Juriidilisi vaateid Euroopa Liidule

Juristid mõjutamas oma kaasaega ja fikseerimas oma juriidilise distsipliini maailma, nii nagu see parasjagu kehtis. Või nii, nagu nad selle ise kehtestasid. Saksa õigusfilosoof Erich Kaufmann (1880 – 1972) on kirja pannud tabava lause: üks sõna seadusandjalt ja terved juriidilise kirjanduse raamatukogud saavad makulatuuriks… Need, kes mõtlevad välja juriste dehumaniseerivaid nn juristide nalju, võiksid ometi halastavalt silmas pidada seda juriidilise professiooni eksistentsiaalselt traagilist tahku!

Kuid juriidiliste kõrgkooliõpikute puhul kehtib ka üks oluline lisaaspekt: need ei peegelda mitte lihtsalt ühiskonna muutumist, vaid eelkõige parasjagu kehtivaid ühiskondlikke võimusuhteid. Või on siiski keegi vahepeal veenvalt ümber lükanud Karl Marxi (1818 – 1883) väite, et õigus peegeldab riigis valitsevat ideoloogiat, “valitsevate klasside poliitilist tahet”?

Mida Marx ei näinud, oli see, et tahe pole alati või koguni enamasti selge. Korraga võib eksisteerida mitu tahet, koguni palju erisuguseid tahteavaldusi. Ja see on ühtlasi nii juristide õnnistus kui needus.

Suverääni (Bodin) või “valitseva klassi” (Marx) tahte tuvastamise – või koguni suverääni ja “valitseva klassi” enda tuvastamise! – probleemi valguses vaatlengi Eesti Vabariigi Riigikohtu noorima liikme ja Tartu ülikooli õigusteaduskonna vastse Euroopa õiguse dotsendi Julia Laffranque’i raamatut “Euroopa Liidu õigussüsteem ja Eesti õiguse koht selles”.

Üks sõna seadusandjalt ja terved juriidilise kirjanduse raamatukogud saavad makulatuuriks…

Kui Euroopa Liit ja tema õigus oleksid suuremal määral valmis kui nad seda on, siis peegeldaks õpik paratamatult väljakujunenud ja õiguseks saanud võimusuhteid Euroopas. ELi õigusest õpiku kirjutajale – iga juuraõpiku kirjutajale – oleks see tegelikult ilmselt suur kergendus. Kuid kuna ELi õigus ei ole valmis ja Euroopa õigusetegu käärib ning laagerdab, siis peegeldab Julia Laffranque’i raamat kogu selle informatsiooni juures, mida ta annab, paljuski ka ELi õiguse väljakujunemise ja hetkeolukorra pingeid.

Kuid enne kui tulen lähemalt nende ELi õiguse käsitlustele omaste pingete juurde, veel tutvustavalt Laffranque’i raamatu lähtekohtadest. Julia Laffranque on oma raamatu ainese piiritlenud ELi institutsioonilise õigusega, jättes seega välja (kuid loodetavasti edaspidiseks käsitlemiseks!) Euroopa Liidu materiaalõiguse. Teisisõnu, lugeja saab raamatust väga põhjalikku informatsiooni Euroopa Komisjoni, Nõukogu, Parlamendi jt institutsioonide pädevuse, toimimise ja õigusaktide kohta. Põhirõhk on õigusloomel, õigusallikatel ja õiguse kohaldamisel ELis. Samas ei käsitleta näiteks Euroopa Liidu “nelja põhivabaduse” materiaalõiguslikku sisustamist lepingutes ja Euroopa Kohtu praktikas. Niisiis tutvustatakse seda, kuidas õigus Euroopa Liidus sünnib, mitte aga seda, mis on õiguse konkreetne sisu (v.a konstitutsioonilised normid). Autor märgib tabavalt, et institutsiooniline õigus annab võtme, millega saab avada ELi materiaalõiguse uksed.

Julia Laffranque’i raamat erineb taotluslikult oma valdkonna lääne juhtivatest õpikutest, Oppermannide, Rideau’de ja Craig-De Búrca’de omadest. Autor on soovinud esile tuua just “Eestile iseloomulikku lähenemisviisi” ELi õigusele. Kuid milline saaks üldse olla Eestile iseloomulik lähenemisviis ELi õigusele? Mida saab teha tuul müürile, perifeeria tsentrumile? (Alajaotuses “ELi võrdlus riigiga” küsib autor ühtlasi nii realistlikult, lapsesuiselt kui loodetavasti liigpessimistlikult: “Iseküsimus on muidugi, kuivõrd läheb ELile korda see, mida temast arvavad Eesti õigusteadlased või kuidas teda defineerib näiteks Saksamaa Konstitutsioonikohus”, lk 150.)

Julia Laffranque märgib õigesti, et ELi õigusele võib läheneda nii rahvusvahelise õiguse kui riigiõiguse seisukohalt. Vastavalt on ELi õigus kas rahvusvahelisest õigusest (mida 18.-19. sajandil nimetati ka ius publicum Europeaum’iks) välja kasvanud eriliselt intensiivne riikidevahelise suhtlemise vorm, Euroopa Sonderweg rahvusvahelises õiguses. Või siis teise võimalusena on ELi õigus riigiõigus statu nascendi, embrüonaalse riigi õigus konstitutsioonilistest normidest (institutsioonid ja põhiõigused) materiaalõiguslikeni (kauplemine, teenused, keskkond, konkurents jne).

Laffranque tutvustab seda, kuidas õigus Euroopa Liidus sünnib, mitte aga seda, mis on õiguse konkreetne sisu.

Peamiselt nende kahe lähenemise vastuoludest tulenebki pinge ELi õiguses ja selle akadeemilistes käsitlustes, millele eelpool juba sissejuhatavalt viitasin. Julia Laffranque’i enda põhipositsioon tuleb mingil määral välja õpiku pealkirjast, mida autor ise nimetab sissejuhatuses provokatiivseks – nimelt “Euroopa Liidu õigussüsteem ja Eesti õiguse koht selles” (mitte näiteks Euroopa Liidu õiguse koht Eesti õigussüsteemis).

Raamatu mitmes peatükis peegeldavad õiguslikud debatid üsna üheselt pinget ELi visioonide vahel. Pole üheselt selge, kas ELi tegelikkuses saab ideoloogiliselt domineerima robert-cooperlik imperiaalne visioon (millega kaasneks ELi õiguse riigiõigusliku lähenemise ideoloogiline esimus) või Charles de Gaulle’i propageeritud “isamaade Euroopa” (klassikalisema, rahvusvahelis-õigusliku lähenemise esimusega). Tõsi, Saksa valitsus tegi hiljuti ettepaneku nimetada toppama jäänud ELi põhiseaduse leping ümber ELi aluslepinguks…

Julia Laffranque annab sõna mõlemale leerile. Muidugi saab esmajoones sõna Euroopa Kohus, see supranatsionaalsuse peaarhitekt, kes teatavasti on formuleerinud Euroopa Liidu õiguse ülimuslikkuse põhimõtte – viimast ka liikmesriikide põhiseaduste suhtes. Kuid sõna saavad ka Saksa konstitutsioonikohus ja Eesti Vabariigi õiguskantslergi, kes vastavalt oma Maastrichti lepingut puudutanud 1993. aasta otsusega (Saksa) ja põhiseaduse muutmise protsessis 2004. aasta välja käidud nn kaitseklausliga (Eesti) ei ole tahtnud tingimusteta leppida riigi täieliku sümboolse allutamisega ELile. Saksa konstitutsioonikohtu Euroopa Kohtu sõnastatud ülimuslikkuse doktriini suhtes kriitilises nn Maastrichti otsuses on veel Hans Kelseni (1881 – 1973), Carl Schmitti (1888 – 1985) ja Rudolf Smendi (1882 – 1975) sünnitanud suure riigiõigusliku traditsiooni järelkaja, Leviathani (luigelauluga võrreldavat?) vastuhakumöiratust.

Eesti ajalooline olukord on riigiõiguse mõttes muidugi palju nutusem. Nii vähe kui meil on olnud oma riiki, nii vähe on meil olnud ka oma riigiõigust ja riigiõigusteadust. Tartu ülikooli õigusteaduskonnas pole praegu riigiõigusele spetsialiseerunud korralist professorit. Noorema põlvkonna andekamatest riigiõiguslastest ei tee ei Taavi Annus, Madis Ernits ega Peeter Roosma praegu põhikohaga akadeemilist tööd. Siit tuleneb Eesti õigusteaduse lisapinge: kuidas üldse arendada välja “Eestile iseloomulikku lähenemisviisi” ELi suhtes ilma korralikult välja kujunenud riigiõigusliku traditsioonita? Vahest selle, Eesti akadeemilise riigiõigusliku traditsiooni suhtelise haprusega saab ka seletada tõika, et Julia Laffranque räägib peaaegu ühe hingetõmbega nii Eesti okupatsiooniaastatest (lk 30) kui 2004. aastal ELiga liitunud “kolmest endisest Nõukogude Liidu liiduvabariigist” (lk 34)? Samuti toob autor riigi klassikalistest tunnustest rääkides välja “võime sõdida ja sõlmida rahu ning astuda rahvusvahelistesse suhetesse” (lk 148), kuigi sõjast või rahu sõlmimisest ei räägi riigi nn kolme elemendi teooria isa Georg Jellinek (1855 – 1911) ega – rahvusvahelise õiguse seisukohalt oluline – 1933. aasta Montevideo konventsioon riikide õiguste ja kohustuste kohta. Tunnustatakse ju ka “mässava riigiosa” sõjapidamisvõimet.

Juristide ülesanne on alati olnud ühiskonna pingete silumine. Üks juriidilisi võtteid pingetega toimetulekuks on siduda vastakad argumendid ühte, luua näilisus pinge ületamise kohta. Olgu stiilinäiteks kas või järgmine lõik Laffranque’ilt: “ELi ja selle liikmesriikide vahelised suhted on komplitseeritud teema: ühelt poolt on ju ELi liikmesriigid ELi loonud ja sellele ka pädevusi andnud, seega “elab” EL ainult tänu oma liikmesriikidele ja viimased saavad süüdistada vaid ennast, kui nad ELis toimuvaga millegipärast rahul ei ole. Teiselt poolt on EL hakanud kohati “oma elu elama” ja kuivõrd enamus otsuseid tehakse häälteenamusega, ei pruugi kõik liikmesriigid alati iga aspektiga ELi poliitikast rahul olla” (lk 50).

Ka ajaloost muserdatud perifeerias on unistatud – eriti just seal.

ELi õiguse pingetest päris üle ongi raske saada. Julia Laffranque näitab (lk 148), et ELil on oma “kindlad piirid ja kindlaksmääratud territoorium, kuid see ei ole veel küllaldane, et anda välja riigi mõõtu”. Järgmises lauses aga räägib autor – Freudi lipsatusena? – juba sellest, et ELi tunnustatakse “õigusriigina”. (Kas mitteriiki saab tunnustada õigusriigina?)

Pingeid on alati ka rahva ja eliidi vahel, sealhulgas ELi puutuvalt. Nii selgitab autor euroametnike ja Eesti ELiga tegelevate ametnike vahet selgitades, et “Eesti ametnikud esindavad Eestit Eesti huvides ELis kas kohapeal või aeg-ajalt töögruppides, keskmiselt kulub ühe kohtumise ettevalmistamiseks 3-4 tööpäeva” (lk 60). (Kas viimast mainiti juhuks, kui keegi ekslikult arvab, et ELiga tegelevate ametnike töö on kui jalutuskäik Rivieras? Või juhuks, et juuratudeng teaks ette, mis teda tulevikus ametnikuna ees ootab?)

Pinged löövad välja ka siis, kui juristil tuleb selgitada ELi institutsioonilist korraldust, mis alati ei tundu õiglane või loogilinegi. Näiteks institutsioonide asukohast rääkides selgitab autor, et “teoorias püütakse luua tasakaalu liikmesriikide vahel (…) ent praktiliselt on enamik institutsioone ja talitusi Beneluxi maades ning Prantsusmaal” (lk 172).

Tuginedes demokraatlikkuse argumendile, kritiseerib Laffranque asjaolu, et 2004. aastal liitunud riike ei lastud kohtujuristide ametikohtade manu (lk 210): “Edaspidi tuleks, kui kohtujuristide üldarvu ei suurendata, vähemalt nende kaheksa kohtujuristi puhul sisse viia üleüldine roteerumine, kus väiksemaid liikmesriike koheldaks suurtega võrdselt ja suurte esindatus ei oleks automaatne. See oleks praegusest olukorrast tunduvalt demokraatlikum lahendus.” Kuid demokraatlikkus on ELi kontekstis üldse komplitseeritud argument, millega tuleks ettevaatlikult ümber käia. Kummalgi ELi visioonil, nii riigiõiguslikul kui rahvusvahelis-õiguslikul, on ühtlasi oma arusaamine demokraatiast. Need visioonid erinevad üksteisest viisil, milles kõige selgemalt peegeldubki ELi ehitamise pinge. Riigiõiguse puhul on demokraatlikuks ideaaliks “üks inimene – üks hääl” ja rahvusvahelise õiguse puhul “üks riik – üks hääl”. Rahvarohked ELi tsentrumiriigid saavad omakorda tugineda riigiõigusliku demokraatia loogikale ja väita, et just see, et kohtujuristid tulevad suurtest riikidest, ongi demokraatlik. Neis riikides tuuakse demokraatia puudumise näitena esile just seda, et “ühe luksemburglase hääl kaalub Euroopa Parlamendi valimistel üle kümne korra rohkem kui sakslase hääl”.

Nii et küsimus, millist Euroopat ja ELi me tahame, jääb. Kodanike Euroopa idee saab teostuda ainult siis, kui kodanikud ei lase asjatundjatel end Euroopat puudutavate tehniliste üksikasjadega surnuks rääkida. Et seda ei juhtuks, peab aktiivne kodanik viima ennast kurssi kehtiva õigusega, muu hulgas tegema endale selgeks ka pinged kehtivas õiguses.

Milline saaks üldse olla Eestile iseloomulik lähenemisviis Euroopa Liidu õigusele? Mida saab teha tuul müürile, perifeeria tsentrumile?

Just siit tuleneb Julia Laffranque’i raamatu suurim väärtus. Autor on korda saatnud väga suure rahvaharidusliku ja valgustusliku töö, teinud ELi institutsionaalse õiguse eestikeelsele lugejale puust ja punaseks. Kui ka mõned teoreetilised probleemid on lahendatud üksnes skemaatiliselt, siis raamatu trumbiks on autori väga hea tegelikkuse tundmine. Raamatut lugedes on näha, et Laffranque oskab asja selgitada nii kohtuniku kui kõrgema ministeeriumiametniku kogemustest ja vajadustest lähtuvalt.

Õnnestunuks tuleb pidada ka autori soovi vaadata ELi õigusele just Eesti vaatenurgast. Viited Eestiga seotud ajaloolistele Euroopa ühinemist ennustanud ja propageerinud figuuridele nagu Jacob Heinrich von Lilienfeld (1716 – 1785, lk 30) või Kaarel Robert Pusta (1883 – 1964, lk 255) mõjuvad liigutavalt. Ka ajaloost muserdatud perifeerias on unistatud – eriti just seal.

Julia Laffranque’i raamat on hariv lugemine nii juristidele kui mittejuristidele. Tahaks väga loota, et Eesti poliitik, diplomaat, jurist, tudeng ja valija (loetelu ei ole tähtsuse järjekorras!) uurivad Julia Laffranque’i ELi institutsionaalse õiguse õpikut mõttega. Miks mitte ka kriitiliselt, nagu seda olen siinkohal teha üritanud. Vaevalt et seda informatsioonist pakatavat raamatut (536 lk!) on võimalik läbi lugeda, kindlasti mitte ühe hingetõmbega. Kui aga selle raamatu töötaks läbi mingigi protsent Eesti kodanikkonnast, tõuseks meie avalike debattide tase (ehk kaoks ka alaline kurtmine selle üle, et meil napib ELi-teemalist debatti). Lõppkokkuvõttes võidaks Eesti demokraatia.