga ikkagi – moraalselt paika, öeldes, et väikeriigi aatomipomm on rahvusvaheline õigus.

Millel õigupoolest põhines Meri usk rahvusvahelise õiguse olulisusesse ja seda just väikeriigi seisukohast? Tõenäolise vastuse leiame Meri ühest teisest kujundist: aastatel 1940–1991 leidis Eesti riik oma varjupaiga (asüüli) rahvusvahelises õiguses. Eesti Vabariigi 90. juubeliaastal näib olevat küllaga põhjust nendesse võrdpiltidesse lähemalt süveneda ja neist edasi mõelda. Kas Eesti võib oma julgeoleku mõttes tõepoolest rahvusvahelisele õigusele sama palju lootma jääda, kui India ja Pakistan näivad toetuvat oma tuumarelvadele?

Rahvusvaheline õigus: kas väikeriigi aatomipomm?

Rahvusvahelisele õigusele võib mõndagi ette heita: et ta on oma teemadevalikus fragmentaarne ja sanktsiooni mõttes algeline, et ta tuleb puudulikult toime üliriikide ambitsioonide allutamisega oma normidele – viimast just eriti suurtes sõja ja rahu küsimustes. Loomulikult hoiab rahvusvaheline õigus töökorras ka riikidevahelise suhtlemise argipäevast poolt nagu lennuliiklus, kaubavahetus ja postiside – aga kes neist asjust ikka nii väga hoolib, kui kõne all on suuremat poliitilist tähelepanu püüdvad küsimused.

President Meri rahvusvahelise õiguse suhtes optimistlike mõtete osas kehtib dilemma: kas klaas on pooltühi või pooltäis? Kui klaas on pooltühi, siis rahvusvaheline õigus aastatel 1940–1991 Eestit reaalselt ikkagi ei kaitsenud. Kuidas muidu sai juhtuda, et Eesti oma tegeliku riikluse selleks ajaks minetas? Kas on põhjust rahvusvahelist õigust eraldi tänada selle eest, et Eesti Vabariigile jäeti ametlik surmatunnistus välja kirjutamata?

Aga Meri oli – Jaan Krossi järelehüüet talle meenutades – oma loomult päikesepoiss.¹ On mõistetav, et tema nägi klaasi olevat ikka pooltäis. Meril oli õigus just selles osas, et riigiks olemise staatus maksab rahvusvahelises kogukonnas kõrget hinda. Ühel rahval kas on riik või tal pole seda – ja vahe on märkimisväärselt suur. Olemasolevad riigid suhtuvad uute tekkesse konservatiivse skepsisega – näiteks sobib kasvõi praegune patiseis Kosovo staatuse ümber. Aga kui ollakse juba kord riigiks saanud, siis vaadeldakse rünnakut riigi vastu siiski ka kui rünnakut riikluse kui sellise – s.t veidi ka kõigi teiste riikide – vastu. Rahvusvahelise õiguse väravavalvurid on skeptilised uute väikeriikide tekke suhtes, aga kui keegi on juba tunnustatud, müüride vahele sisse lastud, siis pakub rahvusvahelise õiguse subjekti staatus ikkagi kaitset, millest ei saa mööda vaadata.

Ühel rahval kas on riik või tal pole seda – ja vahe on märkimisväärselt suur.

Aga ikkagi: kas minna nii kaugele, et lugeda rahvusvahelist õigust väikeriigi aatomipommiks? USA rahvusvahelise õiguse teadlane Louis Henkin tekitas omal ajal elevust lausega: „Peaaegu kõik riigid järgivad peaaegu kõiki rahvusvahelise õiguse norme peaaegu kogu aeg.”² Sellele oli külma sõja päevil ja on ka täna raske vastu vaielda – kuid samal ajal on selles optimistlikus „klaas on pooltäis” lauses tervelt kolm „peaaegu” klauslit… Mis saab siis, kui parasjagu on rahvusvahelise õiguse vilets päev ja käes on aeg erandiks – isegi kui see Henkini arvates lõppkokkuvõttes reeglit kinnitab?

Metafoorid võivad tabada asjade tuuma paremini kui kuivad akuraatsust taotlevad kirjeldused. Kuid metafooridega on võimalik tekitada ka ekslikke assotsiatsioone. Meri bravuurset kujundit rahvusvahelisest õigusest kui väikeriigi tuumapommist tulebki vaadata teatud täiendavate klauslite (reservatsioonide) valguses. Allpool teengi juttu mõningatest kitsendavatest klauslitest, millega peame rahvusvahelise õiguse kohaväärtuse üle otsustamisel arvestama.

Esimene klausel: rahvusvaheline õigus ei kaitse tingimata alati “häid”

Meri ja tema aatekaaslased mõtestasid Eesti riikluse taastamist 1991. aasta augusti lõpus kui õigluse ja õiguse võitu õigusetuse, tõenäoliselt isegi kurjuse üle. Riikluse taastamise tunnustamise näol oli tegemist rahvusvahelise õiguse väga hea päevaga, vähemalt Balti riikide vaatevinklist. Rahvusvaheline õigus oli „õige” poolel, kaitses teda, aitas väljuda kõige kiuste võitlusest võitjana. Õigus ja (meie) moraal langesid ideaalselt kokku – sellest ka romantiline arusaam rahvusvahelisest õigusest kui väikeriigi kaitsekilbist.

Tegelikkuses rahvusvaheline õigus ei pruugi alati või tingimata olla moraalne, „hea”. Kui rahvusvaheline õigus on argument ja sellisena koguni relv – kas just aatomipomm, aga ikkagi relv – siis relvaga on ikka nii, et seda võidakse väga erinevatel eesmärkidel kasutada. Hitleri Saksamaal ja Stalini Venemaal räägiti ka väga entusiastlikult rahvusvahelisest õigusest ja selle revolutsioonilise ümbervaatamise vajalikkusest. Riigid räägivad rahvusvahelisest õigusest enamasti ikka oma mätta otsast. Kritiseeritakse teiste rikkumisi ja peetakse iseennast õiguskuulekaks, ”heaks”. Topeltstandardid on rahvusvahelise õiguse praktikas üsna tavalised. Väikeriigi võimalused käituda silmakirjalikult on lihtsalt piiratumad kui suurriigil. Ka Eesti Vabariik ei viljele riikliku järjepidevuse teemat ühteviisi innukalt Nõukogude okupatsiooni aegsetest kuritegudest ja Eesti Panga 1920. aastate võlakirjaemissioonist rääkides. Riigikogu valimiste kandidaati, kes võtaks oma südameasjaks välismaalaste käes olevate omaaegsete võlakirjade tagasiostmine Eesti Vabariigi poolt tänases reaalses vääringus, vaevalt valijate poolt kätel kantaks!

Kas Eesti võib julgeoleku mõttes rahvusvahelisele õigusele sama palju lootma jääda, kui India ja Pakistan oma tuumarelvale?

Kriitilise koolkonna õigusteadlased on provokatiivselt väitnud, et õigus, sealhulgas rahvusvaheline õigus, on praktikas tihtipeale ”määratlematu” (inglise keeles indeterminate).³ Rahvusvaheline õigus on selle lähenemise kohaselt instrumentaarium, mis võimaldab teha vähem või rohkem veenvaid argumente spetsiifilises formaliseeritud keeles, millel on kohati oluline ja kohati koguni määrav kaal – kuid mis ei paku reeglina siiski ühtainsat võimalikku, ”matemaatiliselt” õiget vastust. Mis parasjagu õiguseks kuulutatakse, sõltub pigem antud hetke otsustajast kui mõnest minevikust pärit tekstist või pretsedendist.

Rahvusvaheline õigus ei saa ka juba seetõttu a priori olla alati ”hea” teenistuses, et vaevalt universaalne ”hea” ongi alati tuvastatav. Riikide huvid võivad viia neid vastandmärgilistele arusaamadele rahvusvahelise õiguse sisust ja õigluse tähendusest. Kui juba tuumarelvadest kui kujundist juttu oli, siis tegelike tuumarelvade leviku küsimus sobib siia hästi näiteks. Läänemaailm ei soovi näha, et Iraanil õnnestuks soetada tuumarelv. ÜRO Julgeolekunõukogu on juba Iraani suhtes sanktsioone rakendamas ja viimase võimalusena Iraani takistada on Prantsuse välisminister Kouchner hiljuti hoiatanud: ”La guerre”.

Rahvusvahelis-õiguslikuks instrumendiks, mis seda küsimust reguleerib, on 1968. aasta tuumarelvade leviku takistamise leping. Selle lepingu ideoloogia on järgmine: riigid, kellel tuumarelva pole, on lubanud, et nad seda ka endale ei hangi – ning riigid, kellel juba tuumarelvad on, on võtnud endale kohustuse neist järk-järgult loobuda. Teisisõnu: ei ole nii, et need, kellel tuumarelvad on, dikteerivad neile, kel pole, et teie neid relvi endale hankida ei tohi.

Iraani-taolise riigi seisukohast võivad olla problemaatilised, et mitte öelda ebaõiglased, kaks aspekti. Esiteks, mitu riiki (Iisrael, Põhja-Korea, India, Pakistan) ei ühinenud lepinguga ja on ikkagi hankinud endale tuumarelva väljaspool nimetatud lepingu suunitlusi. Kas lepinguline režiim kehtib edasi, kui sellest siin ja seal minnakse mööda teiste, õiguskuulekate julgeoleku kahjuks? Teiseks, kas kohustus tuumarelva mitte hankida kehtib – moraalselt ja/või õiguslikult – edasi, kui need riigid, kel tuumarelv juba on, tegelikult ei täida oma lubadust neist relvadest täielikult loobuda? Või on lõpuks ikkagi nii, et see, kellele tuumarelva omajad relva hankimise (soovi) andeks annavad ja kellele mitte, tuleneb ikkagi rahvusvahelise kogukonna jagunemisest headeks ja pahadeks, usaldusväärseteks ja mitteusaldusväärseteks? Aga kes oskaks neil objektiivselt vahet teha?

Teine klausel: väikeriigid ei tõmba rahvusvahelise õiguse suuri jõujooni

Eesti on saanud 1991. aastast alates rahvusvahelise õiguse ja selle rakendamisega suhteliselt rahul olla osaliselt ka seepärast, et rahvusvahelise õiguse mõjukaim riik ja kui vaja, siis ka relvajõul tagaja on USA, s.t meile sõbralik suurvõim. Oleme praegu maailmakorra võitjate ja domineerijate poolel. USA kohta on sealsed teadlased mõnikord öelnud, eneseirooniat enesekriitika ja rahuloluga tempides: ”The United States never breaks international law, it just makes (new) international law.”

Väikeriikide eluõiguse kinnitamine rahvusvahelise õiguse kontekstis on olnud osa laiemast protsessist, mille nimeks on rahvusvahelise elu demokratiseerumine.

Rahvusvahelist tavaõiguse teket on mõnikord võrreldud džungliga, kus loomad on käimiseks kollektiivselt kindla raja sisse tallanud. Kui nüüd elevant otsustab uues suunas uue raja sisse tallata, siis on tõenäosus, et väiksemad loomad ka uut rada kasutama hakkavad, palju suurem, kui et uued jäljed pärineksid mõne väiksema looma, näiteks šaakali käpajälgedest. Tarvitses vaid USA presidendil Harry Trumanil 1945. aastal esitada USA nõue riigi rannikuga kaasneva mandrilava ressurssidele, kui, selle asemel, et viidata vana rahvusvahelise õiguse tarkusele, et riigi jurisdiktsioon territoriaalmerest kaugemale ei ulatu, läksid teised riigid USA nõudega omapoolseid nõudeid esitades kaasa. Tänapäeva rahvusvahelises mereõiguses on mandrilava ressursid piirneva rannikuriigi omad kuni 200 meremiili ulatuses. Teisisõnu, suurriigi initsiatiivist tekkis uus rahvusvahelise õiguse norm.

Kuid suurvõimud kohtavad oma liialdatud nõuetele alati ka vastupanu. Nii ei saa öelda, et USA nõue teise riigi rünnakut välistavaks sõjaliseks enesekaitseks (preventive self-defence; Bushi doktriin) oleks tänaseks tekitanud uue rahvusvahelise õiguse normi. Selleks on kriitika, ka Euroopast, olnud liiga tugev. Tõsi, selline USA nõue annab „halba eeskuju” rivaalitsevatele ambitsioonikatele ”džunglielanikele”. Ka Vene Föderatsioon, muidu sõnades üks suuremaid ÜRO ja selle harta kaitsjaid, on juba reserveerinud endale õiguse vastase rünnakut ennetavaks (anticipatory self-defence) ja mõne tõlgenduse kohaselt koguni välistavaks enesekaitseks. (ÜRO harta artikkel 51 lubab relvastatud enesekaitset teostada üksnes relvastatud rünnaku toimumise korral, mitte rünnakut ennetavalt või veelgi enam, rünnakut juba ette välistavalt.)

Väikeriigi dilemma hegemooni soodsas tuules triivimisega on järgmine: millele tugineda siis, kui suur sõber ja kaitsja liialdab või eksib? Kliendisuhe tagab edu senikaua, kuni patroonil hästi läheb. Aga kui patrooni konkurendid hakkavad tema ebaõnnestumisi ja liialdusi patrooni vastu retooriliselt edukalt ära kasutama? Nii võib juhtuda, et sõbralik suurriik ei seisagi alati ja tingimata rahvusvahelise õiguse poolel. Lisaks väidetakse mõnikord, et rahvusvahelisest õigusest universaalse kinnipidamise seisukohalt on kõige parem jõudude tasakaal, mitte ühe riigi selge domineerimine teiste suhtes. Vastasel korral tekib olukord, kus domineeriva riigi/bloki suhtes kehtib rahvusvaheline õigus ilma kohustusteta – mis aga tekitab paratamatult ambitsioonikates revisionistlikes riikides tõrjutuse tunde ja paksu verd.

Kolmas klausel – rahvusvaheline õigus on muutunud vähem riigikeskseks

Riikide kadumise või riikide kui selliste kritiseerimise jutuga on mõnikord tugevasti liialdatud.⁴ Siiski on üldtendents selgesti märgatav: kasvõi suured multinatsionaalsed korporatsioonid määravad tänases rahvusvahelises elus paljudest riikidest rohkem. Riigivõim tantsib tihti (samas sageli varjatult) rahvusvahelise kapitali taktikepi järgi. Rääkides rahvusvahelise õiguse subjektidest on tähelepanu juhitud sellele, et riigid tihti ei esine enam monoliitsetena, vaid killustunult. Välisministeeriumi kõrval teostavad täna välissuhteid ka teised ministeeriumid jm riigiasutused, mõnikord omapärastes ja üksteisega mõjukuse pärast konkureerivates rahvusvahelistes võrgustikes.⁵ Riigi võimekus inimest kontrollida, ohjata ja valitseda on märgatavalt väiksem, kui see oli informatsiooni- ja transpordirevolutsiooni eelsel ajastul. Kui rahvusvaheline õigus ka on tuumarelvaks väikeriikide käes, siis samas täiesti muutunud kontekstis: rahvusvaheline õigus on relvaks ka paljude teiste uute ”tegijate” käes, Euroopa Inimõiguste Kohtusse kaebust esitavast tšetšeenist kuni naiste diskrimineerimise vastu võitlevate valitsusväliste organisatsioonideni.

Rahvusvahelist tavaõiguse teket on mõnikord võrreldud džungliga, kus loomad on käimiseks kollektiivselt kindla raja sisse tallanud.

Teisisõnu: väikeriikide eluõiguse kinnitamine rahvusvahelise õiguse kontekstis on olnud osa laiemast protsessist, mille nimeks on rahvusvahelise elu demokratiseerumine. Rahvusvahelises elus osalejaid on täna rohkem kui kunagi varem. Väikerahva jaoks on oma riik endiselt parim viis oma õiguste teostamiseks, aga riik pole mitte enam igas kontekstis rahvusvahelise suhtlemise ja võimu teostamise A ja O.

Lõpetuseks. Perspektiividest

Meri kujund rahvusvahelisest õigusest kui väikeriigi aatomipommist ei tähenda tegelikult midagi muud kui seda, et rahvusvahelise õigus ”loeb” – see on keel, milles rääkimist maksab väikeriigi poliitikutel, ametnikel ja kodanikel õppida ning harjutada. Väikeriigid on rahvusvahelise õiguse suurimad kasusaajad, sest see õigus annab vähemalt mingid garantiid olemasolu õiguseks ja riikide juriidiliseks võrdsuseks. Pole üllatav, et rahvusvahelise õiguse teaduse ning institutsioonide jaoks on väga olulised olnud mitmed Euroopa väikeriigid – Holland, Šveits, Skandinaaviamaad (sh tänapäeval Soome). Kas ka Eesti võiks kunagi saada selliseks rahvusvahelise õigusega seostatavaks riigiks? See sõltub paljuski sellest, kuidas lahenevad ajaloost pärit pinged ning vastastikune umbusk Lääne ja Venemaa vahel ning kas Eesti oskab nende pingete käsitlemisel ja maandamisel mängida konstruktiivselt vahendavat ja mõistmisele kaasaaitavat rolli. Kui see tulevikus õnnestub, siis saab Eesti nende riikide seltskonnast, keda rahvusvaheline õigus üksnes kaitseb, nende valitud riikide hulka, kes rahvusvahelist õigust ”teevad”. Kuid juba praegu pole liiga vara mõtelda selle üle, millisena meie õigupoolest maailma näha tahaksime.