Säästurežiimil julgeolek – NATO ressursipeeglis

NATO elab Lissaboni tippkohtumise ootuses. Lissaboni tippkohtumist jäädakse mäletama verstapostina, kus liitlasriikide riigipead ja valitsusjuhid kiitsid heaks alliansi järjekordse strateegilise kontseptsiooni, st visioondokumendi, millest alliansi ühistegevus lähtub vähemalt järgneva kümnendi jooksul. Tavaliselt meenutatakse uue kümnendi alguses möödunut, kuid mida kiiremaks muutub elutempo, seda rohkem keskendutakse olevikule ja tulevikule. Tulevik ei oota, möödunut saavat meenutada ka tulevikus. Ent siiski.

NATO viimase strateegilise kontseptsiooni vastuvõtmisest Washingtoni tippkohtumisel 1999. a on möödunud veidi rohkem kui kümmekond aastat. Selle aja jooksul on märkimisväärselt muutunud nii rahvusvaheline julgeolekukeskkond kui NATO selle sees. Küberterrorism ja maailma meredel esinev piraatlus on näited uutest julgeolekuohtudest, mille esilekerkimist ei osanud ennustada dekaad tagasi ka kõige progressiivsemad julgeolekuanalüütikud. Niisamuti oli keeruline ette näha, et 21. sajandi esimese kümnendi lõpuks on NATO fookus keskendunud niivõrd tugevalt rahvusvaheliste operatsioonide läbiviimisele väljaspool alliansi territooriumi. Täna seostavad paljud NATO tulevikku ISAFi missiooni edukusega Afganistanis.

NATO on avatud uutele liikmesriikidele. Täna langetab alliansi ühise tuleviku nimel otsuseid 28 liitlasriiki, neist igaühel on oma rahvuslikud huvid ja julgeolekupoliitilised eesmärgid, mida üritatakse realiseerida üldise huvide harmoonia (st organisatsiooni ühishuvide) kaudu. Muutustele vaatamata on jäänud NATO põhivärvid samaks: kollektiivkaitsest ja artikkel 5-st tulenev oli, on ja jääb NATO südameks. Südameks, mille jätkusuutlikuks funktsioneerimiseks on vajalik probleemideta toimiv vereringe ehk poliitilised põhimõtted ühes neid toetavate sõjaliste võimetega (sh strateegilise infrastruktuuriga).

Võimespekter, mis NATO-l on käimasolevate operatsioonide läbiviimiseks täna ning mida liitlasriigid järk-järgult igapäevaselt täiendavad, on mitmetahuline. Võimete arendamise aluseks on vajadused ja eesmärgid, mille põhimõttelisel määratlemisel ja ülekordamisel on keskne roll ka alliansi strateegilisel kontseptsioonil. Teame, et millegi loomine või edasiarendamine eeldab ressursside olemasolu. Ressurssidest ei saa üle ega ümber ka NATO puhul. NATO ühisressursid koosnevad erinevatest, üksteist täiendavatest osistest. Siinkohal keskendun neist põgusalt kahele sõjalistele võimetele ja strateegilisele infrastruktuurile. Julgeoleku loomine on teadupärast kallis, kuid see ei saagi olla odav. Ehkki teame, et julgeoleku loomise arvelt säästmine ei ole kokkuhoid, on viimasel aastal lahvatanud üleilmne majanduskriis jätnud negatiivse jälje ka paljude liitlasriikide kaitsekulutustele. Vähe on neid NATO riike, kes ei ole majandussurutise tõttu kärpinud oma rahvuslikke kaitse-eelarveid.

Külma sõja aegse vaenlase kuju oli selgelt defineeritav, tema võimalik ruumiline liikumine probleemideta aimatav, identifitseeritav ja jälgitav.

Ressursiteema päevakajalisemaks muutumine uue strateegilise kontseptsiooni valguses on täiesti loomulik. Poliitiliste eesmärkide saavutamise eelduseks on piisava ressursibaasi olemasolu. Alljärgnevalt esitatud mõtterännak vaatleb 21. sajandi esimese kümnendi lõppu jõudnud NATOt läbi ressursipeegli. Vaidlustamata tuleviku olulisust ei saa mõtterännaku puhul mööda ka mõnevõrra kaugemast minevikust. Viimane on vajalik kas või ajateljel orienteerumiseks, hetkeolukorra fikseerimiseks, tulevikusuundumuste lahtimõtestamiseks.

Alliansi sõjaliste võimete arendamine külma sõja perioodil

Iga algus on keeruline, ent samas loomulik. Vahetult NATO loomise järel kutsusid toonased liitlasriigid ellu ülesehitusprogrammi, mida täna teame ja tunneme NATO julgeolekuinvesteeringute programmi (NSIP¹) nime all. Programm loodi eesmärgiga rajada liikmesriikide territooriumile alliansile vajalikku strateegilist infrastruktuuri. Peamiselt tähendas see lennuväljade, sadamate, raudteede, torujuhtmete, kütusehoidlate jms rajamist, st suurel määral kõige selle taastamist, mille oli hävitanud sõda. Sõjaliste võimete arendamise aluseks olnud kaitseplaneerimise põhimõtted nägid ette sõjaliste võimete ja strateegilise infrastruktuuri arendamist moodusel, mis kindlustas NATOle võime anda vajadusel potentsiaalsele vaenlasele vastulöök alliansi millises tahes geograafilises asukohapunktis.

Külma sõja aegse vaenlase kuju oli selgelt defineeritav, tema võimalik ruumiline liikumine probleemideta aimatav, identifitseeritav ja jälgitav. See muutis alliansi kaitseplaneerimise ja sõjaliste võimete arendamise alused suhteliselt lihtsakoeliseks. NATO edasiste laienemisringide puhul jäid võimete arendamise põhialused põhimõtteliselt samaks – rajati objekte, mis olid konkreetse riigi geograafilist ja geopoliitilist asukohta arvestades alliansile tervikuna strateegiliselt vajalikud.

Alliansi strateegiliste võimete arendamine on toimunud alati suuremal või vähemal määral ühisrahastamise põhimõtete alusel. Summad, mida liitlasriigid külma sõja perioodi jooksul ühisvõimete arendamisse investeerisid, olid praegusaegsetega võrreldes muljetavaldavad. Tänaste vääringute alusel ei langenud ühisfinantseerimise kaudu võimete arendamisse investeeritud summad kunagi alla 3 miljardi euro aastas. 1950ndate alguses küündisid investeeringud isegi kuni 6 miljardi euroni aastas. Veel Berliini müüri langemise päevil kulutasid liitlasriigid ühiste sõjaliste võimete väljaarendamisele pea 3 miljardit eurot aastas. Oli hilissügis 1989.

NATO sõjaliste võimete arendamine külma sõja järgses maailmas

Raudse eesriide langemise järel on drastiliselt vähenenud nii liikmesriikide kaitsekulutused kui ühisinvesteeringud NATO-võimete väljaarendamisse. Seda ilmestab kas või tõsiasi, et NATO julgeolekuinvesteeringute eelarve on olnud viimased tosin aastat sisuliselt konstantne. Liitlasriikide investeeringud alliansi ühisvõimete arendamiseks küündivad täna vaid kolmandikuni külma sõja perioodi lõpuaastatest, rääkimata raudse eesriide kerkimise alguspäevadest, mil ühisinvesteeringute maht ületas tänased investeeringud pea kümnekordselt. Märkimist väärib, et kõikide liitlasriikide panused NATO erinevatesse eelarvetesse (tsiviileelarve, sõjaline eelarve, julgeolekuinvesteeringute (NSIP) eelarve) moodustavad täna kokku vähem kui 0,3% (!) kõikide liitlasriikide kaitsekulutustest kokku. Liitlaste panuste suurused NATO eelarvetesse on fikseeritud ja põhinevad rahvusvaheliselt tuntud GNI² majandusindeksil. Selle alusel on näit Eesti kuluosa suuruseks kõikide eelarvete lõikes 0,1%, mis on sisuliselt võrdne meie lõunanaabrite Läti (0,1%) ja Leeduga (0,2%). Suurimad panustajad NATO eelarvetesse on Ameerika Ühendriigid (22%), Saksamaa (15%), Prantsusmaa (12%), Suurbritannia (12%) ja Itaalia (9%).

Muutustele vaatamata on jäänud NATO põhivärvid samaks: kollektiivkaitsest ja artikkel 5-st tulenev oli, on ja jääb NATO südameks.

Hiljaaegu Washingtonis toimunud NATO uue strateegilise kontseptsiooni seminaril tõdes USA kaitseminister R. Gates, et Euroopa liitlasriigid ei ole aastaid kaitsevaldkonda piisavalt investeerinud ning see võib mõjutada negatiivselt ka alliansi tulevikku. See on tõsine sõnum, mis peab jõudma kõikide liitlasriikideni.

Multipolaarse julgeolekusüsteemi teke tõi kaasa teatud muutused NATO võimete arendamise põhimõtetes. Aasta-aastalt on nn võimemosaiik muutunud üha mitmevärvilisemaks ja erinevatest osadest koosnevamaks, kuid vundament, millele see rajatakse, on jäänud muutumatuks. Võimete arendamise raamistikus on aegade jooksul lähtutud põhimõttest, et iga liikmesriik oleks teatud määral kaasatud NATO üldisesse võimebuketti ning osaleks seeläbi üldises poliitilise ja finantskoorma jagamises.

Arvestades pidevalt muutuvat julgeoleku-keskkonda, üha mitmekesistuvat ohupilti, alliansi liikmesriikide arvu suurenemist, NATO üldiseid ambitsioone ja muud, tuleb tõdeda, et liitlasriikide panus alliansi ühiseelarvetesse peab olema suurem. 2%-lise kaitsekulutuste piirmäära SKPst ületavad täna vaid 6 liitlasriiki, rohkem kui 1,75% SKPst kulutavad kokku 9 riiki (sh ka Eesti). SKPst 2% eraldamine kaitsekulutusteks on NATOs kehtiv konsensuslik otsus. Piltlikult öeldes on see iga liitlasriigi jaoks ka omamoodi mõõdupuu.

Kui külma sõja perioodil toimus ühisvõimete rahastamine sisuliselt täies mahus ühiseelarvete kaudu, siis viimastel kümnenditel on saanud ühisfinantseerimise aluseks põhimõte, mille kohaselt allianss rahastab ühiseelarvetest neid objekte või objektide osiseid, mille arendamine on NATOle vajalik, kuid mille ehitamine ületab konkreetse liitlasriigi rahvuslikud vajadused ja võimalused. Eesti puhul on heaks näiteks Ämari lennuvälja rekonstrueerimine, mille NATO-poolne kogufinantseering küündib üle 400 miljoni krooni (summa, mis tänaste kontributsioonimäärade kohaselt võrdub näit Eesti 12 aasta kogumaksete summaga NATO kõikidesse eelarvetesse kokku). Plaanide kohaselt süttib tuleva aasta sügisel NATO kaardil uus tuluke, mis tähistab alliansi jaoks uue strateegilise infrastruktuuriobjekti valmimist Põhja-Eesti lavamaal.

Viimase kümnendi jooksul on NATOs pälvinud üha suuremat tähelepanu nn siirdatavate võimete arendamine, millest on saanud transformeeruva alliansi üks märksõnu. Eelkõige seondub see kiiresti, paindlikult ja mitmeti kasutatavate võimete arendamisega. Näit sõjalise operatsiooni jaoks vajalikku õhusüsteemi saab juhtida ja kontrollida sisuliselt paarist vajaliku tehnoloogiaga varustatud konteinervagunist, mille geograafiline asupaik on kiiresti muudetav. Meeles tuleb pidada, et paindlikult ja kiiresti on võimed siirdatavad vaid siis, kui eksisteerib strateegiline füüsiline baas nende kasutamiseks, vastuvõtmiseks. Seetõttu on oluline, et muutuvas julgeolekusüsteemis arendatakse liitlasriikide poolt järjepidevalt edasi ka neid võimeid, mis võivad osutuda vajalikuks tulevikus. Seda ka geograafilistes asukohtades, millel ei olnud au ega võimalust kuuluda julgeolekuinvesteeringute programmi asutajate ringi.

Täna on NATO kulukaimaks väljakutseks liitlasriikide tegevus Afganistanis. Rahvusvaheliste operatsioonidega on olnud NATO seotud ka varem. 1990ndate teisest poolest mäletame me alliansi tegevust Balkani kriisi lahendamisel, millele järgnes aastaid hiljem liitlasriikide tegevus Iraagis. Nimetatud operatsioonide läbiviimisega kaasnenud kulud ei küündinud kaugeltki summadeni, mida on kulutatud alates 2005. aastast Afganistanis. Viimase viie aasta jooksul on NATO kulutused rahvusvahelistele operatsioonidele suurenenud ligi 10 korda. Tänaseks on jõutud olukorrani, kus liikmesriigid kulutavad ühisrahast alliansi käimasolevatele operatsioonidele (erinevatest NATO eelarvetest) kokku ligikaudu miljard eurot aastas. Ei ole raske arvata, et lõviosa nimetatust neelab Afganistan. On ju Afganistani puhul tegemist sõjast laastatud maaga, mis on tulnud sisuliselt nullist üles ehitada. See on tähendanud kõige väljaehitamist, alates esmastest elu- ja olmetingimustest kuni operatsiooni läbiviimiseks vajaliku infrastruktuurini.

Palju operatsiooni edukaks läbiviimiseks vajalikku infrastruktuuri ja võimeid on möödunud aastate jooksul juba rajatud või hetkel väljaarendamisel. Mõndagi on loomulikult veel teha. Afganistaniga seotuks jäävad NATO liitlasriigid suuremal või väiksemal määral veel mitmeteks aastateks.

Kahtlemata on Afganistan lähiaastatel NATO suurim väljakutse. Võimete arendamise osas on väljakutseid aga teisigi. Märkimist väärib veel vähemalt üks, mis üpris põhimõtteline ja suuremahuline. Põhimõtteline, sest see on osa NATO usutavast heidutusvõimest, mis on omakorda alliansi põhialus. Suuremahuline, sest lõpuni ei ole teada kuluallika kogumaksumus. Jutt on alliansiülese raketitõrjevõime arendamisest.

Uute ohtudega seonduvalt vajavad väljatöötamist või parendamist ka võimed, mis seonduvad küberkaitsega, isevalmistatud lõhkekehade tuvastamise ja kahjutuks tegemisega, NATO õhuruumi kontrolliks ja juhtimiseks vajaliku tarkvara uuendamisega jpm. Ülesandeid ja vajadusi on palju ning neid tuleb pidevalt juurde. Eesmärke saab edukalt realiseerida vaid juhul, kui liitlasriigid tajuvad ühiselt ohtude tõsidust ja väljendavad poliitilist tahet, nõustudes vajalike võimete väljaarendamiseks üheskoos senisest rohkem investeerima. Jutt on mõistagi rahast.

On kuidas on, kuid suures pildis peab jääma NATO keskmeks nende võimete ja vajaliku infrastruktuuri arendamine, mis toetab esmajoones kollektiivkaitse põhimõtetest lähtuvate tegevuste läbiviimist, arvestades liitlasriikide geograafilist ja geopoliitilist asukohta. Transformatsioon seondub mõttemaailma ja arusaamade muutumisega ajas. Uued ohud ja muutuv rahvusvaheline julgeolekuruum eeldavad NATO võimete paralleelset väljaarendamist nende lõikes. Ent säilima peab tasakaal. Tasakaal, mis kindlustab alliansi põhialuste edukaks toimimiseks vajaliku alliansiülese füüsilise baasi olemasolu ka järgnevatel kümnenditel.

NATO peab olema nähtav ja avalikkusele kergesti mõistetav. Alliansi vahetu kohalolek toob organisatsiooni tavainimesele lähemale, juurutades ajapikku meis igaühes arusaama, et meie ju olemegi NATO. Kohaloleku füüsilisi vorme on tänapäeval erinevaid, olgu nendeks siis regulaarselt Eesti õhuruumi turvavad liitlasriikide hävituslennukid, Tallinnas tegutsev NATO küberkaitsekeskus või päev päeva järel kerkiv Ämari lennubaas. Need on näited NATO kohalolekust Eestis. Kollektiivses julgeolekus ei saa eksisteerida ainult saajana, ka vastu tuleb midagi anda. Eesti panus NATO operatsiooni Afganistanis on olnud muljetavaldav. Ajad on keerulised, kuid me töötame selge visiooniga jõudmaks 2% kaitsekulutuste määrani SKPst. Me täidame oma kohustusi NATO ees.

Allianss rahastab ühiseelarvetest neid objekte või objektide osiseid, mille arendamine on NATOle vajalik, kuid mille ehitamine ületab konkreetse liitlasriigi rahvuslikud vajadused ja võimalused.

Julgeolekut peab taastootma iga päev, sõltumata ajast ja hetkeolukorrast. Julgeoleku loomine on kui oma personaalarvutis viirusetõrje uuendamine. Mõlemat tuleb teha järjepidevalt. Arvuti puhul on olukord lihtsam – peale iga uuendust hakkab tiksuma liivakell, mis loeb aega, mis jäänud järgmise uuenduseni. Viirusetõrjet uuendamata riskid sa sellega, et ühel päeval su arvuti lihtsalt enam ei tööta. Julgeolekut pidevalt taastootmata riskid sellega, et rahuperiood asendub ühel päeval millegi ebameeldivamaga. Ma ei tea kedagi, kes tunneks kedagi, kellele selle realiseerumine võiks meeldida.

Külma sõja järgsed muutused rahvusvaheliste suhete süsteemis on olnud vältimatud ja jätkuvad ka tulevikus – muutused on ajatu protsess. Oluline on, et NATO oleks neiks hästi valmis ja suudaks negatiivsete muutuste korral kiiresti ning paindlikult reageerida. Läbi aegade edukaim julgeolekuorganisatsioon on siiani suutnud muutustega sammu pidada. Kollektiivkaitse põhimõtete ülimuslikkus jääb NATO südameks. Allianss peab omama ja arendama piisavas mahus võimeid, mis toetavad NATO põhialuste ja -eesmärkide elluviimist. Uute väljakutsete ja poliitiliste ambitsioonidega silmitsi seisev NATO vajab senisest suuremaid investeeringuid kõikidelt liitlasriikidelt. Säästurežiim siin ei tööta. Julgeolek ongi kallis.