Saksamaa välispoliitikal uus mõõde

Seni pole Saksamaal loogiliste kaalutluste alusel välispoliitilist silmapiiri teadlikult avardatud, sellega ollakse õieti juba hiljaks jäänud. Iseenesest täiesti põnev mõttevahetus Saksa välispoliitika üle sörgib kahel põhjusel tükk maad tagapool välispoliitilise praktika sabas. Esiteks on sakslased mõistetavatel põhjustel (mis pole aga enam jätkusuutlikud) ära harjunud oma välispoliitilise järjepidevuse hoidmisega. Teiseks on kiiresti kokku varisenud need sageli väga optimistlikud ootused, mis sööstsid kõrgele aastal 1990 ja nägid ette, et mitte ainult rahvusvaheline poliitika, vaid poliitika tervenisti defineeritakse kohe ja põhjapanevalt uuesti. Sellega juhiti tookord tähelepanu kõrvale tegelikkuses aset leidvatelt muudatustelt, mille mõju oli ja on märkimisväärne. Mitte kõik ei ole üleöö muutunud. Aga kui üks rahvusvahelise poliitika võtmesündmus (nagu näitas Iraagi sõja eellugu sügisel ja talvel 2002/2003) Saksa välispoliitika järjepidevuse loori ühtäkki minema puhus, sai äratuntavaks, kuipalju on asjad juba muutunud.

Dramaatilised muutused rahvusvahelises süsteemis ning riigi ja ühiskonna suhetes on nihet kahelt poolt juba pikemat aega peale sundinud. Rahvusvahelise süsteemi bipolaarsus oli tegelikult juba 1980. aastatest üha pudedam.

Tagasivaade

Muidugi tuleb iga riigi välispoliitikat pidevalt kohandada uute tegutsemistingimustega. Ent ainult harva on nihked nii massiivsed nagu Ida-Lääne konflikti lõpu puhul. Saksamaa Liitvabariigi ajaloos on midagi sellesarnast seni esinenud vaid üks kord, nimelt aastatel 1969/70 seoses uue Ida- ja Saksamaa-poliitika ellurakendamisega sotsiaaldemokraatlik-liberaalse koalitsiooni poolt. Päris nii sügav nagu 1990. aastal ei olnud tollane tsesuur aga mitte: tookord algas Euroopa keskosas Ida ja Lääne vahel pingelõdvendus ja Lääne-Saksa ühiskonnas endas leidis aset edukas väärtuste vahetumine. Kaasaegsed tõlgendasid seda ühiskonna alustugesid kõigutava sündmusena.

Nende tähtsate raamatute hulka, mis vaagivad ja analüüsivad peenetundeliselt tollaseid muudatusi, uurivad lähemalt nn wind of change’i (vähendades ühtlasi hirmu viimase ees), kuulub Lääne-Saksamaa välispoliitiliste eesmärkide, valikuvõimaluste ja ohtude süstemaatiline kokkuvõte, mille avaldas Waldemar Besson 1970. aastal. Politoloogiaprofessor iseloomustab Saksamaa Liitvabariiki kui keskmise kaaluga võimu, millel on selge maailmapoliitiline positsioon: “Lääne-Saksamaa on osa Ameerika mõjusfäärist; ta on ühtlasi LääneEuroopa regiooni koostisosa; tema pinnale peavad toetuma sambad, mis on vajalikud sildade ehitamiseks Ida-Euroopasse; need sambad saavad alles siis täiesti kindla aluse, kui terav vastasseis Ida ja Lääne vahel leeveneb ka Saksamaa pinnal ja sakslaste rahvuslik ühtekuuluvustunne viiakse ellu ka tegelikus poliitikas.”

Euroopa kujundamine rahvusvaheliselt teovõimeliseks üksuseks on ka ülejäänud Euroopa riikide huvides, kusjuures põhjendused varieeruvad igal üksikjuhul.

See keskmise suurusega võim Euroopa südames pidi Bessoni arvates vastu seisma kolmele kiusatusele: 1) teatud laadi poliitilisele kvietismile (soovile teha end kunstlikult väiksemaks kui tegelikult ollakse), sest ükski riik ei suuda kestvalt eirata oma geopoliitilist asukohta ja neutraliseerida poliitiliste vahenditega oma tegelikku majanduslikku potentsiaali; 2) minevikku klammerdunud revisionismile, mis ei ole võimeline tunnistama, et 1945. aastal toimunud muudatused on tagasipöördumatud; 3) meelitavatele sireenihäältele olla Euroopa supervõim, millel on välispoliitilistes püüdlustes Ameerika-vastane suunitlus.

1970. aasta paiku toimunud välispoliitilisel tsesuuril on pikk eellugu. Sotsiaaldemokraatlik-liberaalne Ida-poliitika ja Saksamaa-poliitika oli vastuseks Berliini müüri ehitamisele 1961. aasta 13. augustil ning mõjudele, mida see avaldas Ida ja Lääne vahekorrale Euroopas ning Saksamaa rahvuslikele probleemidele. Selle üle vaidles Liitvabariigi poliitiline establishment ja avalikkus aastaid. Demokraatlikes ühiskondades võtab see teatavasti aega, kuni pääseb maksvusele teistsugune poliitiliste tõikade tajumise viis ja nendele kohane uus poliitiline kontseptsioon.

Järjepidevuse ideoloogia

Saksamaa 1990. aasta taasühendamise leping, mida nimetatakse ka 2+4 lepinguks, sätestab artiklis 7, et liitlased loevad oma õigused ja kohustused Berliini ja kogu Saksamaa suhtes lõppenuks. Sama artikli lõikes 2 seisab lakooniliselt: “Ühendatud Saksamaal on täielik suveräniteet oma sise- ja välisasjade üle.”

Saksamaale tähendas tema täieliku suveräniteedi tunnustamine kindlasti ühte: nimelt vajadust oma põhilised välispoliitilised maksiimid üle vaadata ja need päris omal vastutusel kas üle kinnitada või uuesti sõnastada.

1990. aastale järgnenud murrangulises faasis oli muidugi kaalukaid põhjusi, et toonitada Saksa, st Lääne-Saksamaa välispoliitika järjepidevust. Saksamaa ühinemine äratas ju ka mitmesuguseid kartusi. Kui neid väljendasid naaberriigid, oli see teataval määral mõistetav. Aga seesuguseid asju ilmus ka mõne Lääne-Saksa poliitilise intellektuaali sulest, mis on juba pisut irriteeriv. Lühidalt, käis ringi kammitsaist lahti pääsenud, taas piirkondlikku hegemooniat taotleva Saksamaa tont. Siis paistis see olevat tark käitumine, et Saksa valitsus enam kui üks kord üle kordas, et tal ei ole vähimatki kavatsust senise välispoliitilise kursi juures midagi muuta. See mitte ainult ei paistnud olevat tark, vaid oligi seda – kuni teatava määrani. Enesestmõistetavalt jäid puutumata Lääne-Saksamaa sõjajärgse välispoliitika kindlad põhiprintsiibid: transatlantiline ja Euroopa integratsioon, leppimine idapoolsete naaberriikidega, erisuhe Iisraeliga, multilateraalsuse põhimõte.

Kuid muutunud raamtingimuste tõttu ja pidades silmas rahvusvahelise süsteemi uusi ootusi Saksamaale, tuli hakata kõiki neid põhiotsustusi uuele olukorrale kohandama. Pärast 1990. aastat võimul olnud valitsuskabinettide jaoks oli see ülesanne selge. Et aga “järjepidevus” oli nii vägev ja tähtis võlusõna, sai kohandamise ette võtta vaid väga väikeste sammude kaupa. Kui siis ükskord selliste väikeste sobitamiste kaudu sooritatakse kvalitatiivne hüpe ja moodustub üsnagi uus pilt, ei jää avalikkuse imestus tulemata.

Arengutõuked

Mõnikord koonduvad keskmiselt ja pikka aega vältavad poliitilised arengusuunad võtmesündmustesse, mis omandavad seeläbi tohutu sümboolse tähenduse. Ameerika poliitikas sai sellise tähenduse 11. september 2001, sest rünnakutega New Yorgis ja Washingtonis purustati USA enda territoriaalse haavamatuse müüt. Et tegemist oli müüdiga, seda teati juba ka enne, aga läks vaja traagilist šokki, et suuta tajuda olukorra kõiki implikatsioone. Ka läänemaailma jt. ühiskondade valitsustele ning avalikkusele sai 11. septembrist tähtis daatum märkimisväärsete tagajärgedega nende enda poliitikale. Ent ainult Ühendriikides muutus maailmapoliitiliste pingete avalik tajumine nii sügavalt.

Saksamaa viimaste aastate välis- ja julgeolekupoliitikas ei kohta me samaväärse kaaluga võtmesündmust. Ometi on vähemalt kaks sündmuste kogumit, mis, kui need ka ei kannata välja võrdlust 11. septembriga 2001, on toonud endaga kaasa äkilise nihke Saksamaa poliitilises enese- ja maailmatajus. See ei kehti muide ainult Saksamaa, vaid enamiku Euroopa Liidu liikmesriikide kohta. Need kaks tõuget pole aga igatahes olnud samasuunalised.

1. Kosovo konflikt Serbiaga ja selle käigus veel kord demonstreeritud Euroopa maade võimetus oma humanitaarseid kontseptsioone edasiste rahvastevaheliste tapmiste ja massimõrvade vältimiseks vajaliku diplomaatilise ja sõjalise surve abil maksma panna ning NATO sõjaline interventsioon 1999. aastal olid otsustava tähtsusega Euroopa julgeoleku- ja kaitsepoliitika kiirendatud väljaarendamise seisukohalt. See oli paberil juba ammu otsustatud, aga valdavalt kavatsuseks jäänudki. Euroopa Liidu Ülemkogu vastavate otsuste väljatöötamisel Kölnis (juuni 1999) ja Helsingis (detsember 1999) oli Saksamaa valitsus üks juhtivaid osalisi. Nende ja järgnevate EL Ülemkogu istungite aruannetes oli esiplaanil Euroopa kiirreageerimisjõudude moodustamine. Õpetlik on seejuures, et kujutlus Euroopa iseseisvast kriisireguleerimisvõimest ei hõlma ainult võtmetähtsusega sõjalisi võimsusi, vaid ka rida tsiviilabinõusid. Viimased ei ole kavandatud mitte ainult tsiviilse kaunistusena Euroopa kiirreageerimisüksuse juurde, vaid moodustavad koos viimasega sõjalis-tsiviilse konfliktileevendamise vahendite kogumi, et eurooplased suudaksid lõpuks täita juba 1992. aastal välja reklaamitud nn Petersbergi ülesandeid.

2. 2003. aasta Iraagi sõja eellugu ja kokkuleppe otsimine selles, millist osa peaksid etendama seal ÜRO ja ühes sellega kõik ülejäänud riigid peale sõja kasuks otsustanud USA ja Suurbritannia, arenes 2002. aasta teisel poolel läänemaailma sisekriisiks. Selle käigus sai Prantsusmaast ja Saksamaast erinevatel, ehkki paralleelselt arenenud põhjustel “sõjapartei” diplomaatiline vastaspool NATOs. Parajasti valimiskampaaniat tegeva Gerhard Schröderi valitsuse otsus mitte osaleda rünnakus Iraagi vastu, selle jõuline teatavakstegemine ja lisaks sellele aktiivne vastuastumine Ameerika-Briti teguviisi legitimeerimisele ÜROs sai algul umbuskliku, hiljem ärritunud kriitika osaliseks – ja seda mitte ainult Ühendriikides. See üllatas ka paljusid välispoliitika eksperte kodumaal ja andis põhjust – olenevalt vaatleja seisukohast – kas järelekiitvateks (harvemini) või tõrjuvateks (sagedamini) hinnanguteks.

Teema sobib tõesti suurepäraselt vaidlemiseks. Seejuures on aga oluline muu: transatlantilised tülitsemised Iraagi sõja üle tegid välkkiirelt selgeks, et Ühendriikide ja Euroopa tähtsamate jõudude, ent ka Euroopa jõudude enda vahel on suuri erinevusi rahvusvahelise olukorra hindamise ja teatud välispoliitiliste tegutsemismeetodite eelistamise osas. Kui jätta Euroopa-sisesed erisused korraks kõrvale, võime nentida, et selliseid raskusi on transatlantilistes suhetes esinenud juba pikemat aega, aga Iraagi sõja dramaatilisus tingis nende avalikukssaamise.

Euroopa teovõime

Seoses Ida ja Lääne konflikti lõpuga ja põhjuslikus seoses viimasega sai Euroopa ühendamise protsess uue impulsi. Majandus- ja rahaliit, üha arvukamate poliitikavaldkondade “euroopastamine”, ühise välis- ja julgeolekupoliitika (ÜVJP) ning Euroopa julgeoleku- ja kaitsepoliitika (EJKP) alged ning Euroopa Tulevikukonvendi poolt välja töötatud Euroopa põhiseadusliku leppe eelnõu – kõik see ja lisaks veel uute liikmete vastuvõtmine Euroopa Liitu moodustab kokku ainulaadse riikidevahelise ja rahvusteülese lõimumise juhtumi. Mis küljest me ka ei vaatleks Saksamaa rahvuslikke huvisid, on need kõige paremini teostatavad teovõimelise Euroopa Liidu kaudu.

Seejuures eeldame, et Saksa valitsus ei jäta kasutamata šanssi olla Euroopa Liidu teovõime kujundamisel aktiivne kaasosaline. Saksa poliitika üldine bilanss “Euroopa areenil esinemise” seisukohalt on pigem positiivne, alates Euroopa Keskpanga peakorteri endale-saamisest kuni Euroopa põhiseadusliku leppe eelnõu kontuuride kokkuleppimiseni. 1998. aastast peale on Saksa valitsus järk-järgult üle võtnud arvamusliidri rolli nn Euroopa finaliteedi arutelus. See, kes oskab välja pakkuda kontseptsioone ja kontekste tähtsa poliitilise arutelu jaoks, ei ole sellepärast küll veel otsuseid ette ära teinud, küll aga on tal selles arutelus suurepärane lähtepositsioon.

Euroopa kujundamine rahvusvaheliselt teovõimeliseks üksuseks on ka ülejäänud Euroopa riikide huvides, kusjuures põhjendused varieeruvad igal üksikjuhul. Põhimõtteliselt kehtib see hinnang ühtmoodi nii suuremate kui väiksemate Euroopa riikide kohta.

Et oma rahvuslikke huve rahvusvahelises süsteemis optimaalselt maksma panna, vajab Saksamaa maailmapoliitilisel areenil teovõimelist Euroopat ning tihedat koostööd ja koordinatsiooni Euroopa ja Ameerika Ühendriikide vahel.

Üks euroopastamise eriprobleeme – harilikult välditakse selle sildistamist kui probleemi – on Saksa-Prantsuse suhe. On õige, et Saksa-Prantsuse sõprus on olnud ja on üheks otsustavaks Euroopa lõimumise liikumapanevaks jõuks. Problemaatiline on siinkohal, et see dünaamiline tandem ei toetu niivõrd kahe maa sarnasustele, vaid pigem erinevustele mitmes olulises küsimuses.

Seni oli neid erinevusi (olgu siis Euroopa-poliitiliste prioriteetide puhul, suhetes Ameerika Ühendriikidega, sõja kui poliitika vahendi hindamisel jne) sageli võimalik lahendada nii, et selle kaudu tekkis lõpuks uus integratsioonipoliitiline impulss. See saavutus sarnanes mõnikord väikese imega. Sellised asjad pole aga veenvad. Alati, kui Pariisis ja Bonnis või Berliinis on pettutud omavaheliste erinevuste suures hulgas ja tahetud oma poliitikat üles ehitada rohkem sarnasustele, on asi lõppenud tagasilöökidega. Viimasel ajal on esinenud vastastikuseid sobitumisi, näiteks julgeolekupoliitika alal. Neid edasi arendada ja seejuures teistest Euroopa otsustavatest jõududest, eelkõige Suurbritanniast, mitte eemalduda, on Saksa välispoliitika pakilisim ülesanne lähitulevikus.

Suhted USAga

Teine pakiline ülesanne on suhete ülevaatamine USAga. See peab toimuma kahel tasandil: esiteks kahepoolses suhtluses, kus eesmärgiks Saksa-Ameerika suhete kultiveerimine ja üldine kliima, teiseks Euroopa kui terviku tasemel, kus Euroopa Liidul kui teovõimelisel üksusel tuleb rida koostöövälju Ühendriikidega teatud osas üles kaevata ja uuesti üles harida. Seejuures olgu juhtlauseks see, mille on lühidalt ja tabavalt sõnastanud Beatrice Heuser: “Põhja-Ameerika ja Euroopa Liit peavad olema ühe magneti kaks poolust, kiirgama oma ühisväärtuste jõujooni kogu maailmale, kuni nendest väärtustest saab veenmise ja eeskuju varal – ning seal, kus vaja, ka juhirolli kaudu – rahvusvahelise korra alustala.” See juhtlause omandab võib-olla veel suurema kehtivuse pärast Euroopa-Ameerika suhete raputusi, mis on tekkinud erinevate hinnangute tagajärjel olukorrale Lähis-Idas ja eriti Iraagis ning muude poliitiliste lahkarvamuste tõttu (Kyoto protokoll, Rahvusvaheline Kriminaalkohus jm).

Kindlasti on sellist maksiimi lihtsam välja öelda kui ellu rakendada, kuivõrd Ameerika välispoliitika siseriiklik aluskarvastik on juba pikemat aega olnud üha vähem Euroopa värvi. Sel pole midagi pistmist Euroopa maailmapoliitilise ja majandusliku kaaluga ning seda arengut ei ole võimalik tagasi pöörata. Sel on tegelikult ka vähe tegemist praeguse Ameerika valitsuse spetsiifiliste eelistustega või isegi president George W. Bushi ja liidukantsler Gerhard Schröderi “isikukeemiaga”.

Lõpuks peaks ehk siiski veidi ettevaatlikumalt ümber käima okkaliste määratlustega nagu “Ameerika hegemooniapüüdlused” ja “Euroopa vastukaalutaotlused”, sest need on juba praegu põhjustanud hulga intellektuaalseid kõrvalkahjusid. Selle asemel tuleb Euroopa-Ameerika vahekorra jaoks ettevaatlikult välja töötada uus juhtnöör. Selle formuleerimisel peab Saksa liiduvalitsus asuma juhirolli, seda selgelt Prantsusmaaga konkureerides ja Suurbritanniast eraldi.

Iraagi sõja küsimuses kaldus Saksa valitsus igatahes oma senisest, ennemini ettevaatlikust teguviisist kõrvale ja pingutas kohe üle. Muidugi võis ja võib ta oma “ilma meieta” kursi puhul arvestada avalikkuse toetusega. Selle toetuse motiivide osas ei tohiks aga endale mingeid illusioone teha.

Igal juhul tuleb valitsusel ükskord päris pikk vahemaa tagasi sõuda, sest käegakatsutavas tulevikus vajatakse veel üksmeelel põhinevat transatlantilist julgeolekupoliitikat, mitte ainult selle fassaadi. Nn kildude kokkukorjamise diplomaatia, mis puudutab suhteid Ühendriikidega, neelab parasjagu energiat. Sealne ärritus Saksamaa pärast, keda praeguse presidendi isa nimetas omal ajal meelitavalt “juhtivaks partneriks Euroopas”, on märkimisväärne.

Teiselt poolt võib Saksamaa valitsus enda kasuks välja tuua põhjenduse, et hindas olukorda realistlikumalt kui ameeriklased. USA jõul põhinev operatsioon võitis küll Saddam Husseini režiimi sõjaliselt, kuid piirkonna demokraatlik ülesehitus, mis leevendaks pikas perspektiivis muu hulgas Iisraeli ja palestiinlaste konflikti, vajab ometi relvajõu kõrval rohkem muidki poliitilisi instrumente ning laia multilateraalset raamistikku.

Euroopa ja Ameerika Ühendriikide suhted on alati avaldanud mõju ka Euroopa-sisestele suhetele. “Vana” ja “uue” Euroopa lõhe, mis lõi välja Iraagi kriisi ajal, on ühte olulist erandit arvestamata pigem juhuslik ega ole signaaliks seniste struktuuride kõrvaleheitmisest. Ent lõhe võib süveneda ja mitte miski ei ole Euroopa välis- ja julgeolekupoliitikale ohtlikum kui see.

Proaktiivne multilateralism

Ka tulevikus on kaksteist natsionaalsotsialistliku võimu aastat Saksa välispoliitikal koormana kanda. Vaidlused selle Saksa ajaloo perioodi üle ning viimase tohutud ideoloogilised ja materiaalsed järelmõjud ei lõpe kindlasti niipea. Juba ainuüksi sellest asjaolust piisab, et kaaluda üles igasugused auahned taotlused ühepoolse Saksa välispoliitika ajamiseks. Meie poliitilises süsteemis on aga sellise auahnuse alged mõneti olemas. Selle asemel tuleb välispoliitiliste huvide teostamise meetodina kõne alla vaid proaktiivne multilateralism, mis asuks laiahaardeliselt mõlema Saksa välispoliitika pakilise ülesande kallale, milleks on maailmapoliitikas teovõimelise Euroopa kui jõu kinnistamine ning Saksa-Ameerika ja Euroopa-Ameerika suhete uus läbivaatamine.

Vaatamata kõigile sisepoliitilistele probleemidele seoses Saksamaa väsimusega arvukatest ümberkorraldustest, on Saksa välispoliitika sisejulgeoleku kasvust selgelt võitnud.

Põhimõtteliselt on Saksamaa positsioon rahvusvahelises poliitikas ka tänapäeval selgelt määratletud, ehkki teisiti kui Waldemar Besson seda paarikümne aasta eest kirjeldas. Saksamaa on keskmise kaaluga jõud, aga kuulub omasuguste seas juhtgruppi. Et oma rahvuslikke huve rahvusvahelises süsteemis optimaalselt maksma panna, vajab Saksamaa maailmapoliitilisel areenil teovõimelist Euroopat ning tihedat koostööd ja koordinatsiooni Euroopa ja Ameerika Ühendriikide vahel. Muude välispoliitika valdkondade korraldamine Saksamaa poolt sõltub sellest, kui kaugele jõutakse mainitud kaksikülesande täitmisega. Saksa välispoliitikat ei ole enam võimalik – isegi kui see võib mõnele nii näida – juhtida tavapärasest järjepidevuspõhimõttest lähtudes, tasakaalustades edukalt läänemaailma lõimumist kahe peamise sfääri vahel.

Mis puutub Bessoni koostatud Saksamaa ees seisvate “välispoliitiliste kiusatuste” nimekirja, siis selles osas on bilanss suuremalt jaolt rõõmustav. Revisionismist, mis lähtuks Saksamaa kunagise vastuolulise suuruse ideest, ei saa tänapäeval tõsiselt rääkida. Visioon Euroopast kui välispoliitiliselt USA vastu suunatud maailmavõimust ujub küll aeg-ajalt teatud ringkondades pinnale, mis on juba halb küllalt. Ometi ei ole sellel visioonil mingit väljavaadet seal, kus aetakse tõsist poliitikat.

Kolmas kiusatus selles nimekirjas, soov teha ennast pisemaks kui tegelikult ollakse – Besson nimetas seda pisut jämedalt “šveitsistumiseks” -, on atraktiivsuse säilitanud, vähemasti pehmendatud vormis. Saksamaa valitsused on 1990. aastast peale katsunud sellele kiusatusele vastu seista, mis on mõnikord olnud vaevarikas. Viimase aja Euroopa ja Ameerika erisuste kõrvalefektina on tulnud ilmsiks, kui viljatu on tegelikult selline kvietism. Vaatamata kõigile sisepoliitilistele probleemidele seoses Saksamaa väsimusega arvukatest ümberkorraldustest, on Saksa välispoliitika sisejulgeoleku kasvust selgelt võitnud. Tsiteerigem veel kord Waldemar Bessoni: “Me vajame välispoliitikat, sest ohtudest meil puudust ei tule.”

Wilfried von Bredow on ajaloodoktor. Marburgi ülikooli professori von Bredow’ artikkel on tõlgitud Internationale Politikist (2003/9).