Rahu teenistuses: kaitseküsimused Euroopa Liidus

Prantsusmaa välisminister Robert Schumann, kelle 9. mail 1950. aastal rahvusvahelisele ajakirjandusele esitatud deklaratsiooni tähistatakse Euroopa Liiduni viinud protsessi alguspunktina, nägi väga selgelt oma ettepanekute eesmärki. “Organiseeritud ja elava Euroopa panus tsivilisatsiooni on rahumeelsete suhete alalhoidmisel hindamatu väärtusega,” sõnas ta. “Võtnud rohkem kui kahekümne aasta eest enda peale ühendatud Euroopa poole püüdlemise liidrirolli, on Prantsusmaa alati pidanud oma põhimõtteliseks eesmärgiks rahu teenimist. Ühendatud Euroopani ei jõutud ja tuli sõda.”

Euroopa Liidu loojad pidasid lõimumist kõige tähtsamaks asjaks, mis pidi lõpetama mandrit tabanud aina laastavamate sõdade tsükli. Vähem kui kakskümmend aastat pärast “kõiki sõdasid lõpetava sõja” lõppemist vallandus Euroopas Teine maailmasõda, kus hukkus kokku ligikaudu 62 miljonit inimest, sealjuures peaaegu kolm viiendikku tsiviilisikud. Liidu loojate tarkus lubas neil mõista, et kui riigid jagavad teatud määral oma suveräniteeti ning on kohustatud lahendama oma probleeme üheskoos, kindla struktuuriga bürokraatlike institutsioonide ja protsesside abil, siis tekib ühtlasi koostööharjumus, mis loob lõpuks aluse püsivale rahule. Relvadega vehkimise asemele astub viimaks lõugade lõksutamine – ehkki väga üksikasjalik ja põhjalik, argine, tehniline lõugade lõksutamine.

Täna võime maitsta nende ettenägelikkuse vilju. EL ja mõistagi ka NATO on olnud peamised Euroopa rahu ja õitsengu tõukejõud. Pole mõeldav, et üks liidu liikmesriik astub teisega sõtta. Kummalisel kombel on aga üha mõeldavam, et nad astuvad sõtta üheskoos. EL on viimaste aastatega suutnud luua piiratud, kuid üha suurema sõjalise võimekusega struktuurid. Rahuvalveväed Bosnias tegutsevad ELi lipu all ning liikmesriigid on väljendanud valmisolekut kasutada lahinguüksusi rahuloomeülesannetel. Nad on kuulutanud oma kavatsusest viia sõjalisi operatsioone läbi ilma NATO või USA toetuseta ning pannud paika kollektiivse sõjalise võimekuse parandamise sihtmärgid. Euroopa julgeoleku- ja kaitsepoliitika (ESDP) on oma koha sisse võtnud. Vahest on veidi vastuoluline, et sellises organisatsioonis, mis loodi selle liikmete omavahelise rahu saavutamiseks, ihutakse taas sõjarelvi. Milleks on siis mõeldud ELi ühine kaitsepoliitika?

Peaaegu vältimatu areng

Osaliselt peitub vastus Robert Schumanni ja tema kaaslaste algatatud lõimumisprotsessi iseloomus. Euroopa lõimumise järjekindel areng tähendab, et kaitsepoliitika oli kui mitte vältimatu, siis vähemalt äärmiselt tõenäoline. Nagu paljud liidu loojad, nii käsitlevad ka paljud tänase Euroopa kujundamise osalised lõimumist protsessina, mis kulgeb samm-sammult. Liikmesriigid otsustavad loovutada või neid veendakse loovutama üha enam oma suveräniteeti ja võimu Euroopa ühisinstitutsioonidele ning Euroopa sammub aeglasel, aga kindlal sammul täieliku vastastikuse sõltuvuse poole. Nii nagu Euroopa Söe- ja Teraseühendus asendus Euroopa Majandusühendusega ja hiljem Euroopa Liiduga ning nii nagu Euroopa majanduslikule koostööle lisandus ühine välispoliitiline tegevus ning ühine justiits- ja sisepoliitika, nii hõlmab tulevane Euroopa ülesehitus kõikvõimalikku tegevust, mida praegu peetakse liikmesriikide pärusmaaks. Tihedam poliitiline koostöö, sealhulgas kaitseküsimustes, kindlustab ELi poliitilise mõju kasvamise võrdseks majanduslikuga. Lõppude lõpuks on ju lepinguosalised tõotanud püüelda “aina tihedama liidu” poole ning mis puutub otseselt kaitseküsimustesse, siis on Amsterdami lepingus mainitud, et Euroopa kaitsepoliitika kujundamine on “progresseeruv” ning “võib viia ühiskaitseni”.

Ühise kaitsepoliitika kujundamisele andis erilise tõuke 1992. aasta Maastrichti lepingusse kirja pandud ühine välis- ja julgeolekupoliitika (CFSP). See pidi tagama Euroopa ühehäälse kõnelemise ja tegutsemise, kuid on jäänud nõrgaks instrumendiks peamiselt seepärast, et kahtkümmend seitset riiki on päris raske veenda ühtselt tegutsema. Endiselt on ülekaalus need riigid, mis tunnevad ennast hästi maailmas, mille korraldamisel just nemad ise domineerivad – lõpuks on see ju olnud mudel, mille järgi maailm on toiminud juba 1648. aastast saadik. Kuid CFSP on veel lapsekingades ja me võime loota, et ta kasvab ja areneb – ja kui ei tule just ettenägematut katastroofi, siis jätkuv Euroopa lõimumine selle ka tagab. CFSP põhimõtete kindlustamiseks on meil vaja koos tegutseda, kaasa arvatud sõjaliselt. Sõda eurooplaste vahel võib küll olla möödanikku jäänud, aga relvajõud, jõu ja sunni füüsilise rakendamise vahendid, on mujal maailmas seniajani asendamatu instrument tõhusa välispoliitika teostamisel. Kui CFSP tahab olla tõhus, siis on meil vaja suuremat malakat.

Edasise kaitsekoostöö süvendamise osas on ettepanekuid rohkem kui küllalt. Angela Merkel oli märtsis Bild Zeitungi veergudel kõigest viimane Euroopa liidrite reas, kes pooldavad Euroopa armee rajamist. Esimesed kõnelused Euroopa Kaitseühenduse loomiseks, mis kujutas endast märksa lõimunumat organisatsiooni kui ESDP praegu või arvatavasti ka lähitulevikus, algasid Prantsusmaa eestvedamisel juba 1951. aastal, kuid jooksid liiva 1954. aastal, kui Prantsusmaa rahvuskogu keeldus vastavat lepingut ratifitseerimast. Kaitseküsimused on vältimatult ELi päevakorras. Võib muidugi olla ahvatlev ESDP-d eirata ja loota, et kaitseküsimused kaovad mingil moel liidu temaatikast ning jäävad ainuüksi NATO valdkonnaks. Aga nii ei juhtu.

Kuid Euroopa lõimumise dünaamika ei tähenda veel kõike. Kaitseküsimused on omajagu spetsiifilised. Vägivallavahendite monopol on üks selgemaid ja võimsamaid riikluse sümboleid ning liikmesmaad kipuvad oma suveräniteeti kaitseküsimustes kaitsma märksa kiivamalt kui teistes valdkondades. Õigupoolest pole seisukoht, et Euroopa liigub järjekindlalt vältimatu tulemuse poole, praegu just eriti moes. Viimastel aastatel on EL keskendunud vähemalt sama palju laienemisele kui süvitsi minekule, mis on toonud juurde hulga uusi liikmesmaid, kes soovivad innukalt osa saada liikmesuse majanduslikest hüvedest, pole aga kuigivõrd huvitatud oma alles hiljuti tagasi võidetud suveräniteedi loovutamisest liidule. Põhiseaduse tagasilükkamine Prantsusmaal ja Hollandis näitas samuti, et liidu liikmed eelistavad vähemalt praegu võtta seda kui koostööd tegevate liikmesriikide klubi, aga mitte kui omamoodi üliriiki. Selles Euroopas teevad liikmesriigid koostööd ainult neis valdkondades, kus see on neile kasulik. Sel juhul pole automaatselt midagi, mis kuuluks Euroopa pädevusse, ning ühine kaitsepoliitika on õigustatud ainult siis, kui liikmesriigid seda vajavad ja sellest kasu saavad. Põhjust selleks leiab kahes valdkonnas: ülejäänud maailma iseloom ning Euroopa ja Ameerika suhete iseloom.

Ohud ja Ameerika

Euroopa vajab endiselt relvajõude edukaks suhtlemiseks välismaailmaga. Euroopa võib olla jõudnud paradiisi, aga ülejäänud maailm on ikka veel ohtlik paik. Nagu tihtipeale täheldatud, võis külma sõja lõpp tähendada Euroopat varitseva eksistentsiaalse ohu lõppu, aga ühtlasi tähendas see ka selle iseäraliku süsteemse stabiilsuse lõppu, mille külm sõda oli kaasa toonud nii Euroopale kui ka maailmale laiemalt. Euroopa lävepakule ilmus terve hulk väiksemaid ohte. Peagi selgus, et sõjaväest loobumise ja rahudividendidel olesklemise asemel tuleb meil oma sõjaväed ümber kujundada ning valmistada ette meie julgeoleku “uute” ohtude käsitlemiseks. Robert Cooper on märkinud oma meisterlikus uurimuses tänapäeva maailma olukorra kohta, et “kokkupuudetes vanamoelisemat liiki riikidega väljaspool postmodernse piire peavad eurooplased tagasi pöörduma varasema ajastu karmimate meetodite juurde – jõud, ennetav rünnak, pettus, mida iganes läheb vaja nende jaoks, kes ikka veel elavad üheksateistkümnenda sajandi maailmas, kus iga riik peab ise toime tulema. Džunglis tuleb käia džungli seaduste järgi.”¹ Niisiis on sõjaline jõud jäänud endiselt meie julgeolekugarandiks. Viiskümmend aastat üleatlandilist kaitsekoostööd NATO raames on näidanud, et tõhusa kaitse saavad riigid kõige paremini tagada üheskoos, eriti sellised riigid, kes – nagu meie – on valmis relvajõududesse investeerima ainult piiratud määral vahendeid. Euroopa ühistööl on see eelis, et ühine tegevus on odavam ja tõhusam. See on ka loomupärane, sest ohud, millega Euroopa riigid silmitsi seisavad, on samuti ühised ning vajavad seepärast ka ühist reageerimist.

Teises osas, nimelt meie suhete osas Ameerikaga, on enamik Euroopa riike, kaasa arvatud kõige kirglikumad Euroopa kaitsekoostöö toetajad, kindlalt veendunud, et julgeolek ja kaitse peab jääma olemuslikult transatlantiliseks. Enamik ameeriklasi on sellega samuti nõus, vahest ehk laiendades transatlantilisust ka sellistele nendega sarnaselt mõtlevatele riikidele nagu Jaapan ja Austraalia. Samal ajal käib pidev vaidlus selle üle, kui palju peaks Euroopa toetuma USA-le ja – sama mündi teise küljena – kui valmis on USA tagama Euroopa julgeolekut. Euroopa kaitsemõõdet võib selles arutelus käsitleda Euroopa reageeringuna. Rahvusvahelises julgeolekus osalemise võimekuse ja tahte arendamisega saab Euroopa näidata ennast liitlasena, kes väärib USA kaaslase kohta ja kaitset.

Kui Suurbritannia lõpuks soostus ELile kaitsepädevuse andmisega, mis sätestati 1998. aasta detsembris Briti-Prantsuse St. Malo deklaratsiooniga, seisis selle taga just selline arvestus. Suurbritannia oli veendunud, et kui Euroopa demonstreerib valmisolekut võtta enda kanda suurem vastutus julgeoleku alal, aitab see nii veenda USAd toetama ELi kaitseprojekti kui ka tagab Ameerika jätkuva osalemise Euroopa julgeoleku kindlustamisel. Sellega oli tihedalt seotud mõte, et Euroopa riigid või vähemalt osa neist peaksid ELi üleskutsetele parandada oma sõjalist võimekust vastama paremini, kui nad olid seda seni teinud NATO samasuguste üleskutsete peale. Kui Euroopa saab sõjaliselt tugevamaks ja võimekamaks, tuleb see kasuks ka NATO-le.

Taas tuleb mainida, et need küsimused kerkisid teravamalt esile külma sõja lõppemise tõttu. Kahepooluselise maailma, kus Euroopa täitis lahinguvälja rolli lõpp, tähendas seda, et Euroopa kaotas ameeriklaste silmis tublisti oma strateegilises tähtsuses. Üleatlandilises julgeolekudebatis tuli aina enam jutuks USA kahanev tahe osaleda kontinendi julgeoleku tagamisel. Euroopas oli tulnud võit, nüüd taotlesid Ameerika tähelepanu teised piirkonnad. Euroopa kaitsevõime loomine polnud hädavajalik mitte ainult USA osalemise kindlustamiseks Euroopa julgeolekus, vaid ka tagatisena juhuks, kui Ameerika prioriteediks on muude piirkondade kaitse ja julgeolek. Balkani sõjad, mis olid samuti külma sõja lõpu kaudne tagajärg, kujutasid endast Euroopale teravat äratust. Ühelt poolt näitas Ameerika välja üsna suurt tahtmatust sekkuda Euroopa tagahoovi asjadesse. Teiselt poolt näitas Euroopa, et ei ole võimeline ise probleemi lahendama, käitudes Jacques Delors’i sõnul “nagu laps, kes on sattunud silmitsi täiskasvanute kriisiga”. Euroopa pidi taluma alandust, aga see kogemus tugevdas tungi luua oma kaitsepoliitika ja kindlustada CFSP rolli.

Veel üks transatlantiliste suhete oluline aspekt on see, et USA ja Euroopa arusaamad jõu kasutamise kohta on külma sõja järgses maailmas kippunud üsna erinevas suunas kulgema. Eurooplased on hakanud veel rohkem jälestama tugeva võimu kasutamist, samal ajal kui ameeriklased on järjest tõrksamad mõtte suhtes, et nende relvajõude kasutatakse “pehmete” ülesannete tarbeks; Donald Rumsfeld näiteks kinnitas Iraagi sõja algusajal mitmel korral, et USA sõjavägi ei tegele riigiloomega. Euroopa on ka märksa enam meelsamini kasutama oma relvajõude koos muude kriisiohjeldamismeetmetega altruistlikel eesmärkidel. Ameerika sekkumised on rohkem ajendatud julgeolekust, eurooplased aga kõnelevad sekkumisest humanitaarkaalutlustel. Ameerika on ehk üleilmne politseinik, aga Euroopa tahab olla üleilmne sotsiaaltöötaja. Need on mõistagi väga suured üldistused, kus kajastub nii võimekuse kui ka tahte hetkeolukord, mis pole, arvestades CFSP üsna lühikest eluiga, õigupoolest tõestamist leidnud. Ei Euroopa ega Ameerika saaks kasu mõnelgi korral välja käidud tööjaotuse ideest, mille kohaselt Ameerika valmistab road ja Euroopa peseb nõud. Siiski näevad eurooplased ja ameeriklased relvajõude erinevalt, mis on veel üks tõukejõud Euroopa kaitsepoliitika arendamisel: esineb olukordi, kus eurooplastel ja ameeriklastel on kasulikum tegutseda eraldi struktuurides, mitte aga üritada iga hinna eest probleeme üheskoos lahendada ainult sellepärast, et dogma kohaselt on julgeolekuküsimused transatlantilised.

ESDP ja NATO

Lõpuks on ka üsna mõistlikke geopoliitilisi põhjusi, miks Euroopa peaks andma suurema sõjalise panuse iseenda ja kogu maailma julgeolekusse. Kuid ESDPst rääkides ei saa kõrvale jätta küsimust, miks peaks Euroopa panus avalduma just ELi raames – kui muidugi mitte arvestada selle osa Euroopa lõimumisprotsessis. Teisisõnu – kas ei peaks Euroopa kaitsepoliitikat arendama NATO raames? Ehkki Brüsseli leping on vanem kui Atlandi leping (ja selle kollektiivse kaitse garantii tugevam kui NATO oma), oli NATO viiekümne aasta vältel ainuke piisavalt usaldusväärne institutsioon Euroopa julgeoleku ja kaitse vallas. Sellisena näib ta veel tänagi paljudele Euroopa riikidele, eriti neile, kes on astunud alliansi ridadesse viimasel kümnel aastal. Pealegi hakkas NATO oma Euroopa-poliitikat kujundama juba 1996. aastal, kui NATO välisministrid töötasid välja Euroopa julgeoleku- ja kaitseidentiteedi. Selle eesmärk oli pakkuda Euroopa liitlastele võimalus kindlama ja tõhusama panuse andmiseks alliansi missioonidel ja ülesannetel, tugevdada transatlantilist partnerlust ning lubada Euroopa liitlastel omal käel tegutseda. Siiski on vähemalt kolm head põhjust, miks ESDP peaks funktsioneerima väljaspool NATO-t: kaks praktilist ja üks põhimõtteline.

Esiteks on Euroopas riike, eriti just Prantsusmaa, mis siinkohal esitamiseks liiga paljudel ja keerulistel põhjustel ei ole valmis Euroopa kaitsepoliitikaks NATO raames ega lase ennast selleks ka veenda. Samas ei ole tõhus Euroopa kaitsepoliitika ilma Prantsusmaata võimalik. Prantsusmaa on Euroopa üks väheseid tõsiseltvõetavaid sõjalisi jõude, mis tegutseb aktiivselt globaalsel tasandil. Euroopa kaitse Prantsusmaa osalusel võib olla kurnav, aga Euroopa kaitse ilma Prantsusmaata ei ole lihtsalt usaldusväärne. Teiseks, kui Euroopa kaitsepoliitika peab toetama ja tugevdama Euroopa Liidu CFSP-d, oleks institutsionaalselt absurdne, kui seda poliitikat ei aetaks ELi raames. ESDP algusaegadel kõlasid ideed, et EL peaks mingil moel oma kaitseküsimused NATO-le või NATO Euroopa-osale delegeerima. Kuid pole alust uskuda, et sellest midagi välja tuleb. Kahe rahvusvahelise organisatsiooni tegevuse koordineerimine oleks lihtsalt liiga keeruline. EL üritas midagi sellist Amsterdami lepinguga, aga juba raskekujuline fraas “WEU toetab liitu ühise välis- ja julgeolekupoliitika kaitseaspektide kujundamisel” näitab, kui keeruline on institutsioonide töö koordineerimine.

Kolmas põhjus peitub selles, et Euroopa julgeolek ja kaitse pole praegu suunatud mitte niivõrd sõja pidamisele omaenda territooriumil, kuivõrd kriiside ohjeldamisele väljaspool. Selle siht on sekkuda kõikjal mujal, et tagada rahu ja julgeolek kodus. Paljudel juhtudel on EL selleks organisatsiooniliselt märksa rohkem valmis kui NATO. Kui Euroopa ja Ameerika tahavad tegutseda üheskoos, kaasa arvatud juhul, kui peaks tekkima vajadus kaitsta ühe või mitme liitlase territooriumi, tuleks seda teha ühemõtteliselt NATO raames. Aga kui Euroopa soovib või tunneb vajadust tegutseda üksi, on EL selleks tavaliselt palju sobivam väljund. Kriisireguleerimine on vaid harva ainult sõjaline ettevõtmine, peaaegu kindlasti tuleb selleks kasutada tervet rida tööriistu ja instrumente: diplomaatia, kaubandus, abi, institutsioonide ülesehitamine, õigusreform, politseitöö, valimiste jälgimine, inimõiguste tagamine, lepituspüüded, ettevõtlus ja investeeringud, korruptsioonivastased meetmed, rahandussüsteemi taastamine, infrastruktuuri arendamine ja veel palju muud. Erinevalt NATOst on ELil võimalik kasutada kõiki neid instrumente. Euroopa Liit saab mitmemõõtmeliselt reageerida nüüdisaja mitmemõõtmelistele kriisidele. Sõjaline julgeolek on vaid üks osa suuremast pildist, küll aga olulise tähtsusega osa, selline, ilma milleta pole muul mõtet. ESDP kaudu suudab EL koordineeritult kasutada ka asendamatuid sõjalisi tööriistu.

Kui nüüd tagasi pöörduda algse küsimuse juurde, miks vajab EL ühist kaitsepoliitikat, on selge, et see ei ole mingi suurejoonelise strateegilise kava otsene tagajärg. ESDP arengule aitas kaasa hulk institutsionaalseid ja geopoliitilisi tegurid, külma sõja lõpp aga andis ajendi, mistõttu sellest sai reaalsus. See ei tähenda, et ESDP oleks kuidagi tühine. Viiskümmend aastat tagasi suutsime me kõrvaldada omavahelise sõja ohu. Täna on ELil ESDP ja muude instrumentide abil võimalus anda oma panus kogu maailma heaks, et – kui kasutada Berliini deklaratsiooni sõnu– “inimesed ei langeks sõja, terrorismi ega vägivalla ohvriks… edendada rahu ja arengut maailmas… vähendada vaesust, nälga ja haigusi”. Seda tuleb meil tõesti teha.

Inglise keelest eesti keelde tõlkinud Marek Laane