Jäta menüü vahele
Nr 203 • Detsember 2020

Uuest migratsioonileppest sõltub Schengeni ala tulevik

Oma stabiilsuse huvides peaks Euroopa Liit migratsioonipoliitikas kokkuleppele jõudma.

Ramon Loik
Ramon Loik

Rahvusvahelise Kaitseuuringute Keskuse teadur

Umbes 240 migranti saabumas Tenerifele Hispaanias. Euroopa Liidu lõunapoolsed liikmesriigid on rõhutanud migrantide jaotamise mehhanismi sisseviimist. Foto: EPA/Scanpix

Ajal, kui peaaegu kogu avalikkuse tähelepanuenergia kulub COVID-19 pandeemiaga toimetulekule, üritavad ELi liikmesriigid leida uut rände- ja varjupaiga kokkulepet. Reformikava on mitmetahuline ja osapoolte erimeelsused kasvavad. Kaalul on aga Euroopa Liidu usaldusväärsus ja Schengeni ala püsimajäämine.

ÜRO Pagulaste Ülemvoliniku Ameti hinnangul on kogu maailmas peaaegu 71 miljonit põgenikku, nende hulgas peaaegu 26 miljonit pagulast ning 3,5 miljonit varjupaigataotlejat. Seejuures kasvas sundpagulaste arv 2018. aastal 2,3 miljoni inimese võrra, saavutades varasemaga võrreldes rekordtaseme.1 Euroopa Liidu rahaline toetus pagulastele ja rändeprobleemide lahendamisele kolmandates riikides on 2015. aastast olnud rohkem kui üheksa miljardit eurot.

2016. aasta rändelepe Türgiga on aidanud seal majutada arvatavalt neli miljonit pagulast, milleks EL on eraldanud ligikaudu kuus miljardit eurot. 2019. aasta lõpu andmetega oli EL võtnud vastu ligikaudu 2,6 miljonit pagulast, kelle osakaal moodustab hinnanguliselt 0,6 protsenti Euroopa Liidu rahvaarvust. Euroopa Liidu ühise mereoperatsiooni EUNAVFOR MED Sophia ja Frontexi poolt koordineeritud operatsioonidega on alates 2015. aastast päästetud merelt üle 600 000 põgeniku.2

Euroopa Liidu rahaline toetus pagulastele ja rändeprobleemide lahendamisele kolmandates riikides on 2015. aastast olnud rohkem kui üheksa miljardit eurot.

Kuid probleemi tuum ning rände- ja varjupaigareformi peamine väljakutse ei seisne niivõrd selles, kas EL peaks migratsiooniküsimustele veelgi rohkem raha eraldama (see on ilmselt möödapääsmatu) või kas EL suudaks mõneti rohkematelegi pagulastele uut elupaika pakkuda (küllap ka töökäsi vaja läheks), kuivõrd selles, kas Euroopa Liit tervikuna suudab uuel tasemel ja usaldusväärselt oma välispiiri valvata ning progresseeruvaid immigratsioonivooge legaalselt hallata.

Migratsioonist on saanud julgeolekuteema

2015.–2016. aasta migratsioonikriis ületas Euroopa Liidus 2013. aasta juunist kehtiva Dublin III ränderegulatsiooni taluvuspiirid. Kriisi haripunktis fikseeriti ELi välispiiril ligikaudu 1,82 miljonit illegaalset piiriületust3, mille pikaajalise mõjuga hinnaks olid Schengeni ala sisepiiride sulgemised, erimeelsuste ja tülide süvenemine liikmesriikide vahel ning käredakoelise protektsionismi poliitiline tõusulaine. Käimasolev on loogiline dünaamika surve- ja kriisiolukorras, kus kiiresti eskaleeruva probleemi dihhotoomia ületab olemasolevate lahenduste nivoo ning turvatunde kaotanud avalikkus nõuab oma valitsustelt otsustavamat tegutsemist.

Varasemast pigem humanitaarsest ning sotsiaal-majanduslikust asüüli- ja migratsioonivaldkonnast on Euroopa Liidus saanud oluline osa siseturvalisusest ning piirikaitsepoliitikast, mis ühelt poolt nõuab, kuid teisalt ka õigustab ebakindluse vähendamisele ja julgeoleku suurendamisele suunatud koostöömeetmeid. Liiatigi, kui illegaalse immigratsiooni voogudest on nii Frontexi kui ka Europoli poolt tuvastatud suuremahulist inimkaubandust ja terroristliku taustaga isikute infiltreerumist Euroopa Liitu.4

Lisaks on uue inimkaubanduse haruna hoogsalt arenenud digitaalne smugeldamine – IKT vahendite kasutamine kuritegelike ühenduste poolt migrantide ebaseaduslikuks üle piiri toimetamiseks, smugeldamise „teenuse“ reklaamimiseks ning ebaseadusliku tulu teenimiseks jms.

Migratsioonikriisi aegsed ja sellele järgnenud turbulentsid on andnud ka rohkesti võimalusi ühiskondi polariseerivateks ning teatud gruppe radikaliseerivateks mõjutusoperatsioonideks Euroopa demokraatliku elukorralduse vastu.5 Õõnestusstrateegia on läbinähtav – haavatavusi rünnates näidata, et Euroopa Liit ei suuda oma liikmesriikide julgeolekuhuve piisavalt kaitsta; tekitada ja süvendada vastastikust usaldamatust; rahvusliku suveräänsuse kitsa tähenduse emotsioonidele mängides EL liigestest lahti rebida.6 Seega peab vastustrateegia keskenduma võimelünkade kõrvaldamisele ning lahendusmudeli leidmisele, kus koostööst saadav (ühis)väärtus kaalub üles isolatsionismi argumendid.

Taustakontrolli tõhustamine

Oluline võimelünk, mida Euroopa Komisjoni uus rände- ja varjupaigaleppe ettepanek rõhutab, on sisenemiseelne taustakontroll kõigi ilma seadusliku aluseta välispiiri ületavate kolmandate riikide kodanike suhtes. Lisaks isikutuvastamisele peab see sisaldama ka tervise- ja julgeolekukontrolli ning sõrmejälgede kandmist Eurodaci andmesüsteemi, mis oleks koostalitlusvõimeline piirihalduse andmebaasidega.

Praktikas tähendab see olulisel määral lisajõudude ja -ressursi eraldamist suure rändesurve alla jäävatele liikmesriikidele. Eriti arvestades eesmärki, et varjupaigataotleja saaks otsuse viie päeva jooksul. Saatjata lapsed ja alla 12-aastased lapsed koos perekonnaga tuleks ettepaneku kohaselt piirimenetlusest mõistlikult vabastada, välja arvatud juhtudel, kui ilmnevad julgeolekuprobleemid. Vaidlusi võib tekitada ettepanekus toodud võimalus varjupaigataotlejaid piirimenetluse ajal koormuse jagamiseks ümber paigutada menetluse jätkamiseks mõnes muus liikmesriigis.

Uue rände- ja varjupaigaleppe tuuma moodustab nn uus solidaarsusmehhanism, mis tähendab, et ümberpaigutamisse või tagasisaatmise toetamisse peavad panustama kõik liikmesriigid. Ühtlasi rakendatakse ümberpaigutamises või tagasisaatmise toetamises liikmesriikide suhtes teatud jaotuskvooti, kuid jäetakse liikmesriigile paindlikkus otsustada panustamise liigi ja ulatuse osas.7 Paindlikkust ja valikuvabadust suurendab ka võimalus panustada rahaliselt (tegevustoetuse näol) või eraldades tehnilist abi ja eksperte. Ühte- või teistmoodi tähendavad need võimalused liikmesriikidele täiendavaid kulutusi ja suurenevat halduskoormust.

Tagasisaatmiste kiirendamine

Ettepanek pöörab olulist tähelepanu tagasisaatmise kiirendamise võimalustele negatiivse otsuse korral. Praegu lahkub päritoluriiki vaid umbes kolmandik tagasisaatmisotsuse saanutest, mis tähendab, et tagasisaatmissüsteemi tuleb oluliselt reformida. Ühtlasi näeb Euroopa Komisjon vajadust nimetada ametisse nn tagasisaatmise koordinaator, kelle tegevust hakkaks toetama kõrgetasemeline tagasisaatmise võrgustik.

Mõjusa punktina esitatakse ettepanekus tagasivõtulepingute ja viisapoliitika sidumine kolmandate riikidega, suurendamaks tagasisaatmiste tulemuslikkust. Praegu on Euroopa Liidul 24 kehtivat tagasivõtulepingut ja -kokkulepet kolmandate riikidega. Tagasivõtulepingute ringi soovitakse laiendada. Ühtlasi nähakse ette, et kui mõnel ELi liikmesriigil tekib kolmanda riigiga tagasivõtu osas tehtava koostöö käigus märkimisväärseid ja pidevaid praktilisi probleeme, siis võib ta anda sellest Euroopa Komisjonile teada spetsiaalse hindamise läbiviimiseks, mille tulemuseks võib olla ettepanek piiravate viisameetmete kohaldamiseks.

Frontexi tugevdamine

Et ELi liikmesriikide tagasisaatmise praktikad ja ressursid on ebaühtlased, siis näeb ettepanek tugevdatud Frontexi prioriteedina tegutsemist ELi tagasisaatmispoliitika operatiivharuna, mis haldaks kõiki menetlusetappe. Sisuliselt tähendaks see küll piiratud õigustega, kuid liiduülese tegevusulatusega piiri- ja migratsiooniagentuuri arendamist 10 000 töötajaga alaliseks kiire reageerimisvõimega üksuseks, mis peaks esimeseks lähetamiseks olema valmis juba 1. jaanuariks 2021.

Suuremahulisele rändesurvele senisest vastupidavama koostöösüsteemi kokku leppimine on Schengeni vaba liikumise ala püsimajäämiseks ja Euroopa Liidu poliitilise stabiilsuse saavutamiseks möödapääsmatult vajalik.

Ambitsioonikas eesmärk nõuaks Frontexi käsutusse tänasega võrreldes ligikaudu 3500–4000 lisatöötaja leidmist aastaks 2027. Siinkohal on tähelepanuväärseks tõigaks, et Frontexi mandaati laiendanud määruse8 vastu hääletasid ainsatena Hispaania ja Itaalia9, kes on tugeva rändesurve all pidevalt nõudnud liikmesriikidelt suuremat solidaarsust ning tõhusamat panust. Frontexi jõulisema tegutsemise suhtes Kreeka ja Türgi rannikuvetes on juba tõstetud ka süüdistusi põgenike inimõiguste väidetavast rikkumisest, millele agentuuri juht Fabrice Leggeri pidi detsembri alguses Euroopa Parlamendi kuulamisel selgitusi andma.10

Infosüsteemide ühildamine

Eesti ELi eesistumise olulise tulemusena rõhutab uue rände- ja varjupaigaleppe ettepanek vajadust luua integreeritud piirihalduse IT-platvorm, mis võimaldaks kontrollida ja jälgida kõigi ELi territooriumile saabuvate kolmandate riikide kodanike viibimisõigust ning asüülitaotluse menetlust.

2023. aasta lõpuks väljaarendatav andmebaas peaks integreerima riiki sisenemise ja riigist lahkumise süsteemi (Entry-Exit), Euroopa reisiinfo ja -lubade süsteemi (ETIAS), viisainfosüsteemi (VIS), Euroopa karistusregistrite infosüsteemi (ECRIS), Eurodaci andmebaasi ning Schengeni infosüsteemi (SIS). 2025. aastaks soovitakse viisataotluste ja -menetluste puhul minna täielikult üle digitaaltehnoloogiale ja võtta kasutusele digitaalne viisa.

Kasvavad erimeelsused

Ajalehe Die Welt andmetel käesoleva aasta 29. novembril11 kritiseerivad Hispaania, Itaalia, Kreeka ja Malta valitsusjuhid kirjas Euroopa Komisjoni presidendile Ursula von der Leyenile ja Saksamaa kantslerile Angela Merkelile uue asüülisüsteemi ettepanekut kui „tasakaalust väljas olevat“ ning kutsuvad ümber vaatama ELi välispiiril planeeritavaid kohustuslikke asüüliprotseduure.

Nimetatud riikidele on samuti vastuvõetamatu väidetavalt „suurte ja suletud asüülikeskuste“ rajamine ja nad soovivad ise otsustada, milliseid migrantide gruppe nad kiire piirimenetluse käigus käsitleksid. Sellisest seisukohast tuleb selgesti esile soovimatus ELi oma migratsioonimenetlusse lubada, samas taotledes, et teised liikmesriigid peaksid ümber jaotama pagulasi, keda nad mujale saata tahavad. Enesestmõistetavalt kätkeb sellises lähenemises selge huvide kokkupõrge.12

Suuremahulisele rändesurvele senisest vastupidavama koostöösüsteemi kokku leppimine on Schengeni vaba liikumise ala püsimajäämiseks ja Euroopa Liidu poliitilise stabiilsuse saavutamiseks möödapääsmatult vajalik.

Viited
  1. ÜRO Pagulaste Ülemvoliniku Ameti (UNHCR) aruanne globaalsete trendide kohta – Sundränne 2018. aastal. Leitav: https://www.unhcr.org/5d08d7ee7.pdf (viimati vaadatud 02.12.2020)
  2. arjupaigalepe. COM/2020/609_final. Avaldamismärge ja viited (kui ei ole märgitud teisiti) saadaval: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ET/TXT/?uri=CELEX:52020DC0609 (viimati vaadatud 02.12.2020), lk 13
  3. Komisjoni teatis Euroopa Parlamendile, Nõukogule, Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomiteele ning Regioonide Komiteele – Uus rände- ja varjupaigalepe. COM/2020/609final. Avaldamismärge ja viited (kui ei ole märgitud teisiti) saadaval: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ET/TXT/?uri=CELEX:52020DC0609 (viimati vaadatud 02.12.2020), lk 1
  4. European Migrant Smuggling Centre (EMSC) 4th Annual Report. Europol 2020. Leitav: https://www.europol.europa.eu/publications-documents/emsc-4th-annual-activity-report-%E2%80%93-2020 (viimati vaadatud 03.12.2020)
  5. Vt. näiteks Foreign Influence Operations in the EU – European Parliamentary Research Service (EPRS), PE 625.123–July 2018. Lk. 5. Leitav: https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/BRIE/2018/625123/EPRS_BRI(2018)625123_EN.pdf (viimati vaadatud 03.12.2020)
  6. Vt ja kuula selle kohta näiteks ka Harri Tiido taustajutud: „Euroopa radikaalne populism. Trumpi valimiskaotus“, ERR (Estonian Public Broadcasting) 24.11.2020. Leitav: https://vikerraadio.err.ee/1157513/harri-tiido-taustajutud (viimati vaadatud 01.12.2020)
  7. Vt selle kohta lisaks ka Ramon Loik: EL-i uus rändelepe otsib väljapääsu usalduskriisist, ERR (Estonian Public Broadcasting) 07.10.2020. Leitav: https://www.err.ee/1143897/ramon-loik-el-i-uus-randelepe-otsib-valjapaasu-usalduskriisist (viimati vaadatud 01.12.2020)
  8. Regulation of the European Parliament and of the Council on the European Border and Coast Guard and repealing Regulations (EU) No. 1052/2013 and (EU) 2016/1624. [Regulation No. 2019/1896]
  9. Hääletustulemused on leitavad: https://www.consilium.europa.eu/register/en/content/out/?typ=SET&i=ADV&RESULTSET=1&DOC_LANCD=EN&ROWSPP=25&NRROWS=500&ORDERBY=DOC_DATE+DESC&DOC_ID=33/19 (viimati vaadatud 01.12.2020)
  10. Frontexin johtajan mukaan vastuu siirtolaisveneiden käännyttämisestä on Kreikalla – Mepit vaativat operaation keskeyttämistä ja itsenäistä tutkintaa – Helsingin Sanomat 1.12.2020. Leitav: https://www.hs.fi/ulkomaat/art-2000007655297.html (viimati vaadatud 03.12.2020)
  11. Mittelmeer-Staaten begehren gegen von der Leyens Asylpläne auf (by Marcel Leubecher) – Die Welt 29.11.2020. Leitav: https://www.welt.de/politik/deutschland/article221302034/EU-Asylreform-Staaten-werfen-von-der-Leyen-Unausgewogenheit-vor.html (viimati vaadatud 02.12.2020)
  12. „Kollisioon“ (ld collisio kokkupõrge) – vastuoluliste huvide, püüdluste või jõudude kokkupõrge. Kollisiooninorm – jur seaduses rahvusvahelises lepingus sisalduv õigusnorm, mis määrab, millise riigi seadust peab kohaldama juhul, kui on võimalik rakendada mitme riigi seadust. Allikas: „Võõrsõnade leksikoni“ veebiversioon, Eesti Keele Instituut http://www.eki.ee/dict/vsl/index.cgi?Q=kollisioon (viimati vaadatud 02.12.2020)

Seotud artiklid