veebruar 10, 2017

Missuguse näoga on Euroopa Liidu kaitsealane koostöö

AFP/Scanpix

Euroopa Liidu kaitsekoostöö liigub Eestile positiivses suunas.

2003. aastal avaldatud Euroopa Liidu (EL) globaalstrateegia algas tõdemusega: „Euroopa pole kunagi varem olnud nii jõukas, turvaline ja vaba. 20. sajandi alguse vägivallale on järgnenud Euroopa ajaloos pretsedenditu rahu ja stabiilsuse periood.“ Kümmekond aastat hiljem, 2016. aasta suvel, on selle dokumendi järeltulija toon aga kardinaalselt erinev. Uue ELi globaalstrateegia sissejuhatuses rõhutatakse vajadust tugevama Euroopa järele, mida väärivad Euroopa kodanikud ja mida ootab maailm. Praegust olukorda iseloomustatakse kui eksistentsiaalset kriisi Euroopa Liidu sees ja ka väljaspool – Euroopa Liit on ohus. Euroopa projekt, millega on kaasnenud pretsedenditu rahu, õitseng ja demokraatia, on seatud kahtluse alla. Idas on Euroopa julgeolekuolukorda rikutud, samas kui Põhja-Aafrikat ja Lähis-Ida, aga ka Euroopat ennast vaevavad terrorism ja vägivald.
Terrorismi käsitleti olulise ohuna juba 2003. aasta strateegias. Terrorismivastane võitlus tuli eriti teravalt päevakorda pärast 2001. aasta terrorirünnakuid New Yorgis. Ka sõjategevus Euroopa pinnal pärast Teist maailmasõda polnud võõras: 1990. aastate alguses Jugoslaavia lagunemisel puhkes ohvriterohke ja aastaid väldanud sõda. Siiski võib väita, et 2016. aasta globaalstrateegia valmimise ajaks olid nii terrorismist kui ka vägivallast lähtuvad ohud varasemaga võrreldes oluliselt suuremad. Islamiriigi/Daeshi fenomeni tõttu on tuhanded võitlejad tulvanud Euroopast Süüriasse ja Iraaki. Sealt korraliku karastuse saanuna on neid sadades ka Euroopasse tagasi tulnud. Pariisis ja Brüsselis toime pandud terroriaktid on väga teravalt Euroopa elanikes esile kutsunud „vaenlane tagalas“ -hirmutunde. Krimmi annekteerimine ja Venemaa agressioon Ukraina idaosas on ohtu seadnud külma sõja järgse julgeolekuarhitektuuri Euroopas ning kujutab endast laiemat väljakutset reeglitepõhisele maailmakorrale. Nii lõunast kui ka idast ähvardavate ohtude sügavust ja kõikehõlmavust iseloomustab viimase paari aastaga jõudsalt Euroopa Liidu ja NATO sõnavarasse juurdunud mõiste „hübriidohud“. Kõige selle taustal on oluline silmas pidada, et ka Euroopa Liidu jaoks elulisele sisemisele ühtsusele on kätte jõudnud rasked ajad. Liidu ühtsuse koele on sügavad armid jätnud finantskriis ja Euroopa Liidu jaoks pretsedenditu migratsioonilaine.
Kuidas üritab Euroopa Liit toime tulla selliste eksistentsiaalsete ohtudega? Käesolevas artiklis selgitatakse Euroopa Liidu ühise julgeoleku- ja kaitsepoliitika (ÜJKP) viimase aja arenguid. Ülalviidatud 2016. aasta globaalstrateegia sissejuhatust lugedes polegi vast põhjust imestada, et ÜJKP on viimased pool aastat olnud Euroopa Liidus üheks enim tähelepanu pälvinud valdkonnaks ja jääb selleks ka käesoleval aastal. Täiesti õigustatult leiab see teema kajastamist Eesti eesistumise ühe prioriteedina peatükis „Turvaline ja kaitstud Euroopa“, kus sedastatakse: „.. vaid ühiselt tegutsedes ja välispoliitilist ühtsust hoides suudab liit tagada oma elanike turvalisust ning täita oma rolli rahvusvahelisel areenil, et suurendada heaolu, rahu ja stabiilsust.“ Selleks on peatüki neljast alapunktist ühena fookuses „Euroopa kaitsekoostöö, kaitsekulutuste kasv ja ELi-NATO partnersuhete arendamine“.
Võrreldes varasemate aastatega on ÜJKP arengud olnud märkimisväärsed, pakkudes alust väidetele paradigma muutuse kohta. Selleks, et mõista, kui tähendusrikas on selle valdkonna niivõrd jõuline esiletõus, on mõistlik heita põgus pilk ÜJKP kujunemisele.
Pärast Euroopa Kaitseühenduse lepingu ratifitseerimise ebaõnnestumist 1954. aastal sattus kaitsekoostöö teema Euroopa integratsiooniprotsessis põlu alla. Paradoksaalsel moel olid projekti põhjalaskmises süüdi prantslased, kes on nüüd koos sakslastega Euroopa Liidu kaitsekoostöö edendamise põhilised eestvedajad. Euroopa Kaitseühenduse aseainena loodud Lääne-Euroopa Liidu üheks oluliseks omaduseks oli NATOga duplitseerimise vältimine – põhimõte, mis mõjutab olulisel määral ka praegust diskursust Euroopa Liidus. See, 1950. aastatel alguse saanud dünaamika on sisuliselt tähendanud Euroopa sõjaliste struktuuride Atlandi-ülest iseloomu. Alles 1990. aastate lõpus, paljuski Euroopa häbiväärse saamatuse tõttu tulla toime Jugoslaavia sõjaga, andis Ühendkuningriigi ja Prantsusmaa vahel sõlmitud Saint-Malo deklaratsioon märku valmidusest liikuda Euroopa Liidus tõsiseltvõetava julgeolekupoliitika suunas. 1999. aastal andis Euroopa Ülemkogu rohelise tule Euroopa kaitse- ja julgeolekupoliitikale. Sai see võimalikuks paljuski seetõttu, et leiti kokkupuutepunkt Euroopa kaitsekoostööd eelistava suuna ning Atlandi-ülest sidet ja NATOt esiplaanil nägeva suuna vahel. ÜJKP sai oma praegusel kujul formaliseeritud aga alles 2009. aastal Lissaboni lepingus.
Kuigi Lissaboni leping kaotas Euroopa Liidu sambalise struktuuri, jäi valitsustevaheline meetod siiski alles välis- ja julgeolekupoliitika (ÜVJP) puhul, mille lahutamatuks osaks on ka ÜJKP. Lihtsalt öeldes: ÜJKP vallas on suveräänsuse aspekt liikmesriikidele jätkuvalt ülioluline. ÜJKP puhul teevad liikmesriigid otsuseid ühehäälselt, sellel poliitikal ei ole Euroopa Liidu supranatsionaalset iseloomu ning muudes valdkondades mõjuvõimas ja Euroopa Liidu mootorina käsitatav Euroopa Komisjon on senimaani ÜJKP puhul tagaplaanil olnud. Kui mõningatel välispoliitika juhtudel näeb Lissaboni leping ette ka kvalifitseeritud häälteenamuse, siis see ei kohaldu sõjalise või kaitsepoliitilise tähendusega otsuste suhtes.
Lisaks ülal väljatoodud märgatavalt halvenenud julgeolekukeskkonnale on ÜKJP arengule mõju avaldamas ka kahes Euroopa Liidule (kaugeltki mitte ainult) sõjaliste võimete mõttes olulises riigis toimunud demokraatlikud protsessid. Ühendkuningriigi Euroopa Liidust lahkumise üle otsustamiseks korraldatud referendumi tulemusel sündis Brexit, Ameerika Ühendriikides aga võitis presidendivalimised multilateraalsusesse, vabakaubandusse ja muudesse Ameerika jaoks seni olulistesse rahvusvahelistesse küsimustesse skeptiliselt suhtuv Donald Trump. Brexiti mõju ÜJKP arengule võib seisneda selles, et konsensuspõhisel otsusetegemisel ei saa Ühendkuningriik valdkonna jõulisel edasiarendamisel enam piduriks olla. Nimelt on Ühendkuningriik kuulus kui Euroopa Liidu kaitsedimensiooni (arendamise) suurim vastane. President Trump ja tema NATOt kahtluse alla seadvad väljaütlemised on veelgi süvendanud arusaama vajadusest Euroopal panustada rohkem oma kaitsesse ja võtta vastutust.
ÜJKP viimase aja arenguid on kõlavalt püütud iseloomustada kui lõppude lõpuks Euroopa armee loomise protsessi. Selle kuvandi edastamisel on prominentseimaks Euroopa Liidu hääletoruks olnud Euroopa Komisjoni president Jean-Claude Juncker. Euroopa Komisjoni president kutsus üles looma Euroopa armeed näiteks 2015. aasta märtsis vastuseks Venemaa agressioonile Ukrainas ja ka pärast Trumpi valimist Ameerika Ühendriikide presidendiks. Siiski jääb asi Euroopa armee loomisest kaugele. Seda määratleb ühelt poolt Euroopa Liidu lepinguline struktuur. Teisalt, ambitsioonikusest pulbitsevale retoorikale vaatamata näitavad seda ka Euroopa Liidus laua taga reaalsete sammude üle läbirääkimisi pidades toimuvad mõõduvõtmised. Asjaolust, et Euroopa armee latt jääb veel praegu liiga kõrgele, annab tunnistust ka see, mida ÜJKP raames siiamaani on tehtud.
Euroopa Liidu lepingu artikkel 42 lõige 1 avab ÜJKP iseloomu ja näitab, et ÜJKP on suunatud tegutsemisele väljaspool Euroopa Liidu territooriumi: „… [ÜJKP] tagab liidule operatiivse tegutsemise võime, kasutades tsiviil- ja sõjalisi vahendeid. Liit võib kasutada neid väljaspool liitu toimuvatel missioonidel, mille eesmärk on rahutagamine, konfliktide ennetamine ja rahvusvahelise julgeoleku tugevdamine kooskõlas ÜRO põhikirja põhimõtetega. Nende kohustuste täitmisel kasutatakse liikmesriikide eraldatud võimeid.” Seega puudub ÜJKP tegevustes armee kontseptsiooniga tavapäraselt kaasaskäiv territoriaalse kaitse element.
Kuid ka Euroopa armeeni võiks teoreetiliselt kunagi jõuda, sest artikkel 42 lõige 2 ütleb, et ÜJKP hõlmab liidu ühise kaitsepoliitika järkjärgulist kujundamist. See viib ühiskaitseni, kui Euroopa Ülemkogu niiviisi ühehäälselt otsustab. Sel juhul soovitab ülemkogu liikmesriikidel võtta selline otsus vastu kooskõlas nende põhiseadusest tulenevate nõuetega.
Tegelikult on Euroopa armee mõiste kasutamine Euroopa Liidus praegu kaitsekoostöö tõhustamiseks tehtava kohta pigem tänamatu ja eksitava iseloomuga. Kuigi kaitsekoostöö tõhustamine ei pretendeeri Euroopa armee loomisele, on tegemist vägagi oluliste sammudega – nagu ülal juba toonitatud – ka paradigma muutuste võtmes. Eelmise aasta detsembri Euroopa Ülemkogu (Euroopa Liidu kõrgeim poliitilisi suuniseid andev kooslus, kus otsuseid teevad liikmesriikide riigipead ja valitsusjuhid) andis oma õnnistuse kolmele põhisuunale, millega paralleelselt töötamine peaks kaitsekoostöö uuele tasemele viima, et tagada kodanike parem kaitse: „Eurooplased peavad võtma oma julgeoleku eest suurema vastutuse. Euroopa julgeoleku ja kaitse tugevdamiseks keerulises geopoliitilises keskkonnas ning oma kodanike paremini kaitsmiseks, kinnitades sellega seoses varem antud lubadusi, rõhutab Euroopa Ülemkogu vajadust teha senisest rohkem, sealhulgas teha kättesaadavaks piisavalt lisavahendeid.” Kodanike vajadus turvalisema keskkonna järele leiab ÜJKP suunal tehtava taustal pidevat rõhutamist. Euroopa Liidu hääbuva toetuse taustal näevad poliitikud siin võimalust jõuliselt tegutsedes saata oma valijaskonnale selge signaal Euroopa Liidu kasulikkusest.
Kolm n-ö sammast, millel Euroopa Liidu kaitsekoostöö tugevdamine rajaneb, on järgmised:
• Euroopa Liidu globaalstrateegia rakendamise kava julgeoleku- ja kaitsevaldkonnas
• Euroopa Komisjoni kaitsealane tegevuskava
• Varssavis ELi ja NATO juhtide vahel sõlmitud ühisdeklaratsioon ja selle rakendamise meetmed
Julgeoleku- ja kaitsekava paneb paika ambitsioonitaseme ja räägib Euroopa Liidu tegutsemisest strateegilise autonoomia võtmes. Strateegiline autonoomia peaks lõpptulemusena võimaldama Euroopa Liidul vajadusel tegutseda iseseisvalt – st, et Euroopa Liidul peaks olema kasutada selline võimete portfell, mis seda võimaldaks. Ambitsioonitasemega seoses on rõhk kolmel suunal: 1) väliste konfliktide ja kriisidega toimetulek; 2) partnerite võimete arendamine ja 3) Euroopa Liidu ja tema kodanike kaitse. Pisut viimasest, poliitiliselt olulisena päevakorda tõusnud kodanike kaitsest. Sellega seoses tuleb mängu aina rohkem rõhutamist leidev välis- ja sisejulgeoleku seotus. ÜJKP teravik on suunatud väljapoole. Seega jäävad Euroopa Liidu territooriumil otseselt kodanike turvalisuse tõstmiseks võetavad ühised meetmed sisejulgeoleku eest vastutavate asutuste (Euroopa Komisjoni) pärusmaale. Eraldi väljatoomist väärib siinkohal hübriidohtudega tegelemine. Selleks, et ei tekiks segadust, kes mida teeb, on rõhutatud NATO kui kollektiivse kaitse tagaja rolli.
Julgeoleku- ja kaitsekavast tulenevalt arutatakse praegu kolme konkreetsemat teemat: a) iga-aastane koordineeritud kaitseülevaatus (CARD); b) tsiviil- ja sõjaliste missioonide juhtimise ja planeerimise tõhustamine; c) alaline struktureeritud koostöö (PESCO).
CARD peaks kaasa aitama vajalike võimete väljaarendamisele, andes ülevaate olemasolevast ja võimaldades tuvastada kitsaskohti, mille kallal tuleks töötada. Tegemist oleks liikmesriikide juhitud protsessiga, mis toimuks koostöös Euroopa Kaitseagentuuriga.
Tsiviil- ja sõjaliste missioonide juhtimise tõhustamine on see, mis jäi alles algselt osa liikmesriikide väljahüütud ambitsioonikast alalisest ELi missioonide peakorteri projektist. Alalise peakorteri puhul tuli selgelt esile NATO duplitseerimise ja ressursside piiratuse argument. ELil ei olnud valmisolekut mitmesajamehelise eraldi peakorteri rajamiseks, fookusega sõjalisel käsuahelal. Tsiviil- ja sõjaliste missioonide juhtimise tõhustamine peaks olemasolevate struktuuride najal suurendama tsiviil-sõjalist sünergiat ja tugevdama poliitilis-strateegilist kontrolli.
PESCO on Euroopa Liidu lepingus ette nähtud süvendatud koostöö mehhanism, mida veel kasutatud ei ole. Seda on nimetatud ka „kaitsealaseks eurotsooniks“. Oma olemuselt peaks see välistama kõikide liikmesriikide osaluse, sest on mõeldud ambitsioonikamatele takistusteta edasiliikumiseks muidu konsensusel põhinevas keskkonnas. Ajal, mil Euroopa Liidu ühtsus aina rohkem mõranemise märke näitab, oleks aga selline eos osalust välistav konstruktsioon poliitiliselt küsitav. Seetõttu on taotlus teha PESCO kaasav, et võimaldada kõigi soovijate osalemine. Lahendusena nähakse modulaarset kooslust, mis peaks sobima ka tagasihoidlike kaitsevõimetega liikmesriikidele.
Ühe võimaliku PESCO mooduli näitena on pakutud lahingugruppi. Lahingugrupid on mõeldud ÜJKP sõjalise dimensiooni projitseerimiseks, olles pidevas valmisolekus, kiirreageerimisvõimekusega. Olgu siinkohal mainitud, et Eesti on panustanud Põhjala lahingugrupi koosseisus. Paraku pole lahingugruppe kordagi kasutatud, seda nii poliitilistel kui ka rahalistel põhjustel. Sõjalisi missioone rahastavad lõviosas missioonil osalevad riigid, ühiskatlast tuleb ca 10–15 protsenti. See on nn Athena mehhanism, mille ülevaatamine Eesti ELi Nõukogu eesistumise ajale jääb ja mida Eesti seega vedama peab. Kuivõrd jutt juba rahale läks, siis on Eesti üks vähestest NATO riikidest, kes kulutab kaks protsenti SKTst kaitsele. Eesti eesistumise üheks sihiks on töö suunas, et numbriline eesmärk saaks fikseeritud ka Euroopa Liidus.
Euroopa Liidu kaitsekoostöö tugevdamise kolmest sambast teiseks on Euroopa Komisjoni kaitsealane tegevuskava, mis nägi ilmavalgust eelmise aasta lõpus. Siinkohal võib julgelt paradigma muutusest rääkida, sest kava sisaldab märkimisväärset Euroopa Liidu raha voogu kaitsetööstusesse, mis iseenesest on pretsedenditu ja toob paratamatult kaasa ka Euroopa Komisjoni aktiivsema rolli kaitsevaldkonna kujundamisel. Euroopa Komisjon vastutab ELi ühise eelarve jaotamise eest vastavalt seatud poliitilistele prioriteetidele. Ette on nähtud fondi loomine teadus- ja arendustegevuse toetamiseks, mis peaks soodustama Euroopa Liidus kaasaegsete sõjaliste tehnoloogiate väljatöötamist ja tõstma Euroopa ettevõtjate konkurentsivõimet maailmaturul. Indikatiivne summa alates aastast 2020 algava uue finantsperspektiiviga on 500 miljonit eurot aastas. Ettevalmistava programmi raames on aga aastani 2020 saadaval 90 miljonit. Euroopa Komisjon on ette näinud ka võimete ühise rahastamise mehhanismi, mis soodustaks liikmesriikidel koos kaitsevõimete arendamist. Siin oleksid panustajateks põhiliselt liikmesriigid. Euroopa Komisjon pakuks toetava struktuuri ja kaasfinantseerimise. Lisaks püüab komisjon tõhustada Euroopa Liidu kaitsetööstuse turumehhanisme, soodustades ühtseid standardeid ja avalikke hankeid. Selle samba juures on Eestil oluline jälgida, et ka väiksema ja keskmise suurusega ettevõtjad löögile pääseksid ning et oleks kaetud tehnoloogiasuunad, mis ka Eestis tugevad.
Kolmandaks kaitsekoostöö tugevdamise sambaks on Euroopa Liidu ja NATO koostöö, mis pärast kahe organisatsiooni deklaratsiooni vastuvõtmist Varssavis eelmise aasta juunis on täiesti uuel, ajastu nõuetele vastaval tasemel. Selle väljenduseks on eelmise aasta lõpus ELis ja NATOs heakskiidetud identsete deklaratsiooni rakendusmeetmete ambitsioonikas pakett, mis koosneb enam kui 40 tegevusest seitsmes valdkonnas. Tegemist on reaalse ja konkreetsetele tulemustele orienteeritud tegevusega. Eesti jaoks on olulised valdkonnad hübriidohtudega võitlemine, sealhulgas strateegilise kommunikatsiooni alase koostöö tihendamine, kerksuse tõstmine, küberturvalisus, paralleelsete õppuste korraldamine. Eesti ELi Nõukogu eesistumise üheks kaitsevaldkonna prioriteediks on ELi-NATO koostööle kaasaaitamine, mille fookuses on just õppuste korraldamine. Eesmärgiks on ministrite tasemel tõsta teadlikkust küberturvalisuse küsimustes. Samuti on Eesti eesistumise ajal plaanis kaasa aidata 2017. aasta teise poolaastasse jääva NATO õppusega paralleelselt toimuva ELi hübriidohu komponendiga õppuse läbiviimisele.
Kokkuvõtteks võib tõdeda, et arengud Euroopa Liidu kaitsekoostöö tugevdamiseks liiguvad Eesti jaoks soodsas suunas. Mitmed selle protsessi Eestile olulised aspektid saavad ka suuremat, nn eesistuja tähelepanu meie eesistumise ajal aasta teises pooles. Üldise filosoofiana toetab Eesti ÜJKP puhul järgmisi aspekte: reaalsete ressurssidega tagatust, praktilist iseloomu, proaktiivsust ja ettevaatavust. Poliitiliselt kõlava Euroopa armee loomise asemel käib töö ÜKJP nende aspektidega, mis senise kogemuse põhjal turgutamist vajavad. On ka poliitilisest ambitsioonikusest lähtuvaid algatusi, nagu PESCO, mille puhul tuleks silmas pidada, et peale jääksid kaitsekoostöös käegakatsutavat tulemust toovad aspektid. Üldiselt nähakse Euroopa Liidu kaitsekoostöö tugevdamist halvenenud julgeolekukeskkonnas vajaliku ja loomuliku protsessina, mis peaks kaasa aitama ka NATO toimimise tõhususele. Seega ei ole enam esmaseks instinktiivseks reaktsiooniks NATO duplitseerimise vältimise esiletoomine. Samas tuleb konkreetsemate sammude kaalumisel seda aspekti ikkagi jätkuvalt silmas pidada.