Rahvusvaheline Kriminaalkohus ja Realpolitik

2010. aasta oli Rahvusvahelise Kriminaalkohtu jaoks pöördeline. Kõigepealt headest uudistest. Juunis võttis Uganda pealinnas Kampalas toimunud  ülevaatekonverents vastu muudatuste paketi, mis võimaldab kriminaalkohtul menetleda pärast 2017. aastat kõige raskemat rikkumist rahvusvahelise rahu ja julgeoleku vastu – agressioonikuritegu. Tegemist on äärmiselt olulise arenguga rahvusvahelises õiguses, sest agressiooni mõiste üle on diskuteeritud aastakümneid. 1951. ja 1953. aastal ebaõnnestusid ÜRO püüded luua rahvusvahelist kriminaalkohut eelkõige ühtse ja suurriikidele vastuvõetava agressiooni definitsiooni puudumise tõttu. Ka 1998. aastal toimunud rahvusvahelisel konverentsil, mis lõppes Rahvusvahelise Kriminaalkohtu Rooma statuudi vastuvõtmisega, ei suudetud selles kokku leppida.

Kampala ülevaatekonverentsi grande finale oli suur hetk kõigi nende jaoks, kes toetavad rahvusvahelisel õigusel ja kindlatel reeglitel põhinevat maailmakorda. Kuid napilt kuu aega hiljem liikus pendel vastassuunda. Sudaani president Omar al-Bashir on prominentseim isik, kelle suhtes kriminaalkohus on välja andnud vahistamiskäsu. Juulis 2010 võttis Aafrika Liidu tippkohtumine vastu otsuse, et Sudaani presidendi vahistamise küsimuses kohtuga koostööd ei tehta. Sisuliselt korrati üle aasta varem tehtud otsust, mille sõnum seetõttu võimendus. Otsuse algne tekst, mis hiljem küll mõnevõrra pehmenes, nägi ette sanktsioonid(!) kohtuga koostööd tegevatele Aafrika riikidele. Lisaks külastas al-Bashir Tšaadi ja Keeniat, kusjuures mõlemad on Rooma statuudi osalisriigid. Nende sammudega heitsid al-Bashir ja Aafrika Liit väljakutse kriminaalkohtu tõsiseltvõetavusele rahvusvahelises kogukonnas.

Julgeolekunõukogu ja kriminaalkohus

Rooma statuudiga loodud Rahvusvaheline Kriminaalkohus alustas tööd 2003. aastal. Kohtu pädevusse kuuluvad kõige raskemad rahvusvahelised kuriteod – genotsiid, inimsusevastased ja sõjakuriteod ning agressioonikuritegu. Oluline roll Rooma statuudi süsteemis on ÜRO Julgeolekunõukogul. Statuut näeb ette kolm „päästikut”, mis käivitavad kriminaalmenetluse. Selleks võib olla statuudi osalisriigi, kriminaalkohtu prokuröri või Julgeolekunõukogu taotlus. Kui menetlust alustatakse Julgeolekunõukogu taotluse alusel, on kohtul jurisdiktsioon kõigi ÜRO riikide suhtes sõltumata sellest, kas riik on Rooma statuudiga ühinenud või mitte. Julgeolekunõukogu on kasutanud kahel korral õigust olla menetluse alustamise „päästikuks“. 2005. aastal võttis Julgeolekunõukogu vastu resolutsiooni seoses olukorraga Darfuris, mis viis menetluse alustamiseni al-Bashiri suhtes. 2011. aasta veebruaris taotles Julgeolekunõukogu  ühehäälselt kriminaalkohtu prokurörilt Liibüa sündmuste uurimist. 

Kauaoodatud kompromiss, millega esmakordselt määratleti rahvusvahelises õiguses agressioonikuritegu, oli sündinud.

Julgeolekunõukogu alalistest liikmetest on tänaseks statuudiga ühinenud vaid Suurbritannia ja Prantsusmaa. Märkimisväärse kannapöörde suhetes kriminaalkohtuga on teinud Ameerika Ühendriigid.  Kui George W. Bushi esimesel ametiajal oli USA kriminaalkohtu suhtes vaenulik, mille tulemusena jäid ameeriklased kõrvale kohtuga seotud arengutest, siis Bushi teise ametiaja lõpuks jõuti poliitilise reaalsuse aktsepteerimiseni. President Barack Obama on deklareerinud oma  eelkäijast erinevat lähenemist ja väljendanud soovi koostööks. USA valmisolek suuremaks seotuseks kriminaalkohtuga on osa laiemast administratsiooni strateegiast, võrreldav näiteks suhtumisega kliimamuutustesse. Venemaa on säilitanud kriminaalkohtu suhtes vaoshoitud hoiaku, olles Rooma statuudi allkirjastanud, kuid mitte seda ratifitseerinud. Kõige problemaatilisem on Hiina suhtumine kriminaalkohtusse. Hiina oli üks väheseid riike, kes oli 1998. aastal Rooma statuudi vastuvõtmise vastu. Ehkki Hiina ei kasutanud vetoõigust Sudaani 2005. aasta resolutsiooni vastuvõtmisel, hoidus ta tollal (koos USAga) hääletamisest. Küll toetas Hiina teiste riikide survel Julgeolekunõukogu 2011. aasta veebruari resolutsiooni Liibüa suhtes.

Julgeolekunõukogu, eriti selle alaliste liikmete toetus on üks võtmeküsimusi, kui silmas pidada  kriminaalkohtu efektiivsust. Seetõttu kruvis kuni Kampala konverentsi viimaste tundideni üles pinget Julgeolekunõukogu alaliste liikmete nägemus agressioonikuriteost, mis vastandus enamuse statuudi osalisriikide seisukohale. Üks diplomaat märkis, et õhus oli tunda 1945. aasta hõngu. Tuginedes ÜRO põhikirjale väideti, et agressiooniakti määratlemise prerogatiiv kuulub Julgeolekunõukogule. Selle mõttekäigu järgi oli välistatud, et kriminaalkohtu prokurör alustab uurimist ilma, et Julgeolekunõukogu oleks eelnevalt kindlaks teinud agressiooniakti toimumise. Samas jättis selline seisukoht vastamata küsimusele, mis juhtub siis, kui Julgeolekunõukogu on võimetu tegutsema, sest poliitilised erimeelsused takistavad otsuse tegemist. Kas sel juhul jääb agressioon karistamata? Otsustav – ja asjaolusid arvestades dramaatiline –  konsensus saavutati sõna otseses mõttes viimastel minutitel.  USA, Hiina ja Venemaa olid Kampalas kohal vaatlejatena. Kuigi formaalselt oli hääleõigus üksnes Suurbritannial ja Prantsusmaal, kaasas osalisriikide assamblee president Christian Wenaweser läbirääkimistesse ka teisi Julgeolekunõukogu alalisi liikmeid. Viimase konverentsipäeva hilisõhtul pärast järjekordset läbirääkimisvooru astus Wenaweser delegaatide ette, selgitas lühidalt ettepanekute sisu ja küsis, kas ta võib seda käsitleda kui konsensust. Saalis hoiti hinge kinni. Ükski riik ei vaielnud vastu. Kauaoodatud kompromiss, millega esmakordselt määratleti rahvusvahelises õiguses agressioonikuritegu, oli sündinud.

Agressioonikuriteo olemus

Kuigi Rooma statuudi artikli 5 järgi kuulub agressioonikuritegu kriminaalkohtu kompetentsi, ei olnud kuni Kampala konverentsini määratletud agressioonikuriteo mõistet, mis tähendas, et kohus ei saanud seda kuritegu arutada. Siinkohal tuleb eristada agressiooniakti ja agressioonikuritegu. Selleks, et füüsilist isikut saaks agressioonikuriteo eest vastutusele võtta, peab olema toime pandud agressiooniakt. Agressioonikuritegu kujutabki endast agressiooniakti kavandamist, ettevalmistamist, algatamist või elluviimist isiku poolt, kelle positsioon võimaldab tal efektiivselt kontrollida või suunata riigi poliitilist või sõjalist tegevust. Seega võivad agressioonikuritegu toimepanevateks isikuteks olla eelkõige riigipead ja valitsusjuhid, samuti sõjalised juhid, nagu kaitseministrid või vägede ülemjuhatajad. Agressiooniakt  tähendab ühe riigi poolt sõjalise jõu kasutamist teise riigi suveräänsuse, territoriaalse terviklikkuse või poliitilise sõltumatuse vastu või mingil muul viisil, mis on vastuolus ÜRO põhikirjaga. Lisaks peab agressiooniakt oma iseloomult, raskuselt ja ulatuselt kujutama endast ÜRO põhikirja ilmset rikkumist. Järelikult tuleb küsimuse, kas tegemist on agressioonikuriteoga, püstitamisel kasutada kaheastmelist lähenemist. Esiteks tuleb kindlaks teha agressiooniakti olemasolu. Teiseks, agressioonikuriteoga on tegemist juhul, kui see agressiooniakt kujutab endast ÜRO põhikirja ilmset rikkumist. Nii-öelda tüüpiliseks agressioonikuriteoks võiks pidada Kuveidi hõivamist 1990. aastal Iraagi vägede poolt Saddam Husseini juhtimisel.

„Ilmse rikkumise“ kriteeriumi puhul on tegemist sõjalise jõu kasutamise lävendiga, mida ÜRO põhikiri ette ei näe. Kuigi osa autoreid osutab „ilmse rikkumise“ kriteeriumi teatud ebamäärasusele, oli selle lisamise eesmärgiks välistada nn piiripealsed sõjalise jõu kasutamise juhtumid. Eelkõige on sellisteks sõjalised sekkumised humanitaarsetel eesmärkidel, nagu näiteks NATO 1999. aasta pommirünnakud Jugoslaavia vastu Kosovo sõja ajal. Lävendi sisseseadmine võimaldab riigi- ja valitsusjuhtidel ka tulevikus algatada humanitaarseid interventsioone, kartmata sealjuures süüdistust agressioonikuriteos. Lisaks võiksid jääda allapoole lävendit ennetava enesekaitse juhtumid, mil ründaja arvab omavat tõendeid peatsest rünnakust, mis osutuvad aga ebausaldusväärseks pärast seda, kui „kaitserünnak“ on aset leidnud. Raskuse ja ulatuse tõttu võib „ilmse rikkumise“ kriteerium jääda täitmata näiteks piiril asetleidvate tulevahetuste puhul.  

Üks diplomaat märkis, et õhus oli tunda 1945. aasta hõngu.

Nagu muudegi kriminaalkohtu pädevuses olevate kuritegude puhul, saab uurimise alustamist taotleda Rooma statuudi osalisriik, kriminaalkohtu prokurör või Julgeolekunõukogu. Kampala kompromissi hinnaks oli mitmete lisatingimuste kehtestamine, mis raskendavad agressioonikuriteo suhtes menetluse alustamist osalisriigi või prokuröri initsiatiivil. Lisaks piirati kohtu pädevust, kui menetluse algatamise „päästikuks“ on osalisriik või prokurör. Nimelt sätestati, et kui riik ei ole statuudiga ühinenud, siis kohtul ei ole jurisdiktsiooni asjakohase riigi kodaniku suhtes. Tegemist on põhimõttelise erandiga, kuna teiste kriminaalkohtu pädevuses olevate kuritegude puhul on kohtul jurisdiktsioon ka neil juhtudel, kui statuudiga mitteühinenud riikide kodanikud panevad toime rahvusvahelisi kuritegusid statuudi riikide territooriumil. Teoreetilise näitena võib tuua Vene-Gruusia 2008. aasta augustisõja. Selles konfliktis olnuks kohtul jurisdiktsioon Gruusia territooriumil toimepandud genotsiidi, inimsusevastaste ja sõjakuritegude suhtes nii Gruusia kui ka Venemaa kodanike üle, ehkki Venemaa ei ole statuudiga ühinenud.

Statuudiga mitteühinenud riikide kodanike väljajätmist kohtu jurisdiktsiooni alt võib pidada kõige vastuolulisemaks tingimuseks agressioonimuudatuste paketis. Tõenäoliselt ei aita see kaasa kriminaalkohtu usutavuse suurendamisele. Avalikult on kõige häälekamalt oma rahulolematust väljendanud Jaapan. Omades naabritena statuudiga mitteühinenud riike, eelkõige kasvavat suurjõudu Hiinat, väljendas Jaapani delegatsiooni juht muret, kuidas riigisiseselt selgitada parlamendile muudatust, mis tagab automaatse karistamatuse agressioonikuriteo eest statuudiga mitteühinenud riikide kodanikele.

Küll on lihtne kriminaalmenetluse alustamine agressioonikuriteo suhtes Julgeolekunõukogu taotluse alusel. Selleks piisab üksnes Julgeolekunõukogu teatest kriminaalkohtu prokurörile. Sel juhul on kriminaalkohtul pädevus agressioonikuriteo suhtes sõltumata sellest, kas riik on Rooma statuudiga ühinenud või mitte (sama põhimõte kehtib ka teiste rahvusvaheliste kuritegude puhul).

Kampala kokkuleppe tulemuseks oli ka agressioonimuudatuste jõustumise edasilükkamine. Kohus saab agressioonikuritegu menetleda üks aasta pärast seda, kui agressioonimuudatuse on ratifitseerinud 30 riiki. Lisaks peavad statuudi osalisriigid kohtu jurisdiktsiooni aktiviseerimiseks vastu võtma eraldi otsuse peale 1. jaanuarit 2017. Isegi kui 30 riiki ratifitseerib agressioonimuudatuse varem (mis on enam kui tõenäoline), ei saa see jõustuda enne 1. jaanuarit 2017.

Realpolitik Aafrikas

Rooma statuudi vastuvõtmine oli radikaalne muudatus rahvusvahelises kriminaalõiguses. Seda eelkõige põhimõtte tõttu, et immuniteedid, mis kaitsevad valitsus- ja riigijuhte kriminaalvastutusele võtmise eest, ei ole kohaldatavad kriminaalkohtu suhtes. Riigipea ametiseisund ei kaitse kriminaalkohtu eest. Et al-Bashiri suhtes on välja antud vahistamiskäsk, on statuudi osalisriikidel kohustus Sudaani president vahistada, kui ta peaks tõstma jala nende riikide pinnale. Kuid ükski Aafrika riik ei ole tahtnud vahistada teise riigi ametisolevat presidenti, sest see kujutaks endast ohtu regiooni stabiilsusele ja julgeolekule. Pikaajaline vägivald Darfuris on kaasa toonud humanitaarkriisi ning julgeolekuolukorra halvenemise naaberriikides, eelkõige Ida-Tšaadis ja Kesk-Aafrika Vabariigi kirdepiirkonnas, mistõttu Sudaani naaberriigid on eluliselt huvitatud regiooni stabiliseerimisest ja põgenike tagasipöördumisest.

Tuntud briti kirjanik ja teadlane Darfuri ekspert Alex de Waal on analüüsinud al-Bashiri kauaaegse võimulpüsimise fenomeni hoolimata mitmest kodusõjast, majanduskriisist ning rahvusvahelisest isolatsioonist. Sudaani president valitseb mitte niivõrd autokraadina, kuivõrd patronaažisüsteemi kaudu, mis nõuab pidevate kokkulepete sõlmimist erinevate eliidi huvigruppidega, kelle hulka kuuluvad näiteks provintsieliidid ja  sõjapealikud. Valitseja peab ostma eliidigruppide ustavust, kusjuures viimased on huvitatud müügist võimalikult kõrge hinna eest. Valitseja vastupidi tahab pakkuda kõige madalamat hinda ning võib ähvardada eliite ressursside äravõtmisega, samuti mängida ühte eliidigruppi teise vastu välja. Waali järeldus on, et Bashir on oma valitsemisaja pikaealisuse eest tänu võlgu Sudaani turu terasele silmaspidamisele ning valmisolekule tagada, et makstav hind oleks täpselt piisav. Waali sõnul on patronaažisüsteemil põhinev valitsemine iseloomulik ka mitmele teisele riigile lisaks Sudaanile. Nende hulka kuuluvad Kongo DV, Afganistan, Tšaad, Somaalia ja Nigeeria. Tegemist on habraste riikidega, mis ohustavad rahu ja julgeolekut nii regioonis kui ka maailmas. Seetõttu on rahvusvahelise kogukonna jõupingutused suunatud paljuski neist lähtuva kaose leviku piiramisele ja tõkestamisele.

Kampala ülevaatekonverentsi grande finale oli suur hetk kõigi nende jaoks, kes toetavad rahvusvahelisel õigusel ja kindlatel reeglitel põhinevat maailmakorda.

Al-Bashiri rahvusvaheline positsioon on tugevnenud pärast jaanuarikuist referendumit, mille tulemuseks on Sudaani lagunemine ja uue riigi – Lõuna-Sudaani – teke.  Sellele eelnesid lääneriikide jõupingutused, et hoida ära uue vägivallalaine puhkemine ja tagada referendumi tulemuste aktsepteerimine al-Bashiri juhitavate poliitiliste jõudude poolt. Et enamik Sudaani nafta puuraukudest asub lõunas, kuid infrastruktuur põhjaosas, sunnib see Lõuna- ja Põhja-Sudaani ka edaspidi majanduslikule koostööle. Kuid pikk tee on veel käia, sest lahendamata on mitu probleemidepundart: riigipiiride mahamärkimine, kokkulepe kodakondsuses, naftatulude ja -kulude jaotus kahe Sudaani vahel.

Aafrika Liit on korduvalt taotlenud ÜRO Julgeolekunõukogult kriminaalkohtu uurimise peatamist al-Bashiri suhtes. Senini on need palved jäänud vastuseta, kuid esimest korda on see võimalus tõsise arutelu objektiks. Osa diplomaate on osutanud vajadusele motiveerida Hartumi, et rasked läbirääkimised kahe Sudaani lahkulöömise üle ei jookseks ummikusse. Kriminaalkohtu uurimise peatamine oleks poliitiline präänik, mis peaks tagama al-Bashiri ja tema juhitava partei koostöövalmiduse.

Viimaste kuude arengute valguses tuleb küsida, kuivõrd on üldse reaalselt võimalik al-Bashiri kriminaalkohtu ette toomine? Euroopa Liidu diplomaat ja poliitiline mõtleja Robert Cooper on märkinud, et mõnikord on parimaks meetodiks oodata – näiteks ühe poole koduse olukorra muutust, mis võiks teha probleemi lahenduse lihtsamaks. Rahvusvaheliste tribunalide praktika näitab, et tavaliselt jõuavad kohtu ette kukutatud, mitte võimulolevad liidrid. Kuni Bashir käsutab ressursse, millega osta eliidigruppide lojaalsust, näiteks jagab fonde või maavaradest saadavaid tulusid, säilitab ta oma koha laua taga, kus otsustatakse Lõuna- ja Põhja-Sudaani (rahumeelsete) arengute üle. Senikaua näibki olevat parimaks tegevusjuhiseks oodata.

Pilguheit tulevikku

Kriminaalkohus on ideaalis sõltumatu institutsioon, mille kohtulikku masinavärki ei peaks mõjutama  poliitilised kaalutlused. Kuid Sudaani presidendi pikk ja vaevaline tee kriminaalkohtu süüpinki näitab ilmekalt, kuivõrd kaugel on tegelikkus ideaalist, kui kaalukausil on rahvusvaheline õigus ja reaalpoliitilised kaalutlused. Vaieldamatult komplitseerivad kriminaalkohtu vahistamiskäsud olukorda Sudaanis, sundides ka lääneriike endalt küsima, mil määral on võimalik, kui tahetakse säilitada regioonis stabiilsust, viia ellu väärtustel ja rahvusvahelisel õigusel põhinevat välispoliitikat.

Kohus tegutseb poliitilises maailmas, millest järeldub, et kohtu juhtivatel ametnikel peavad olema silmapaistvad diplomaatilised oskused. See on valdkond, kus kohtul on nii mõndagi õppida. Kohtu prokurör Luis Moreno-Ocampot on palju kritiseeritud – ja mõnikord põhjendatult – teravate märkuste eest, mis ei aita sugugi kaasa laiapõhjalise diplomaatilise ja poliitilise toetuse loomisele, mida kriminaalkohus vajab. 

Kuidas hinnata eelneva valguses agressioonimuudatuste vastuvõtmist? Agressioonimuudatuste jõustumine annab võimaluse võtta vastutusele riigi- ja valitsusjuhte sõjalise jõu ebaseadusliku kasutamise eest. Sõltumata sellest, millal kriminaalkohus jõuab agressioonijuhtumi käsitlemiseni, on sellise võimaluse põhimõtteline sätestamine ajalooline samm rahvusvahelise õiguse arengus. Edaspidi on võimalik anda hinnang iga sõjalise jõu ebaseadusliku kasutamise juhtumile lähtudes agressioonikuriteo mõistest – ja see on riigi maine ja rahvusvahelise avaliku arvamuse seisukohalt oluline isegi siis, kui kohtul ei ole konkreetse riigi suhtes jurisdiktsiooni. Üleilmastumine on suurendanud riikide vastastikuse sõltuvuse ja sellest tuleneva vastastikuse haavatavuse taset niivõrd, et isegi riigid, kes tunnistavad rahvusvahelisi käitumisnorme ja reegleid üksnes valikuliselt, ei saa täiesti ignoreerida rahvusvahelist avalikku arvamust. Võib eeldada, et rahvusvahelise õiguse argumentide tähtsus kasvab sõjalise jõu kasutamise õigustamisel. Agressioonimuudatuse vastuvõtmisega on lisandunud uus faktor, mida rahvusvahelistes suhetes toimijad peavad kaaluma sõjalise jõu kasutamise otsuse tegemisel.

Nii-öelda tüüpiliseks agressioonikuriteoks võiks pidada Kuveidi hõivamist 1990. aastal Iraagi vägede poolt Saddam Husseini juhtimisel.

Kohtu jurisdiktsiooni aktiviseerimine agressioonikuriteo üle annab Julgeolekunõukogu, statuudi osalisriikide ning kohtu prokuröri käsutusesse uue mõjutusvahendi, mida kasutada agressiooniakti toimepanija suhtes. Seetõttu on vajalik, et üldsus teaks, milles 2010. aastal Kampalas kokku lepiti. Rahvusvaheline telepilt konfliktikoldes kannatavatest inimestest, mis igaühele koju kätte tuleb, ja sellest põhjustatud riigisisene surve on jõuks, mis võib kallutada demokraatlikke valitsusi üldsuse soovile vastu tulema, et agressioonikuriteos süüdistatavad saaksid vastutusele võetud. Kuid juriidiliste nüansside selgitamine avalikkusele ei ole lihtne. Nii ei olnud rahvusvahelises meediapildis agressioonimuudatuste vastuvõtmine mitte esimese lehekülje uudis. Tähelepanu fokuseerimisele aitab kaasa, kui agressioonimuudatused leiavad tee riigijuhtide sõnavõttudesse ja poliitilisse retoorikasse, kui nad saavad osaks rahvusvaheliste suhete keelest. Eesti president Toomas Hendrik Ilves oli nende riigijuhtide hulgas, kes ÜRO peaassamblee 65. istungjärgu avadebatil tõstis esile kriminaalkohtu rolli rahvusvahelise rahu ja julgeoleku tagamisel, märkides selles kontekstis ära agressioonimuudatuste vastuvõtmise.    

Kuid Kampala ei tähendanud lõppu, isegi mitte lõpu algust. Ees võivad oodata uued väljakutsed. Kuna kohtu jurisdiktsiooni aktiviseerimine nõuab pärast 2017. aasta 1. jaanuarit täiendava otsuse vastuvõtmist, võib olla riike, kes sooviksid Kampalas saavutatud kompromissi ümbervaatamist. Seepärast on oluline, et agressioonimuudatuste vastuvõtmist toetanud riigid alustaksid nende ratifitseerimisprotsessi võimalikult varakult. Eesti võiks olla nende 30 riigi seas, kelle ratifitseerimine on vajalik muudatuste jõustamiseks. See oleks loogiline jätk meie senisele tegevusele agressioonimuudatuste vastuvõtmise tugeva toetajana.

Kuigi kriminaalkohus on justiitsinstitutsioon, on sügavalt ekslik hinnata tema tegevust kitsalt õigusemõistmise aspektist.  Kohtu rahvusvaheline mõõde on oluliselt laiem, arvestades protsesse, mida kohtu loomine ja tegevus on käivitanud. On selge, et reaalpoliitilised kaalutlused jäävad mõjutama rahvusvaheliste kuritegude sooritajate vastutusele võtmist. Õigus ei saa kunagi kiiresti võitma. Kuid agressioonimuudatuste vastuvõtmine ja  Julgeolekunõukogu resolutsioonid, millega taotleti Sudaani ning Liibüa sündmuste uurimist, annavad õigusele lootust.