Rahvusvahelisest lepingust lahkumine – kas õiguse viimane korisemine või hoopis märk elujõulisusest?

Õiguse proovikivi saabub siis, kui julgeolekukeskkond muutub ja usaldus kaob. Kui naaberriik peab vallutussõda. Kui leping, mis kunagi näis humanitaarse edusammuna, hakkab osalisriigi hinnangul piirama tema võimet ennast kaitsta. Just siis on lihtne kuulutada rahvusvahelise õiguse kriisi või surma, sest riigid käituvad pingestunud õigussüsteemis tavapäratult – õigust rikutakse, kohustusi peatatakse ja lepingutest lahkutakse.

Kuid riigi lahkumine relvastuskontrollilepingust ei tähenda alati õiguse läbikukkumist. Mõnikord näitab see hoopis, et õigus töötab ka kriisis: riik ei riku lepingut salaja, vaid kasutab lepingus endas ette nähtud mehhanismi kohustustest loobumiseks. See vahe on oluline Eestile ja kõigile riikidele, kes tahavad ka pingelises julgeolekukeskkonnas jääda õiguspäraselt käituvaks ja usaldusväärseks partneriks.

Relvastuskontrolli toimimine eeldab, et riigid tajuvad relvastumist kui koormat ning relvastumise pidurdamine ja konflikti vältimine on vastastikune julgeolekuhuvi.

2025. aastal otsustasid Eesti, Läti, Leedu, Poola ja Soome lahkuda jalaväemiine keelustavast Ottawa konventsioonist ehk MBT-st (Mine Ban Treaty). Otsust kritiseerisid eriti humanitaarorganisatsioonid. Halvakspanu on mõistetav. Jalaväemiin võib jääda maasse, ohustada tsiviilisikuid ja tappa veel aastakümneid pärast sõja lõppu. Eesti, Läti ja Leedu teavad seda oma ajaloo tõttu hästi.

Kuid rahvusvaheline õigus ei küsi ainult seda, kas relv on ebameeldiv. Ta küsib ka seda, kas riik on endiselt olukorras, kus lepinguline piirang täidab oma eesmärki.

Relvastuskontrolli toimimine eeldab, et riigid tajuvad relvastumist kui koormat ning relvastumise pidurdamine ja konflikti vältimine on vastastikune julgeolekuhuvi. Kui see eeldus kaob, näiteks olukorras, kus üks riik on valmis tegema tohutuid kulutusi, rikkuma lepingulisi kohustusi ja tahab pidada ideoloogilist territoriaalsõda, muutub õiguse toimimine keerulisemaks.

Relvastuskontroll ei ole patsifism

Relvastuskontrolliõigust aetakse tihti segamini üldise humanitaarõigusega. Need valdkonnad on seotud, kuid mitte samad. Humanitaarõigus küsib, kuidas tohib sõda pidada. Relvastuskontroll küsib, milliseid relvi, võimeid või armeesid riigid üldse arendada, omada, (eel-)paigutada või kasutada tohivad. Rahvusvahelises humanitaarõiguses võib näha alusnormi, millest relvastuskontroll lähtub – nii kattuvad tsiviilisikute kaitse ja nende kombatantidest eristamise põhimõtted ja ebainimlike kannatuste vältimise kohustus.

Relvastuskontroll ei ole kunagi tähendanud sõja täielikku välistamist. Selle realistlikum eesmärk on vähendada relvakonfliktide tõenäosust, piirata nende eskaleerumist ja ohjata sõjategevusega kaasnevat hävingut. Rahvusvaheline õigus on selles kontekstis olnud riikidele odav vahend: relvastuse ja armeede võidujooksu asemel saab luua reeglid, kontrollimehhanismid ja suhtluskanalid. Osalisriikidel peaks just õiguslik režiim looma turvatunde, selle asemel, et pürgida ise relva omama ja arsenali kasvatama.

Külma sõja ajal oli sellel väga praktiline tähendus. Ameerika Ühendriigid ja Nõukogude Liit ei usaldanud teineteist, kuid said aru, et piiramatu võidurelvastumine on mõlemale kulukas ja ohtlik. Just sellises vastastikuses hirmus sündisid mitmed relvastuskontrollilepingud, mis ei kaotanud vastasseisu, kuid muutsid selle vähemalt mingil määral kontrollitavaks.

Miks lepingud lubavad neist lahkuda?

Rahvusvahelise lepinguõiguse keskne põhimõte on pacta sunt servanda – lepingut tuleb täita. Kuid relvastuskontrollilepingud sisaldavad enamasti ka denonsseerimisklausleid ehk sätteid, mis lubavad riigil lepingust väljuda ehk lepingu täitmisest loobuda. See ei ole süsteemi viga, vaid realismi kaalutlustel sellesse lisatud osa.

Riikide käitumist süsteemi toimimise halvenemisele saab vaadata Albert O. Hirschmani tuntud kolmikjaotuse kaudu: hääl, lojaalsus ja lahkumine [voice, loyalty ja exit]. Riik võib püüda süsteemi seest muuta – pakkuda lepingu osalisriigina välja muudatusi, mis toetavad riigi julgeolekut. Riik võib jääda lepingule truuks ka muutunud oludes – seejuures võib riik relvastuspiirangute rikkumiste või agressiivse käitumise tulemusena toimuvat julgeolekuolukorra halvenemist arvestada lubatud relvasüsteemide juurde hankimisel, kuid jätkata konkreetsest lepingulisest kohustusest kinnipidamist. Selline lojaalsus ei pruugi aga toimida olukorras, kus leping loob absoluutse keelurežiimi relvasüsteemi osas, mille riik hindab hiljem ümber ülioluliseks enesekaitse ja heidutuse tagamisel tulenevalt selle sõjalisest efektiivsusest. Lauale jääb veel võimalus lepingust lahkuda. Relvastuskontrollis ei ole lahkumine alati esimene valik, kuna see võib tuua kaasa teravat rahvusvahelist kriitikat. Kuid see võib olla viimane õiguspärane vahend olukorras, kus leping enam riigi julgeolekuhuve ei kaitse.

Riik ei seo ennast relvastuskontrollilepinguga selleks, et jääda sellele igas olukorras truuks. Lepinguga nõustudes piirab riik oma relvastust, sõjalist manööverdamisvabadust või teatud relvade kasutamist. Kuna piiratakse riigi suveräänsuse tuuma – tema võimet ennast kaitsta –, peab lepingus olema mehhanism, mis lubab erakorraliselt muutunud julgeolekuolukorras kohustusest loobuda.

Kui riik täidab denonsseerimisklauslis toodud protseduurinõuded, teatab lahkumisest ette ja esitab põhjendused, on lahkumine üldjuhul õiguspärane.

Denonsseerimisklausel täidab seega kahte ülesannet. Esiteks kaitseb see riigi kõrgemaid julgeolekuhuve. Teiseks muudab see lepinguga liitumise poliitiliselt võimalikuks. Riigijuhid on tõenäolisemalt valmis piirava režiimiga liituma, kui teatakse, et eksistentsiaalse julgeolekuohu korral ei ole ainus väljapääs lepingu rikkumine.

Seda loogikat peeti silmas juba 1960. aastate keskel tuumarelvade leviku tõkestamise lepingu koostamisel. Selle lepingu artikkel 10 on mõjutanud hilisemaid lahkumisklausleid, sest mõisteti, et täielik lahkumiskeeld vähendaks riikide valmisolekut lepinguga liituda. Nii pandi paika, et riik võib lepingust lahkuda, kui lepingu esemega seotud erakorralised sündmused ohustavad tema kõrgemaid huve.

Rahvusvahelise õiguse mõttes on lepinguline denonsseerimisklausel lex specialis – erireegel, milles riigid on ise kokku leppinud. Kui riik täidab denonsseerimisklauslis toodud protseduurinõuded, teatab lahkumisest ette ja esitab põhjendused, on lahkumine üldjuhul õiguspärane. Poliitiline kriitika võib olla tugev, kuid see ei tähenda automaatselt õiguslikku rikkumist. Praktikas ei kirjuta riigid lahkumisavaldustesse pikki õiguslikke traktaate. Enamasti esitatakse faktilised asjaolud: muutunud julgeolekuolukord, oht kõrgematele huvidele ja vajadus tagada enesekaitseks vajalikud vahendid.

Lahkumine on parem kui rikkumine

Relvastuskontrolli ajalugu ei ole ainult suurte lepingute sõlmimise ja eduka koostöö ajalugu. See on suuresti rikkumiste ajalugu.

1925. aasta Genfi protokoll keelustas lämmatavate gaaside ja bakterioloogiliste relvade kasutamise, kuid paljud riigid jätsid endale reservatsiooniga võimaluse vastata samaga, kui vastane keeldu esimesena rikub. See peegeldab relvastuskontrolli püsivat pinget: riigid tahavad piirata hävingut, kuid ei taha jääda kaitsetuks vaenlase rikkumise ees.

20. sajandi lõpu humanitaarsed keelurežiimid – näiteks jalaväemiinide MBT ja kobarmoona CCM (Convention on Cluster Munitions) keelustamise konventsioonid – sellist esimese kasutamise reservatsiooni enam ei luba. Keeld on absoluutne. See tugevdab humanitaarset kaitset, kuid vähendab paindlikkust. Just siin tekib tänane pinge. Kui absoluutse keelurežiimi osaline riik leiab, et keelatud relv on tema enesekaitseks hädavajalik, on valik karm: kas rikkuda lepingut või lahkuda sellest avalikult? Pinge on veelgi suurem, kui strateegiline vaenlane ei ole sama lepinguga seotud.

Õigusele tugineva rahvusvahelise käitumise seisukohalt on lahkumise kasuks otsuse langetamine igal juhul parem. Lahkumine on nähtav, põhjendatud ja protseduuriline. Rikkumine on varjatud, usaldust lõhkuv ja õigusele destruktiivsem.

Seetõttu võib relvastuskontrollilepingust lahkumine olla märk mitte õiguse surmast, vaid õiguse toimimisest. Õiguskuulekas riik ei tee nägu, et kohustus teda enam ei seo, vaid kasutab mehhanismi, mille leping ise on ette näinud siduva kohustuse õiguspäraseks lõpetamiseks.

Miinid ja lahkujate strateegilise sügavuse puudumine

Eesti, Läti, Leedu, Poola ja Soome lahkumine Ottawa konventsioonist ei tulnud tühjast kohast. Kõik viis riiki paiknevad Venemaa vahetus läheduses või on Venemaa agressiooni mõjusfääris. Venemaa ei ole jalaväemiine keelustava konventsiooni osaline. Venemaa Föderatsiooni agressioonisõda on näidanud, et miiniväljadel võib olla ka 21. sajandi sõjas suur tähendus. Venemaa Föderatsioon on Ukraina aladel mineerinud üle 130 000 ruutkilomeetri – peamiselt Donetskis ja Luhanskis –, ja muu hulgas pidurdasid Vene miiniväljad 2023. aasta Ukraina vastupealetungi.

Väikeriigi probleem ei ole ainult see, millist relva on õiguslikult lubatud kasutada. Oluline küsimus on ka ajas ja ruumis. Eesti-sugusel riigil puudub strateegiline sügavus. Tõmmates niidiga, mille pikkus vastab reaalsuses 50 kilomeetrile – Ukraina kindlustusvöönd idas –, Eesti kaardil mööda riigipiiri, k.a merepiiri, jõuab kohale karm reaalsus. Kui konflikt on alanud, ei pruugi enam olla võimalik kiiresti tarnida, ladustada ja kasutusele võtta relvasüsteemi, mida on vaja juba sõja esimestel tundidel või päevadel. Enesekaitseks vajalik võime peab olema olemas enne vägivalla puhkemist.

Kui leping keelab relva kasutamise kõrval ka selle arendamise, tootmise, hankimise, ladustamise ja üleandmise – kaasaegsele relvastuskontrollile omane absoluutne keeld, mis on osaks ka jalaväemiine keelustavast MBT konventsioonist –, ei saa riik seda võimet õiguspäraselt ette valmistada. See muudab humanitaarse keelurežiimi väikeriigi vaates eriti jäigaks. Rahuajal võib selline piirang näida moraalselt ja poliitiliselt lihtne. Sõjaohu kasvades võib sama piirang hakata ohtu seadma riigi ellujäämist. Siis peaks tekkima ootus, et ühe riigi juhid julgevad langetada ka otsuseid, mis võivad olla rahvusvaheliselt ja eriti konfliktist kaugemates riikides ebapopulaarsed ja arusaamatud, kuid täidavad sõjalist vajadust, võimaldavad kaitsevägedele paindlikkust ja mida on kokkuvõttes võimalik ka täita õiguspäraselt.

Eesti, Läti ja Leedu teatasid ÜRO Peasekretärile MBT-st väljumise soovist 27. juunil 2025, see jõustus 27. detsembril 2025. Sama tee valisid ka Soome ja Poola. Kõik viis riiki põhjendasid lahkumist muutunud julgeolekuolukorra ja vajadusega tagada enesekaitseks vajalikud vahendid.

MBT-st lahkunud riigid jäävad seotuks rahvusvahelise humanitaarõigusega, sealhulgas eristamise, proportsionaalsuse ja sõjalise vajaduse põhimõtetega.

See ei tähenda, et miinide kasutamine oleks lahkunud riikidele nüüd õiguslikult täielikult reguleerimata. MBT-st lahkunud riigid jäävad seotuks rahvusvahelise humanitaarõigusega, sealhulgas eristamise, proportsionaalsuse ja sõjalise vajaduse põhimõtetega. Samuti jäävad paljud neist seotuks teisi tavarelvi, mh ka jalaväemiine puudutavate lepingutega, sealhulgas CCW II (Convention on Certain Conventional Weapons) ehk ülemäärase kahjustava või purustava toimega tavarelvade kasutamise keelustamise ja piiramise konventsiooni miinide protokolliga. Miinide võimalik kasutamine peab olema sõjalise eesmärgiga, olema kontrollitud ning arvestama tsiviilisikute kaitsega – seda aitab tagada miiniväljade märgistamise kohustus.

Lahkumine ei tähenda ka NATO sõjalise koostöö lõppemist. Alliansis on juba varem tulnud arvestada olukorraga, kus osa liitlasi on MBT osalised ja osa mitte – seda eelkõige USA tõttu, kes lepinguga liitunud ei ole. NATO riigid on USA suhtes võtnud seisukoha, et ühisoperatsioonides või õppustel osalemine koos mitteosalisriigiga ei kujuta iseenesest keelatud abi, rikkumise julgustamist või õhutamist MBT tähenduses. Sama loogika annab lähtekoha ka teistele NATO riikidele koostööks Eesti, Läti, Leedu, Poola ja Soomega pärast nende lahkumist. Vajalik on tõmmata selged piirid, mida osalisriikide sõdurid võivad ja mida mitte.

Ukraina olukord on teistsugune. MBT artiklis 20 sisalduv kuuekuuline rahu nõue muudab relvakonflikti ajal konventsioonist väljumise õiguslikult keeruliseks. Olukord ilmestab humanitaarse keelurežiimi jäikust kõige teravamal kujul: riik, kelle vastu toimub agressioonisõda, võib jääda seotud piiranguga, millega agressor ise seotud ei ole, niiviisi oluliselt takistades riigi enesekaitseks õiguspäraste vahendite valimist. Relvastuskontrolli õiguse eesmärgi järgi on põhimõtteline reegel, et lepingus toodud kohustused ei peatu või ei lõpe ka relvakonflikti puhkemise korral.

Venemaa kui usalduse hävitaja

Venemaa Föderatsiooni agressioonisõda Ukraina vastu lõhkus usalduse. Kui riik rikub süstemaatiliselt rahvusvahelise õiguse aluspõhimõtteid, kasutab jõudu naaberriikide vastu ja peab sõda imperialistlike eesmärkide saavutamiseks, ei saa teised riigid eeldada, et sama riik lähtub relvastuskontrollis heas usus vastastikusest stabiilsusest.

Usalduse kadumine nähtub ka Euroopa tavarelvastuse piiramise lepingu (Treaty on Conventional Armed Forces in Europe, CFE) kokkuvarisemises 2023. aastal. CFE oli mõeldud külma sõja järgse Euroopa julgeoleku stabiliseerimiseks, kuid Venemaa lahkumine ja NATO riikide osaluse peatamine kinnitasid, et selline süsteem ei saa toimida, kui üks pool käsitleb läbipaistvust ja piiranguid takistusena oma sõjalisele manööverdamisvabadusele.

Relvastuskontrolli paradoks ongi selles, et kõige rohkem on seda vaja just vaenlaste vahel. Sõpradega on lihtne rääkida. Raske ja strateegiliselt vajalik on rääkida vaenlasega. Aga leping ei saa muutuda enesepettuseks. Kui teine pool ei soovi stabiilsust, peab õigus võimaldama vaenuliku riigi rikkumistele reageerida.

Õigus ei kao, aga optimism muutub

Maailm on taas jagunenud blokkidesse ja rahvusvahelise õiguse rikkumisi kasutatakse üha sagedamini jõupoliitika tööriistana. See ei tähenda, et relvastuskontroll oleks surnud. Pigem tähendab see, et uus normiloome peab olema realistlikum: rohkem regionaalne, rohkem tehnoloogiateadlik ja rohkem seotud sellega, kas vastaspoole eesmärk on stabiilsus või sõda.

21. sajandi relvastuskontroll ei piirdu enam tankide, rakettide ja tuumalõhkepeadega. Esile kerkivad droonid, küberrelvad, tehisintellekt, satelliidid, hüperhelikiirusel liikuvad relvad ja 3D-printimisega seotud tootmisvõimekus. Kõikehõlmavad keelud ei pruugi olla realistlikud, sest riigid näevad nendes tehnoloogiates igakülgselt suurt potentsiaali.

Arenevate tehnoloogiate puhul on inimkonnale omane proovile panna nende potentsiaal ja seejärel alles pidada vajalikuks neid reguleerida.

Küberruum on hea näide. Kõikehõlmavat kübervõimekuse keelustamise lepingut on raske ette kujutada. Koodi ei saa loendada nagu tanke, rakette või lõhkepäid. Rünnaku omistamine on keeruline. Sama tehnoloogia võib olla tsiviilkasutusega ja sõjaline. Kuid see ei tähenda, et kokkulepped oleksid võimatud. Alustada võiks kitsamalt: näiteks sõjaliste juhtimis- ja kontrollisüsteemide vastu suunatud küberrünnakute piiramisest. Esialgu võivad sellised kokkulepped olla poliitilised ja õiguslikult mittesiduvad, näiteks olla osaks riikide julgeolekudoktriinidest, kuid aja jooksul võivad need toetada uute õiguslike normide kujunemist.

Arenevate tehnoloogiate puhul on inimkonnale omane proovile panna nende potentsiaal ja seejärel alles pidada vajalikuks neid reguleerida. Erinevalt tuumarelvadest, mille hävitusjõud kujunes otsekohe globaalset konsensust loovaks ja normatiivsust nõudvaks, ei pruugi uued tehnoloogiad tekitada samalaadset šokiefekti. Eks tulevik näitab, milline on nende tehnoloogiate regulatsiooni ajend.

Kokkuvõttes saab öelda, et relvastuskontrollilepingust lahkumine on poliitiliselt raske samm. See võib tuua kaasa kriitika, mainekahju ja liitlaste ebamugavuse. Kuid see ei ole rahvusvahelise õiguse eitamine. Kui riik järgib lepingus ette nähtud denonsseerimisklauslit, põhjendab oma otsust lahkuda ja jääb täitma muid rahvusvahelise õiguse kohustusi, on tegemist õiguse enda loodud mehhanismi kasutamisega. Seejärel ei ole välistatud, et riik liitub lepinguga hiljem uuesti. Näiteks kui riik suudab oma lahkumisavaldusega saavutada lepingu muutmise või eksistentsiaalne oht möödub.