november 13, 2008

Organisatsioonikaart ja praktiline poliitika

Teise riigi välisministeeriumi organisatsioonikaart võib esmapilgul paista kõige igavama materjalina, mida üks diplomaat on sunnitud uurima. Tegelikult aga ei tohi neid kuidagi kahe silma vahele jätta, sest need ei anna suurel määral aimu mitte ainult sellest, kuidas see teine riik suhtub näiteks diplomaadi kodumaasse, vaid isegi sellest, mil moel liigub info ministeeriumis ja kuidas langetatakse poliitilisi otsuseid. Kes sellist materjali ometi eirab, riskib nii enda kui oma kodumaa huvid ohtu seada.

Teise riigi välisministeeriumi organisatsioonikaart võib esmapilgul paista kõige igavama materjalina, mida üks diplomaat on sunnitud uurima. Tegelikult aga ei tohi neid kuidagi kahe silma vahele jätta, sest need ei anna suurel määral aimu mitte ainult sellest, kuidas see teine riik suhtub näiteks diplomaadi kodumaasse, vaid isegi sellest, mil moel liigub info ministeeriumis ja kuidas langetatakse poliitilisi otsuseid. Kes sellist materjali ometi eirab, riskib nii enda kui oma kodumaa huvid ohtu seada.


Paul Goble

Organisatsioonikaart ja praktiline poliitika

Teise riigi välisministeeriumi organisatsioonikaart võib esmapilgul paista kõige igavama materjalina, mida üks diplomaat on sunnitud uurima. Tegelikult aga ei tohi neid kuidagi kahe silma vahele jätta, sest need ei anna suurel määral aimu mitte ainult sellest, kuidas see teine riik suhtub näiteks diplomaadi kodumaasse, vaid isegi sellest, mil moel liigub info ministeeriumis ja kuidas langetatakse poliitilisi otsuseid. Kes sellist materjali ometi eirab, riskib nii enda kui oma kodumaa huvid ohtu seada.
Öeldu käib iga maa diplomaatide kohta, sõltumata riigi suurusest või tähtsusest, kuid mõistagi on ennekõike väikeriigil oluline tähele panna suurriikide suhtumist endasse. Paljud omavaheliste suhete teemad võivad olla väikeriigile äärmiselt olulised, kuid suurriigis lahendatakse need tihtipeale märksa madalamal tasemel. Seepärast pole näiteks sellel, millises positsioonis on väikeriigiga tegelev büroo1 suurriigi välisministeeriumis, pelgalt sümboolne tähendus: see mõjutab vahetult ka vastavate teemade jõudmist kõrgemate ametnike ja seeläbi praktilise poliitika tasandile.
Möödunud aastal, kui Eesti saavutas kaks oma kõige olulisemat välispoliitilist eesmärki, s.o ühinemise Euroopa Liidu ja NATOga, panid Tallinnas vaid vähesed tähele muudatust USA riigidepartemangus, mis ometi ei pruugi olla oluline ainult selle pärast, et üldse midagi muutus, vaid võib tähistada muutust Lääne üldisemas suhtumises Eestisse ja selle naaberriikidesse ning tuua kaasa muudatusi ka teiste riikide välisministeeriumi struktuuris.
Mainitud muudatuseks oli aga esmakordselt ajaloos omaette Eesti laua tekkimine riigidepartemangu Euroopa osakonna Põhja- ja Baltimaade büroos. Departemangu kunagise lauaülemana ei taha ma küll üle tähtsustada selliste ametnike rolli – õigupoolest paistaks see kõrvaltseisjale arvatavasti rohkem kodu-perenaiseliku askeldamisena. Kuid Eesti positsiooni muutumine Ameerika bürokraatiamasinas märgib suuremat arengut meie riikide 80 aastat kestnud suhetes ja võib mitmes mõttes ennustada tulevikku.
Selle selgitamiseks tasuks vahest tutvuda esmalt mõne teise riigi positsioonide muutumisega riigidepartemangus, mis on otseselt mõjutanud ka Washingtoni poliitilisi otsuseid. Üks neist on Afganistan, teine aga Venemaa, alates keisririigi aegadest kuni Nõukogude impeeriumi lagunemise järgse ajani.
1975. aastal kuulutas ajalehe Kabul Times aastaraamat, et Afganistan asub “kõikide asjade lõpu alguses”, pidades silmas maa asukohta mitme kultuurilise, religioosse ja poliitilise süsteemi piirimail. Praegu meenutatakse neid sõnu vahel omamoodi ettekuulutusena sellele otsustavale osale, mida etendas Afganistan Nõukogude impeeriumi lagunemisel. Kuid sama õigustatult käivad need üle veerand sajandi tagasi lausutud sõnad probleemide kohta, mida Afganistan kujutas paljudele, sealhulgas Ühendriikide välisministeeriumi struktuuri kujundajatele.
Just seepärast, et Afganistan asus geopoliitilisel veelahkmel, oli raske otsustada, kuhu paigutada selle riigiga tegelev alaüksus. Mitmest võimalusest tuli välja valida üks ning nüüd võib kindlasti öelda, et langetatud otsusel oli väga suur mõju, mis eriti tugevasti avaldus pärast Nõukogude Liidu invasiooni 1979. aastal.
Afganistan allutati Lõuna-Aasia osakonnale ja enesestmõistetavalt tähendas see, et nii lauaülem kui tema ülemused pöörasid rohkem tähelepanu Afganistani sidemetele selle piirkonnaga kui Lähis-Ida, Hiina või Nõukogude Liiduga. See tõi kaasa kaks asja, mis mõlemad on tähenduslikud ka Eestile. Ühelt poolt puudus Afganistani laua töötajatel ning Ameerika saatkonnal Kabulis (kui see veel seal tegutses) avaram perspektiiv, mis nii keeruka ja laialdaste sidemetega riigi puhul oleks hädavajalik. Kahtlemata oleks Washingtonis märksa vähem inimesi olnud üllatunud Nõukogude Liidu sissetungi peale, kui Afganistani laud allunuks mõnele muu suunitlusega osakonnale.
Teiselt poolt tähendas Afganistani reaalne positsioon mitme osakonna piirimail seda, et koosolekud, mille siht oli käsitleda maad kompleksselt, toimusid kõrgemal ja sageli isegi poliitiliste otsuste langetamise tasandil, mida poleks kindlasti juhtunud, kui Afganistan asunuks kindlalt üheainsa osakonna tegevusväljas. Viimasel juhul oleks erinevatele Afganistaniga seotud valdkondadele pühendunud lauaametnikud arutanud asju pigem omavahel ja oma vahetute ülemustega ning vaevalt oleksid need normaalses olukorras jõudnud kuigi kõrgele tasemele. Kuna see aga nii ei olnud, siis peeti juba paljud tühisemadki arutelud poliitilisel tasandil, mis tõi vältimatult kaasa hoopis teistsuguse õhkkonna ja probleemide käsitlemise sügavuse.
Ilmselgelt võis pidada Afganistanile soodsaks, et sellega tegeleva laua positsioon riigidepartemangus viis riigiga seotud küsimused, kui kasutada Ameerika välisteenistuses levinud kõnepruuki, üsna sageli otse kuuendale ja seitsmendale korrusele (see tähendab, riigidepartemangu kõrgemate juhtide töökabinettidesse), mitte ei jätnud neid madalamatele korrustele poliitiliselt ebaolulisemate ametnike pädevusse. Kuid samas on selge, et poliitilises mõttes kannatas Afganistan just selle käes, et tema üle toimuvatel aruteludel osalesid inimesed, kes ei olnud riigi probleemidega süvitsi kursis.
Kui Afganistan paistab isegi kõigele äsja öeldule ehk siis riigidepartemangu siseelu selgitusele vaatamata Eesti seisukohalt vahest liiga kaugena, siis Venemaa on kogu ajaloo vältel olnud Eesti ja eestlaste meeles kesksel kohal. Seepärast on õpetlik vaadata ka Washingtoni suhtumist Venemaasse nii bürokraatlikul kui poliitilisel tasandil ja mõtiskleda selle taustal riigidepartemangus Eesti laua loomise tähenduse ning isegi laiemas plaanis USA suhtumise üle nii Eestisse, Moskvasse kui teistesse Nõukogude Liidu järgsetesse riikidesse.
Riigidepartemangu Venemaale pühendatud ametkond on aastatega üle elanud dramaatilisi muutusi, mis ei kajasta üksnes Ühendriikide ja Venemaa suhete arenemist, vaid ka Ameerika suhtumise muutumist ülejäänud maailma. Enne 1917. aasta revolutsiooni allus Venemaa laud enamasti Lähis-Ida divisjonile, kuhu kuulusid ka näiteks Türgi ja Etioopia laud. Aastail 1917 – 1933 puudusid USA-l diplomaatilised sidemed Nõukogude Liiduga ning mõistagi ei olnud siis ka vastavat lauda. Tollel perioodil võib Venemaa lauaga parimal juhul võrrelda üksikute ametnike tegevust, näitena võib tuua Riias ja Tallinnas töötanud George F. Kennani.
Kui president Franklin Delano Roosevelt seadis 1933. aastal Nõukogude Liiduga sisse diplomaatilised sidemed, allutati uus Venemaa laud Euroopa divisjonile (hiljem osakond), mis Moskvale mõistagi väga meeldis. Ja sinna see ka jäi, vaatamata isegi kõigile äärmiselt huvipakkuvatele sündmustele 1991. aasta järgses maailmas, mida me peaksime nüüd veidi lähemalt uurima, sest sellest selgub, miks on eri laudade positsioon välisministeeriumides nii oluline.
Pärast Nõukogude Liidu kokkuvarisemist 1991. aastal arutati aktiivselt, kuhu ja kas tuleks liigutada Venemaa Föderatsiooni ning veel üheteistkümne endise nõukogude vabariigi laud. 1992. aastast peale nõudsid Venemaa diplomaadid kõigi mainitud riikide laudade kooshoidmist, millega USA üldiselt ka nõusse jäi, kuigi see, milline peab lahendus bürokraatlikul ja poliitilisel tasandil täpselt välja nägema, tekitas vähemalt Ameerika poliitikaeliidis päris korraliku vaidluse.
Kui Teise maailmasõja järel varisesid kokku suured Euroopa impeeriumid, ei tulnud Ühendriikides kellelgi pähe jätta näiteks iseseisev India Briti büroo või iseseisev Alžeeria Prantsusmaa laua alluvusse. Nõukogude järgne Venemaa valitsus väitis aga, et tosina endise nõukogude vabariigi olukord on sootuks teistsugune ja et USA peab sellega arvestama ka oma välissuhtluses, käsitledes neid üheskoos nii riigidepartemangu bürokraatiamasinas kui üldse kõikjal ja alati.
Mõned venelaste soovid lähenesid lausa naeruväärsusele. Nii soovisid Venemaa diplomaadid, et kõigil endistel nõukogude vabariikidel, millele polnud varem eraldatud autode diplomaatilist registreerimismärki (Ukraina ja Valgevene olid kuulunud Nõukogude Liidu kõrval ka iseseisvalt Ühinenud Rahvaste Organisatsiooni ning neil olid need olemas), algaksid need ühe ja sama tähega; Hämmastaval kombel oli USA sellega nõus, kuigi ülejäänud 11 riiki on seda viimasel kümnendil pidanud oma suveräniteedi kärpimiseks ja üritanud hankida endale muu algustähega registreerimismärki. Mis veelgi hämmastavam: Ühendriigid on ka sellega nõus olnud, aga ainult juhul, kui nad suudavad ära kulutada nende tarbeks kunagi valmistatud märgikoguse!
Kui nüüd tõsisemaks minna, siis pani Venemaa ette luua nõukogude järgsete riikide tarbeks omaette osakond ning seegi idee leidis mõne ameeriklase heakskiitu. Kui see oleks teoks saanud, saanuks Venemaa õigupoolest topeltkasu. Ühelt poolt oleks Venemaa laud olnud uues struktuuriüksuses kahtlemata suurim ja tähtsaim, teiselt poolt aga oleks osakonda juhtiv abisekretär kindlasti olnud just mõni Venemaa spetsialist.
Kuigi riigidepartemangus ja Clintoni administratsioonis leidus sellel mõttel palju toetajaid, kohtas see tugevat vastuseisu kongressis ega jõudnudki ellu. Kongressi kriitikud, keda juhtis endine senaator Jesse Helms, väitsid, et omaette osakond oleks liiga kulukas lõbu, tuues kaasa uute ja kõrgepalgaliste ametnike tekke. Kuid nad osutasid ka sellele, et sellise Struktuuri loomine tähendaks otseselt ukrainlaste, armeenlaste ja muude rahvaste huvide ja väärikuse ignoreerimist ja isegi solvamist.
Kongressi vetost hoolimata rajas riigidepartemang ometi Euroopa osakonna raames sellise alaüksuse vähemalt sisuliselt, kui ka mitte formaalselt. Venemaa ja üheteistkümne endise nõukogude vabariigi lauad alluvad Venemaa ja äsja iseseisvunud riike kureerivale suursaadikule. See tagab – nagu ilmselt algusest peale taotletigi – Venemaale bürokraatiaaparaadis võimsa ülekaalu ning tähendas paljudegi jaoks seda, et Ameerika andis sisuliselt Venemaale droit de regarcFi kunagise Nõukogude Liidu aladel.
See oli vastumeelt paljude nõukogude järgsete riikide juhtidele, kuigi vaid vähesed neist söandasid Washingtoni avalikult kritiseerida. Kuid ma võin isikliku kogemuse alusel väita, et vähemalt üht neist ajas selline olukord lausa raevu: Bakuus viibides küsis kadunud Aserbaidžaani president Heydär Äliyev minu käest otsesõnu, kui kaua veel peab tema kodumaa iseseisev olema, enne kui Washington lõpetab rääkimise “äsja iseseisvunud riigist”. Ma ei osanud sellele vastata toona ega oska ka praegu hinnata, millal lõpeb kohtlemine, mida Ühendriigid ei ole kunagi kasutanud ühegi muu maailma piirkonna suhtes.
President Äliyev mõistis hästi, et see ühtaegu nii kajastab kui paraku ka tugevdab Ameerika erapoolikut suhtumist Venemaa Föderatsiooni, mis vahest küll vaigistas teatud määral Venemaa tundlikkust, kuid ajas vihale nii teda kui mitmeid teisi. Viimasel viiel aastal on USA suhtumine Ukrainasse ja veel mitmesse riiki omajagu muutunud, kuid asjaolu, et see ei ole jäädvustatud bürokraatiamasinas, mõjutab väga tugevasti nii riigidepartemangus kui mujalgi valitsevat meelestatust.
Tasub märkida, et Pentagon ja veel mõned USA valitsusasutused on hakanud küll endisi Nõukogude Liidu alasid käsitlema juba laiemalt kui lihtsalt üht suurt Venemaad. USA sõjavägi on näiteks praeguseks liigitanud Kesk-Aasia oma keskväejuhatuse tegevuspiirkonda, mis on ajanud vihale Moskva, kuid võimaldab samas käsitleda piirkonda uuel ja tegelikkusele rohkem vastavalt kui täiesti iseseisva ajaloo, hetkeolukorra ja püüdlustega iseseisvate riikide rühma.
Kõik mainitud muutused on väga olulisel määral mõjutanud ka nii Eestit kui tema Balti naaberriike, kuid õnnekombel, ei ole need puudutanud ei Eestit, Lätit ega Leedut päris otse ja vahetult. Pärast seda, kui Ameerika tunnustas 1922. aastal Balti riikide iseseisvust, oli riigidepartemangus eelmise aastani nende tarbeks omaette Balti laud. Ei enne Nõukogude Liidu okupatsiooni 1940. aastal, okupatsiooni ajal ega pärast sedagi ei ole see laud kuulunud büroosse, mille keskmes asub riik, mille pealinn kannab Moskva nime.
Riigidepartemang on algusest peale tunnistanud, et Baltimaad kujutavad endast omaette Ida-Euroopa, mitte aga Euraasia osa. Vastava büroo nimi Euroopa divisjonis (osakonnas) on küll aegadega muutunud, kuid see ei ole muutnud asja olemust. Okupatsiooni mittetunnustamise tõttu püsis riigidepartemangus Balti laud ka iseseisvuse puudumise ajal. Lauaülem vastutas toona rahvuspühade puhul väljastatavate avalduste eest, kohtus Balti küsimuste vastu huvi tundvate isikutega ning kiitis heaks Balti riikide USA esinduste eelarve. (Siinkohal tasub rõhutada, et “heakskiitmine” tähendas lihtsalt esinduste juhtidelt saadud summade ülevaatamist ning natuke paberitööd, mille alusel saatkonnad said vajaliku raha New Yorgi Föderaalreservi pangas hoitavatelt Balti riikide kontodelt kätte. USA valitsus ei kulutanud kordagi ühtegi penni esinduste ülalpidamiseks.)
Arvestades seda, et mainitud ülesanded ei murdnud just konti, pandi Balti laua ülema õlule kuni 1990. aastani ka mitmeid muid kohustusi, näiteks mõni muu riik (tihtipeale Ungari) ja lõpuks piirkondliku julgeoleku küsimused. Alles 1990. aastal sai laud taas päris iseseisvaks, selle juhist, kelleks oli käesolevate ridade kirjutaja, sai mitte ainult Balti laua ülem, vaid peatse nimevahetuse läbi juba Ida-Euroopa ja Jugoslaavia büroole alluva Eesti, Läti ja Leedu laua ülem.
Pärast seda, kui Baltimaad taastasid oma iseseisvuse, arutati päris tublisti, kas ühe asemel ei tuleks luua mitu lauda ja millele see või need tuleks allutada. Washingtonis olid paljud kahtlemata ühel meelel Eesti endise välisministri Toomas Hendrik Ilvesega, kes oli seisukohal, et Eesti on Skandinaavia riik ja teda peaks ka vastavalt kohtlema. Samuti olid paljud arvamusel, et Leedu peaks kuuluma Poola, Tšehhi ja Slovakkia kõrval büroosse, mis tegeleb Kesk-Euroopa riikidega. Kuid isegi juhul, kui Eesti ja Leedu puhul oli alternatiiv olemas, ei osanud ei toona ega oska ka praegu keegi paigutada kuhugi Lätit.
Tunnustades teatud mõttes Eestit kui Skandinaavia riiki – see tekitas kahtlemata tublit skepsist paljudes leedulastes nii Vilniuses kui Läänes -, viidi Balti laud peagi üle Euroopa osakonnas loodud uude Põhjaja Baltimaade büroosse. Siiski püsis eelmise aastani kolme riigi ühine laud, mille tähtsust ometi näitas see, et lauaülema ainsaks ülesandeks oligi tegelda aina suureneva asjaajamisega Washingtoni ja kolme Balti riigi pealinna vahel.
Eelmisel aastal aga otsustati struktuur reorganiseerida ning Eestile eraldati Põhja- ja Baltimaade büroos omaette laud, samas tehti lauaülemale ülesandeks vastutada ka piirkondliku julgeoleku küsimuste eest. Läti ja Leedu jäid endiselt ühte lauda kokku. Siiski tähendas see, et rohkem kui 70 aastat kestnud olemasolu järel oli vahel küll mõnituste märklauaks sattunud, vahel aga lootusekiirena sädelenud Balti laud lakanud eksisteerimast.
Mõnes mõttes ei avalda muutus otsekohe suuremat mõju. See on kõigest “sisemise majapidamise” ümberkorraldamine, mis kajastab vaid riigidepartemangu bürokraatia liikumisi, milliseid võetakse ministeeriumide töö sujuvamaks korraldamiseks ette kogu maailmas. Kuid vähemalt kolmel moel osutab see kolmele või isegi enamale ees seisvale märksa tähtsamale muutusele, millel on poliitiline mõju peale Tallinna ka Riiale ja Vilniusele.
Esiteks tähendab Eesti laua loomine peaaegu vältimatult nõudmisi rajada ka omaette Läti ja Leedu lauad. Viimaste riikide surve on enesestmõistetav, samuti astub selle taha usutavasti kongress, kes saab oma tahtmise ka riigidepartemangu soovide vastaselt läbi suruda. Kolme laua olemasolul aga peab departemang tahes-tahtmata pöörama suuremat tähelepanu kolme riigi erinevustele, mis eelseisvatel aastakümnetel pigem suurenevad kui kahanevad.
Teiseks võib iseseisvate laudade loomine tuua riikidele, millega need tegelevad, nii kasu kui ka kahju. Ühelt poolt tähendab nende loomine päris kindlasti seda, et paljud asjad, mis varem nõudsid lahendamist kõrgemal tasandil, leiavad nüüd lahenduse otse lauas. See takistab Balti riikide diplomaatidel avaldamast vahetut survet riigidepartemangu kõrgematele ja poliitiliselt määravamatele ametnikele. Samas aga võimaldab laudade olemasolu riikidel oma mõju hoopis suurendada, kuivõrd nad saavad oma asju esitada märksa otsesemalt ja konkreetse riigiga paremini kursis olevatele isikutele.
Kolmandaks tuleb märkida, et Balti laua pikaajalise traditsiooni katkestamine võib küll tunduda pisisündmusena, mida panevad tähele vähesed, kuid ometi tähistab see seda, et Ameerika on hakanud tunnustama piirkonnasiseseid erinevusi ning otsustanud neid rõhutada nii Balti riikide kui ka Balti riikide ja ülejäänud nõukogude järgsete riikide vahel. Tänapäeval võib see tunduda enesestmõistetava asjana, mida otsekui polekski vaja millegagi väljendada, sest see on niigi selge. Siiski ei ole see sugugi pisiasi, vaid just miski, mida peab kogu aeg ja pidevalt meelde tuletama, et see ka meeles püsiks.
Nii võib Eesti tegelikult lisada oma möödunud aasta välispoliitiliste võitude sekka Euroopa Liidu ja NATO kõrval veel kolmandagi. Vahest pole see nii dramaatiline ja suurejooneline, kuid siiski on see midagi, mis ajaloolise kogemuse põhjal otsustades võib mängida olulist rolli Tallinna ja tema tähtsa liitlase Washingtoni suhetes.
______
1 Tõlkes on USA välisametkonna struktuuriüksusi puudutav terminoloogia arusaadavuse hõlbustamiseks ja segaduste vältimiseks kohandatud Eesti Välisministeeriumi süsteemiga. Struktuuriüksused (väiksemast suurematele liikudes) on tõlgitud järgmiselt: desk – laud, office – büroo, bureau – osakond. USA terminitega lähedust hoides võinuks tõlkida ka järgmiselt: desk – laud, office – kantselei, bureau – büroo, ent kantseleil on Eesti välisministeeriumis teised funktsioonid ja ka büroo tähendab meil tavakohaselt madalama taseme üksust kui bureau Ameerikas. – Toimetaja.

Kommentaarid puuduvad.


Lisa kommentaar