Väikeriigi välispoliitikast

Väikeriigi välisminister annab parlamendile aru valitsuse välispoliitikast. Mõnikord tundub talle, et ta ei saa aru, kus õieti viibib. Opositsiooni (ja vahel ka koalitsiooni) küsimustest ja sõnavõttudest võiks järeldada, et valitsuse välispoliitika ebaõnnestub, sest ta ei suuda anda korraldusi USA presidendile ega teiste maade valitsustele. Ta mõtleb, et mis oleks, kui tõepoolest nõuaks mõne suurriigi käest midagi oma riigile kasulikku – sellist, mida too kuidagi anda ei taha. Ja jõuab järeldusele, et tõenäoliselt seda soovi mitte ainult ei täideta, vaid see jääb lihtsalt märkamatuks.

Väikeriigil on väga lihtne maailmapoliitikas nähtamatuks jääda.

Suurtel riikidel on aatomipomm ja palju raha. Neil on ka ülemaailmne hästi varustatud ja mehitatud diplomaatide, luurajate ning saatkondade võrk.

Väikeriik võib loomulikult võtta ka pealtvaataja rolli (vt Vahur Made raamat “Külalisena maailmapoliitikas”, Tartu 1999). Väikeriik võib rahulduda mõne suurriigi satelliidi rolliga, kui see suurriik pakub talle kaitstust maailmapoliitika tormide eest. Samal ajal näitas kas või Teise maailmasõja eelne poliitika, et ühegi suurriigi peale ei saa väga kindel olla. Sellest kibedast tõest saadi liiga hilja aru peale Eesti ka Belgias ja Hollandis. Ja see polnud üldse mitte ammu.

Demokraatliku väikeriigi valitsusel on üldiselt raske leppida tõsiasjaga, et temast midagi ei sõltu, et ta on vaid mängukann teiste riikide käes. Ikka tahaks maailma asjades sõna sekka öelda, rääkimata oma huvide kaitsmisest väljaspool oma riigi piire.

Mida teha, et olla osaline maailmapoliitikas ja ühtlasi kaitsta kõige mõistlikumal viisil oma huve? Napib nii inimjõudu kui ka raha, relvadest rääkimata.

Kahepoolsed suhted

Kõige lihtsam on alustada riigi välispoliitika vaatlemist tema kahepoolsetest suhetest teiste riikidega. Kuni 20. sajandini on välispoliitika ajalugu eelkõige riikidevaheliste kahepoolsete suhete ajalugu. Valitsejatevahelised lepingud, läbirääkimised, saatkondade lähetamine teiste valitsejate juurde, liitlaste valimine ja siis nende vahetamine, reetmised, lepingute rikkumised ja lõpuks sõjad – kõikide riikide ajaloos on ridamisi selliseid sündmusi.

Kahepoolsed suhted põhinevad huvidel ja need huvid peavad olema enamvähem tasakaalus. Oma huvide tagamiseks peab riigil olema teisele poolele midagi pakkuda. Näiteks Veneetsia vabariigil olid tihedad kahepoolsed suhted Osmanite impeeriumiga. Saatkondade vahetamine ja läbirääkimised nende kahe suurvõimu vahel on üks diplomaatia ajaloo põnevamaid peatükke. Tõsi, aeg-ajalt läks ka nende vahel sõjaks, mõnikord isegi suureks. Aga Veneetsial oli huvi tagada Vahemerel ja eriti selle idaosas häireteta kaubandus, mis oli nende võimu aluseks, ja selle eest pakkusid nad Türgile mitmesuguseid hüviseid, kokkuleppeid ja tehinguid. Kusjuures mõlema partneri seljataga seisid võimsad sõjajõud, eriti laevastikud.

Milliste riikidega on Eestil vajalikud kahepoolsed suhted, mis põhinevad vastastikusel huvil ja kus partneritel on, mida teistelt küsida, ja on, mida vastu anda?

Need on vahetud naabrid Soome ja Läti, kellega koos on kogu aeg vaja mingeid kahepoolseid probleeme lahendada. Aga veel?

Kahepoolsed suhted põhinevad huvidel ja need huvid peavad olema enam-vähem tasakaalus.

Muidugi meie kolmas naaber Venemaa. Mitte kuidagi pole õnnestunud üles ehitada tasakaalustatud kahepoolseid suhteid Eesti ja Venemaa vahel. Taustal on vihkamine, mida küllalt laiad Vene ringkonnad tunnevad kõikide rahvaste vastu, kes kunagi Venemaa osad olid. Et see vihkamise kaoks, kulub veel mitu inimpõlve. Kui palju Venemaa valitsus sellest vihkamisest oma töös juhindub, see on iseküsimus, kuid see mängib igatahes olulist rolli. Niisiis juba hoiak on vaenulik. Kas on mingeid huvisid, kus kaks riiki võiksid teineteisele pakkuda võrdväärseid ja vastastikku huvipakkuvaid tehinguid? On piirialade koostöö, Peipsi järve kasutamine ja mõned muud suuresti tehnilised valdkonnad, aga suuri asju ei ole. See tähendab, et Eestil on nii mõnigi probleem, mida ta tahaks Venemaaga lahendada, aga Venemaal pole samasuguseid huvisid suhetes Eestiga. Mida teha, rääkides ainult kahepoolsetest võimalustest? Võib-olla on mingeid olulisi teeneid, mida saaks Venemaale osutada? Euroopa Liidu liikmesriikidest on suurim investeerija Venemaale… Küpros! Pole just palju kuulda olnud suurtest Küprose kapitalistidest, tõde on lihtsam: Küpros osutab Vene rahameestele teenuseid Venemaale investeerimisel. Olen siiski suhteliselt kindel, et sellistel teenustel pole suurt tulevikku.

Võib-olla on mingeid trikke, millega saaks Venemaale ebamugavusi tekitada? Nendest loobumise vastutasuks võiks siis küsida midagi vajalikku. Selliseid trikke võib välja mõelda, aga tõsiasi on see, et igale Eesti trikile on Venemaa võimeline vastama kümne omapoolse väga ebameeldiva trikiga. Nii et parem ärme proovime. Puhtalt kahepoolseid lahendusi pole seni õnnestunud leida.

Meie võimalus on mitmepoolne koostöö

Eestil on väga häid suhteid paljude riikidega. Üks on näiteks Taani. Meil oli ka kunagi kahepoolne probleem – tüli SASi ja Maersk Airi vahel seoses Eesti valitsuse otsusega müüa osa Estonian Airi viimasele firmale. Samas on praegusel ajal Eesti ja Taani juhtide kohtumised küllalt sagedased ja positiivsed. Mida neil kohtumistel arutatakse? See on väga selge: arutatakse koostööd rahvusvahelistes organisatsioonides – Euroopa Liidus ja NATOs.

Siit tulengi oma peamise väite juurde: väikeriigi võimalus ja vajadus on ajada välispoliitikat eelkõige mitmepoolse rahvusvahelise koostöö raames, kombineerituna ikkagi ka kahepoolsete suhetega.

Mitmepoolne (peenema ja tuntuma nimega – multilateraalne) rahvusvaheline koostöö pole põhimõtteliselt midagi uut. Eesti linnad tegid aktiivset koostööd Hansa Liidu ajal. Palju on kirjutatud Viini kongressist pärast Napoleoni sõdu ja seal rajatud rahvusvahelisest rahu tagamise süsteemist. Suurte sõdade ärahoidmisel oli see üsna tõhus. Pärast Esimest maailmasõda üritas Rahvasteliit tagada rahu, ent see ebaõnnestus.

Tõsi on aga see, et pärast Teist maailmasõda on loodud suured rahvusvahelised organisatsioonid, mille raames aetav rahvusvaheline poliitika on omandanud tõeliselt otsustava tähenduse. Ja see on väli, kus väikeriikidel on oma sõna kaasa öelda ja kus nad seda ka edukalt teevad. Võrreldes kahepoolsetele suhetele üles ehitatud välispoliitikaga on multilateraalne rahvusvaheline poliitika väikeriikide jaoks palju võimalusterohkem.

Väikeriik võib väga kergesti maailmapoliitikas täiesti nähtamatuks jääda.

Muidugi võib ju põlastavalt turtsuda ja öelda – ah, mis te räägite, ka rahvusvahelistes organisatsioonides otsustavad suurriigid kõik. Tõsi, nad on suured, ja neil on otsustavav hääl. Aga mitte kõiges, mitte alati ega kõikjal. Selliseks arusaamaks on selge põhjus. Kui kahepoolsed suhted on üles ehitatud eelkõige jõule (see ei tähenda kaugeltki ainult sõjalist jõudu, vaid ka suurust, rikkust jne), siis rahvusvahelised koostööorganisatsioonid on rajatud ühistest ideoloogilistest, moraalsetest, filosoofilistest, poliitilistest põhimõtetest lähtudes. Mingi põhimõte, mingi idee, mingi kontseptsioon – see on suhete alus. Sellele alusele on rajatud leping(ud), millele kõik liikmesriigid on alla kirjutanud. Lepingu(te)le on omakorda rajatud ka lepetest ja reeglitest kinnipidamise tagamise süsteem asutuste, kohtute, arbitraažide ja ka jõustruktuuride ning sõjajõudude näol.

Reeglid on põhimõtteliselt kõikidele liikmesmaadele ühesugused. Tegelikkus ei pruugi nii ilus olla. Reeglite ausa ja ühetaolise rakendamise nimel peetakse kõikjal pidevat võitlust. Tehakse erandeid, mõnikord ka põhjendamatuid, mõnikord tehakse erandeid ka väikeriikidele. Tervikuna aga tänapäeva toimivates rahvusvahelise mitmepoolse koostöö organisatsioonides reegleid järgitakse. See on määratu pluss väikeriikidele, sest mis võimalused on ühel väikeriigil reeglite puudumise või nappuse korral?

Tähelepanu väärib kindlasti ka otsustamise kord mitmepoolsetes liitudes. See on valdavalt konsensuslik, mis omakorda tähendab pidevat kompromisside otsimist ja tegemist. Ei maksa ennast eksiteele viia üksikust vastuhäälest ÜRO Julgeolekunõukogus ega ka enamushääletuse korrast Euroopa Liidu Nõukogus. Hääletused on erakorralised juhtumid. Enne otsustamist käiakse läbi pikk ja vaevaline kompromisside otsimise tee ning enamasti jõutakse kokkuleppele. Kokkuleppeprotsessis eneses sõltub väga palju kokkuleppijate pädevusest, nende käsutuses olevast taustamaterjalist ja nende taga olevate riikide küpsusest rahvusvahelises poliitikas osalemiseks.

Kui kokkulepe on üksmeeles ja kompromisse tehes sündinud, on see kõigi osalejate ühine saavutus. Kõik riigid jagavad vastutust tehtud rahvusvahelise otsuse eest. Vastutustunne pole mitte süütunne. Vastutustunne tõstab eneseväärikust ja eneseteadvust nii osalevas riigis kui ka välispoliitika elluviijate seas.

Osaleda või peitu pugeda?

Kõik see näib (vähemalt mulle enesele) väga lihtne ja enesestmõistetav. Võib-olla on see liiga lihtne ka kõikidele teistele?

Väikeriigi välispoliitika kavandajate ees seisab kõigepealt valik: kas olla osaline maailmapoliitikas või varjuda nurga taha, hoida eemale, et kõik ebameeldiv läheks kusagilt kaugelt mööda. Valik polegi nii enesestmõistetav ega lihtne. Aktiivne osalemine toob palju sekeldamist, nõuab raha ja inimjõudu ning võib kaasa tuua ka probleeme. Näiteks mõne tüli vahendaja roll, mida meeleldi pakutakse erapooletutele väikeriikidele, võib tavaliselt kaasa tuua kohalike ringkondade ärrituse ja vaenulikkuse. Harva on kõik võrdselt rahul. Aga kui osapooltel on püssid ja pommid? Kas poleks mõistlik oma arvamusega märkamatuks jääda?

Märkamatuks jäämisel on omad eelised. Saatkondade ees ei korraldata vägivaldseid meeleavaldusi, keegi ei tee ärimeestele kauplemisel takistusi, on võimalik teenida tehingute pealt, mis on keelatud teatud põhimõtteid ja kokkuleppeid järgivates riikides.

Kui kahepoolsed suhted on üles ehitatud eelkõige jõule, siis rahvusvahelised koostööorganisatsioonid on rajatud ühistest põhimõtetest lähtudes.

Aga oletame, et märkamatus väikeriigis juhtub midagi. Näiteks rüvetatakse juudi kalmistut või solvatakse islamit. Nii islami kui juudi kogukonnad teevad kindlasti põrgulärmi, väites, et selle väikeriigi poliitika ongi kogu aeg olnud ja on ka edaspidi juudi- või islamivaenulik. Keda või mida usutakse? Ma ei kahtle, et rahvusvahelises elus osaleva, tuntud ja hea mainega väikeriigi valitsusel on oma seisukohti sellisel juhul palju kergem kaitsta.

Valik rahvusvahelistes organisatsioonides mitmepoolse koostöö kaudu aktiivselt osaleda tekitab muidugi mitmeid küsimusi. Millised organisatsioonid on kõige tähtsamad? Kust võtta inimesi? Kust leida piisavalt raha vastavate esinduste tarvis?

Alustama peaks rahvusvahelise koostöö organisatsioonide loetelust ja nende eelistamise järjekorrast. Eesti jaoks on kindlasti kõige tähtsamad Euroopa Liit ja NATO. Aga väga tähtsad on ka ÜRO, Euroopa Nõukogu, Euroopa Julgeoleku- ja Koostööorganisatsioon (rohkem tuntud ingliskeelse täheühendi OSCE kaudu), Maailma Kaubandusorganisatsioon (WTO).

Tahan mõne sõna eraldi pühendada ÜRO-le. Minu arvates pole Eesti tööd ÜRO raames kunagi liiga tõsiselt võtnud. Seda ka minu välisministriks oleku ajal. Praegu tundub mulle, et me oleme ÜRO rolli maailmapoliitikas alatähtsustanud. Eesti on kahe mõjuvõimsa liidu – Euroopa Liidu ja NATO – liige. Umbes 40 nn lääneriiki või arenenud riiki on haaratud nendesse või muudesse tõhusatesse koostöövormidesse. Aga rohkema kui 150 riigi jaoks on ÜRO ainuke tõsiseltvõetav võimalus mitmepoolseks, multilateraalseks rahvusvaheliseks poliitiliseks koostööks. Kui tahta maailmapoliitikas sõna sekka öelda, ei saa neid 150 riiki alatähtsustada. Koostöö nendega on võimalik eelkõige ÜRO kaudu. Pealegi – ÜRO pole ainult julgeolekunõukogu ja peaassamblee. ÜRO allorganisatsioonid tegelevad paljude muude asjadega, nagu maailma tervishoid, põgenikud, arengukoostöö jne.

Kust võtta piisavalt inimesi ja raha, et tõhusalt varustada meeskondi, kes peavad rahvusvahelistes organisatsioonides hästi töötama? Loomulikult pole idee mitte selles, et leida inimesed, kes mingitel koosolekutel tukuksid. Selleks et rahvusvahelistes organisatsioonides asjalikult kaasa lüüa ja olla vajalik nii endale kui ka maailmale, on vaja pädevust, taustatööd, head informatsiooni, häid suhteid, mille loomine nõuab aega ja vaeva. Aga jõudu napib.

Võimalused ja valikud

Valik millegi kasuks on alati valik millegi kahjuks. Piiratud võimaluste puhul tuleb kahepoolsete saatkondade varustamisele ja rahastamisele eelistada rahvusvaheliste organisatsioonide juures töötavate esinduste varustamist esmaklassiliste jõududega. Minu arvates on Eesti liiga innustunult rajanud laialdase kahepoolsete saatkondade võrgu. Selle peale kulub nii raha kui häid inimesi. Aga mis on väljund? Mis kasu on kahepoolsetest saatkondadest Eesti riigile? Ma ei räägi loomulikult saatkondadest võtmeriikides. Aga neid pole rohkem kui kümme, maksimum viisteist.

Mind pani nende asjade üle mõtlema Eesti riigi otsus asutada saatkond Gruusias. Gruusia on mulle väga sümpaatne ja ma olen valmis nende läänesuunalisi ja ka reformimeelseid (kui äraleierdatud sõna see on!) ettevõtmisi alati toetama. Aga kus käib võitlus vapra grusiinlase eest? See käib Euroopa Liidus, Euroopa Parlamendis, Euroopa Nõukogus, ÜROs, ka NATOs, OSCEs. Kas poleks mõistlikum moodustada meeskond kõigist nendest inimestest, kes on nende organisatsioonide eesotsas, seada sisse otsesidemed nende inimeste ja Gruusia poliitikute vahel, saata see meeskond kohapealsete oludega tutvuma, et olla valmis igal hetkel oma sõpru toetama? See oleks saatkond vanaaegses mõistes.

Loomulikult pole asi selles, et leida inimesed, kes mingitel koosolekutel tukuksid.

Aga mis saab siis, kui muudatused Gruusias seiskuvad ja hoopis Armeenia tõuseb rahvusvahelise poliitika tulipunkti? Ka armeenlastesse oleme me ju alati soojalt suhtunud.

Euroopa Liidus ei kooskõlastata riikidevahelisi seisukohti mitte kahepoolsete saatkondade kaudu, vaid Euroopa Liidu esinduste vahel, Brüsselis. Nimelt Brüsselis toimuvad kõige pingelisemad läbirääkimised.

Esimene punkt väärib eraldi pikemat käsitlust ja kindlasti ka tõsist sisepoliitilist arutelu. Asja mõte peab tulema kindlasti enne korralduslike küsimuste selgeks tegemist. Siinkohal vaid mõni üksik mõte sellega seoses.
Lähtuda tuleks põhimõttest, et teie mure on ka meie mure. Siis võib loota, et kui vaja, on meie mure ka teie mure. Veidi omakasupüüdlikumas vormis võib selle põhimõtte sõnastada ka teisiti: me näeme teie huvides ka oma huvisid, ja ehk siis näete ka teie oma huvides meie huvisid.

Teine tähtis põhimõte on, et väikeriik ei saa palju loota rahvusvahelise koostöö raamistikus sõlmitavate riikidevaheliste rühmaviisiliste või kahepoolsete (enamasti nähtamatuks jäävate) kokkulepete, nn diilimise, peale. Seda armastavad rohkem suured riigid. Väikeriigi huvi on kõiki liikmesmaid hõlmavad ja kõiki ühetaoliselt käsitlevad kokkulepped ning nendest kinnipidamine. See on lakkamatu võitluse aines.

Kolmas teema on rahvaste enesemääramisõigus, erinevate rahvaste ja väikeriikide õigus oma eripärale, nii kultuurilisele, majanduslikule kui ka poliitilisele. Üleilmastumise ajal on õige tasakaalu leidmine maailmas nii hädavajaliku stabiilsuse allikaks.

Muidugi on veel palju tähtsaid eesmärke, mille järgimine rahvusvahelise koostöö raamistikus võib väikeriigi jaoks olla tõhusam kui ilma selleta.

Tõenäoliselt tahab iga välisminister, et tema käsutuses oleks rohkem inimjõudu ja raha. Aga mõlemat napib. Tuleb teha valikuid. Väikeriik, mis on valinud aktiivse osalemise rahvusvahelistes organisatsioonides, peab viima miinimumini kahepoolsete saatkondade võrgu ELis. Loomulikult on iga riigi, ka Eesti jaoks hulk üliolulisi kahepoolseid saatkondi, mida ei tohi mingil juhul alavarustada. Aga kas poleks mõistlik lasta ühel erapooletul asjatundjate rühmal analüüsida, mida on kõik Eesti kahepoolsed saatkonnad andnud Eesti välispoliitika tegemisse. Siis saaks ka selgemaks, missugused neist on tõesti vajalikud ja missuguste rahastamise võib koomale tõmmata või missugused koguni sulgeda.

Kus käib võitlus vapra grusiinlase eest? See käib Euroopa Liidus, Euroopa Parlamendis, Euroopa Nõukogus, ÜROs, ka NATOs, OSCEs.

Selleks et maailmapoliitikas kaasa rääkida, on vaja asjatundjaid. Asjatundjatele on vaja korralikku palka maksta. See palk peab olema ligilähedane teistele tegijatele samas ruumis. Eesti välisteenistuse inimesed peavad saama sama suurt palka kui Euroopa Liidu asutuste töötajad. Muidu nad kasutavad töökohta lihtsalt oma elulookirjeldusse linnukese saamiseks ja hüppelauana muudesse asutustesse. Mitmed Euroopa Liidu liikmesriigid maksavad oma esinduste töötajatele rohkem, kui makstakse ELi asutuste töötajatele. Just selleks, et asjatundjaid kinni hoida.

Konsensus tähendab ühist vastutust

Töö erinevates rahvusvahelistes organisatsioonides on korraldatud erinevalt. Väga paljudes organisatsioonides on tähtis konsensuslik otsustamine. See on keeruline. See tähendab, et iga liikmesriik võib tähtsaid otsuseid blokeerida. Kui väikeriigid kasutavad seda võimalust muul juhul, mitte ainult äärmise häda korral, on see ohtlik ja rumal. Euroopa Liidus on konsensuslikku otsustamist viimastel aegadel vähendatud ja tuleb muudkui üleskutseid seda veelgi vähendada. Mida muud on näiteks ettepanek, et Euroopa Komisjonis ei oleks enam igal riigil ühte teistega võrdset liiget. Komisjon nimelt on viimase kahe aasta jooksul langetanud eranditult kõik otsused konsensusega. Ja asjad on aetud ning otsused tehtud. Konsensuslik otsustamine on raske, aga sellel on üks suur eelis: otsus, millega kõik nõus on, tähendab ka ühist vastutust selle otsuse eest, jagatud vastutust suurte ja väikeste vahel, põhja ja lõuna vahel jne. Niipea kui mõned, eriti väiksemad, aga muidu eesrindlikud riigid, hakkavad tundma, et nendest sõidetakse üle, nendega enam ei arvestata, ja ülesõitmiseks luuakse ka vastavad ametlikud protseduurid, pole kaugel aeg, kui selle organisatsiooni töövõime hakkab kaduma. Kuigi konsensusest loobumise pooldajatele võib esialgu näida vastupidi.

Kogemusi väikeriikide edukast välispoliitikast on maailma ajaloos olemas. Eestilgi on põhjust oma välispoliitiliste saavutuste üle uhkust tunda. Aga kahjuks on ebaõnnestumistest, nii väikeriikide kui ka suurte rahvusvahelise koostöö organisatsioonide (eelkõige Rahvasteliidu) ebaõnnestumistest rohkem kogemusi. Kogemustest tuleb õppust võtta. Iseäranis nutikad on need, kes suudavad ka teiste kogemustest, eriti teiste vigadest, õppida.