Haiti maavärin, ülesehitustöö ning arenguabi efektiivsus

Kataklüsm, mis paiskas Haiti pealinna Port-au-Prince’i 12. jaanuaril 2010 varemetesse, ei ole Haiti nukras ajaloos ülemäära erandlik. Haiti on pikka aega olnud kogu läänepoolkera vaeseim ja ebastabiilseim riik – ainus regiooni „ebaõnnestunud riik“ –, mis lubab tõmmata otsese paralleeli Haiti ja Sahara-aluse Aafrika probleemistiku vahele. Sarnaselt Somaaliale, Kongo DVle ja Malile ei tööta Haiti riigiinstitutsioonid isegi mitte rahuldaval tasemel ning ka rahvusvahelise kogukonna sekkumise tulemuslikkus on viimaste kümnendite jooksul olnud ülimalt kaheldav. Haiti on viimasel kolmel kümnendil olnud täielikult sõltuvuses välisabist ning teda on toodud tihti välja äärmusliku näitena arenguabi ebaefektiivsusest. Seetõttu on Haiti ülesehituse probleemistikule oluline läheneda just abi efektiivsuse debati kontekstis.

2012. aasta kevadel Haitit külastades nägin, et vanad probleemid elavad edasi –  vaesus ja võimaluste puudus käivad käsikäes usaldusväärse riigivõimu puudumisega. Ning maavärinajärgse ülesehituse teosammuline käik oli selgelt näha ka Port-au Prince’i linnapildis. Maavärina käigus tekkinud varemete probleemi pole veel tänaseni suudetud lahendada. Elamuehitus on kulgenud väga aeglaselt ning neli aastat pärast maavärinat elab ligi 300 000 inimest ikka veel põgenikelaagrites.  Ülesehitustöö aeglase edasimineku põhjused on aga väga erinevad.

Pärast maavärinat oli selge, et Haiti pikaajaline ülesehitusprotsess sõltub täielikult rahvusvahelise kogukonna toetusest. Haiti valitsuse hinnangul hukkus maavärinas ligi 230 000 inimest, ligi 1,3 miljonit inimest vajas ajutist peavarju. Lisaks kaotas saareriik ligi 20 protsenti riigiametnikest ning 60 protsenti administratiivhoonetest. Naaberriigid ning ÜRO agentuurid suunasid Haitile 2010.-2011. aasta jooksul humanitaarabi ligi 3,8 miljardi USA dollari ulatuses. Sellises mahus on otsest katastroofiabi antud vaid India ookeani tsunamist kahjustatud riikidele 2005. aastal. Peale maavärinat lubasid rahvusvahelised doonorid pretsedendituid summasid Haiti ülesehitamiseks – ÜRO New Yorgi doonorite konverentsil otsustati panustada ligi 9,35 miljardi USA dollariga, millest ligi neli miljardit pidi jõudma abivajajateni kahe esimese ülesehitusaasta jooksul – ning samas lubati rakendada OECD arengufoorumitel kokku lepitud arenguabi efektiivsuse põhimõtteid.

Haiti minevik ja olevik

1804. aastal USA järel teise Uue Maailma kolooniana iseseisvunud Haiti koges kogu 20. sajandi jooksul kroonilist poliitilist ja majanduslikku ebastabiilsust. 18. sajandi lõpu „Kariibi pärlist“ on tänaseks saanud kõige vaesem ja vägivaldsem riik kogu Uues Maailmas. 1957–1986 valitses riiki raudse rusikaga Duvalieride dünastia – üks verisemaid diktatuurirežiime kogu Ladina-Ameerika ajaloos. 1990. aastal toimusid esimesed demokraatlikud valimised, kuid juba seitsme kuu möödudes eemaldati valitud president Jean-Bertrand Aristide võimult Duvalieride toetajate poolt organiseeritud sõjaväelise riigipöörde abil. Demokraatlik konsolideerumine  ebaõnnestus ning vägivald on sellest ajast saadik hoidnud riiki oma raudses haardes.

Viimasel kolmel kümnendil on see maa olnud täielikult sõltuvuses välisabist ning teda on toodud tihti välja äärmusliku näitena arenguabi ebaefektiivsusest.

Riigipöörded 1991. ning 2004. aastal tõid kaasa otsese rahvusvahelise sekkumise – esimesel korral USA valitsuse ning teisel korral ÜRO stabiliseerimismissiooni näol. Alates 2004. aastast vastutab julgeolekuolukorra eest riigis MINUSTAH (ingl k: United Nations Stabilisation Mission in Haiti). Haiti avalikud institutsioonid, nagu parlament, kohtusüsteem ja kohalikud omavalitsused, on katastroofilises olukorras ning keskvalitsuse võim ei ulatu pealinna Port-au-Prince’i lähiümbrusest kaugemale. Selle kõige varjus on loomulik, et Haiti hõivab ajakirja Foreign Policy ebaõnnestunud riikide (ingl k: failed states) tabelis 8. koha.¹

Haiti inimarengunäitajad olid juba enne maavärinat sarnased vaesematele Musta Aafrika riikidele. Ligi 70 protsenti haitilastest elab allpool rahvusvahelist vaesuspiiri ehk saab päevas kasutada alla kahe USA dollari. Riigi majandus on alates Duvalieride langusest 1980. aastate lõpus seisnud sisuliselt paigal ning hoolimata tihedatest sidemetest Põhja-Ameerika ning Euroopa riikidega pole Haiti valitsus suutnud luua sobivat keskkonda välisinvesteeringute ligimeelitamiseks. Murettekitav on ka Haiti looduskeskkonna hävimine – suur osa troopilisest vihmametsast on hävitatud küttepuude saamise eesmärgil, mis on tekitanud pinnaseerosiooni ja suurendanud saare haavatavust orkaanide suhtes.

Debatt abi efektiivsuse üle

Haiti arenguabi probleemistik on märkimisväärselt sarnane Sahara-aluse Aafrika riikide arengudilemmadega. Haiti on viimase kahe kümnendi jooksul olnud täielikult sõltuv välistoetusest – ametlik arenguabi (ingl k: Official development assistance, ODA) moodustab Haiti riigieelarves suurema osa kui sisetulud.² Haiti on üks neist kõrge korruptsioonitaseme ning nõrkade institutsioonidega riikidest, mis pole suutnud võita doonorite usaldust, mistõttu on doonorriigid ja rahvusvahelised organisatsioonid viimasel kolmel kümnendil eelistanud abi kanaliseerida rahvusvaheliste vabaühenduste – NGOde (ingl k: non-governmental organization) – või siis omamaiste erafirmade abil. Haiti on tuntud kui “vabaühenduste vabariik“ – 2010. aastal tegutses riigis hinnanguliselt kuni 3000 välismaist mittetulundusorganisatsiooni.

Haiti on pikka aega olnud kogu läänepoolkera vaeseim ja ebastabiilseim riik.

Seega ei lähe arenguabi küll otseselt korruptiivsete kohalike valitsejate taskusse, vaid selle abil viivad vabaühendused ellu oma projekte – mille tegevuse efektiivsus on aga nüüdseks tugevalt kahtluse alla seatud. Rahvusvahelised vabaühendused osutavad meditsiiniteenuseid ning pakuvad haridust suurele osale Haiti elanikkonnast ja on oma tegevusega viimastel kümnenditel sisuliselt asendanud riigiinstitutsioone. Kõrgemad palgad välismaiste abiorganisatsioonide juures on toonud kaasa ajude väljavoolu avalikust sektorist. Kuigi vabaühendused on aidanud päästa kümnete tuhandete haitilaste elu, pole abitegevus suutnud luua vajalikku impulssi arenguks ning kohalike riiklike institutsioonide tugevnemist ei ole kaasnenud.  Oluliseks põhjuseks selle juures on olnud nii Haiti avalike institutsioonide nõrkus kui abisüsteemi killustatus ja koordinatsiooni puudumine valitsuse ning vabaühenduste vahel.

Pärast maavärinat püüdsid nii kahepoolsed doonorriigid kui rahvusvahelised organisatsioonid oma lähenemist Haiti probleemidele ümber hinnata ning lähendada oma tegevust OECD abi efektiivsuse põhimõtetele (Pariisi deklaratsioon 2005, Accra tegevuskava 2008). Neid põhimõtteid peeti eriti silmas ÜRO raames toimunud Haiti doonorite konverentsil 2010. aasta märtsis New Yorgis, kus osales üle 150 doonorriigi ning rahvusvahelise organisatsiooni. Haiti näitel püüti luua uut koostöömudelit haavatavate riikidele (ingl k: fragile states) arenguabi andmiseks, mis suudaks paremini arvesse võtta kohalikke olusid ning pakuks suuremat toetust riigiinstitutsioonide ülesehitamisele (ingl k: state building).

Abivoogude paremaks koordineerimiseks loodi „ülesehituskomisjon“ (ingl k: Interim Haiti Recovery Commission, IHRC), mis pidi kõikidele rekonstruktsiooniprojektidele heakskiidu andma ning tagama seeläbi ka abi kasutamise läbipaistvuse. See hõlmas nii doonorite kui Haiti valitsuse ja parlamendi liikmeid, samuti kodanikuühiskonna ning rahvusvaheliste vabaühenduste esindajaid. Samuti seati sisse Haiti rekonstruktsioonifond (ingl k:  Haiti Reconstruction Fund, HRF), kuhu panustas 2010. aastal 50 000 USA dollariga ka Eesti. Kõik need sammud pidid näitama doonorite suuremat pühendumust Haiti valitsuse ning kodanikuühiskonna kaasamiseks ülesehitusprotsessi, samas pidades silmas eesmärki pakkuda doonoritele garantiisid abisummade läbipaistvuse kohta. Osa abist pidi üle kantama eelarvetoetusena, mis võimaldanuks Haiti valitsuse toimimist kiiremini taastada.

Ülesehitus – quo vadis?

Kuidas võib nende eesmärkide täitmist praeguseks ajahetkeks hinnata? ÜRO Haiti eriesindaja ameti poolt kogutud andmed näitavad, et rahvusvaheline kogukond pole esimese nelja aasta jooksul lubatud finantskohustusi täitnud. Doonorid  panustasid 2010.–2012. a perioodi jooksul ligi kolme miljardi USA dollariga, mis on vaid 56 protsenti New Yorgi konverentsil selleks ajaraamiks lubatust.³ Eriti murettekitav on siinjuures suurimate doonorite USA ja Venezuela pidev kohustuste mittetäitmine. Euroopa Liidu suurimad doonorid Hispaania, Prantsusmaa ja Norra ning multilateraalsed institutsioonid, nagu Euroopa Komisjon ja Maailmapank, on käitunud märksa vastutustundlikumalt.

Riigipöörded 1991. ning 2004. aastal tõid kaasa otsese rahvusvahelise sekkumise.

On selge, et Haiti jätkuv poliitiline ebastabiilsus on olnud ülesehitusprotsessi juures oluliseks murelapseks. Maavärinaaegse presidendi Rene Prevali valitsuse täielik halvatus oli takistuseks ülesehituse alguse juures 2010. aasta alguses. 2010. aasta novembri üldvalimised tõid kaasa usaldusprobleemi süvenemise, sest vaatlejate hinnangul esinesid valimiste esimeses voorus mitmed olulised vajakajäämised. 2011. aasta mais ametisse asunud president Michel Martelly on siiski suutnud õhkõrna poliitilist stabiilsust säilitada, mis on võimaldanud võita doonorite usalduse vähemalt kõrgemal poliitilisel tasemel.

Haiti ülesehituse tõsiseimaks probleemiks on aga riigiaparaadi äärmine ebaefektiivsus ning seda eelkõige mikrotasandil. Autorile antud intervjuus selgitas IHRCga seotud kõrge ÜRO arenguprogrammi ametnik, et projektide aeglase rakendumise peamiseks põhjuseks on ministeeriumite ja kohalike omavalitsuste nõrkus, mis ei võimalda ülesehitustöödega lihtsalt edasi liikuda. Samas on ilmne ka see, et doonorite kavad Haiti riigiaparaati toetada on siiani täielikult ebaõnnestunud. Haiti valitsuse ega parlamendi esindajaid pole kaasatud rekonstruktsioonikomisjoni otsustamisprotsessi juurde. Haiti elanikkonnal sisuliselt puudub võimalus mõjutada ülesehitusprotsessi käiku ning Haiti kodanikuühiskonna organisatsioonid on hakanud abiagentuuridelt nõudma suuremat läbipaistvust projektide kohta. See on toonud kaasa mitmeid meeleavaldusi nii USA kui ka ÜRO ja Maailmapanga vastu. Pingeid lisab ka kooleraepideemia puhkemine 2010. aasta novembris, mille põhjustamises süüdistatakse Nepaalist pärit MINUSTAHi rahuvalvajaid.

Murettekitav on aga ka see, et abi struktuur pole võrreldes maavärinaeelse ajaga muutunud. Eelarvetoetuse määr jäi tänu probleemidele valimistega märksa madalamaks kui algselt planeeritud. Teiseks, suur osa rahast kulutatakse Haitil endiselt välismaiste vabaühenduste poolt ning kohalike institutsioonide (ministeeriumite, kohalike omavalitsuste, vabaühenduste seos ülesehitusega on väga väike. Haitilased vaatavad jätkuvalt avalike teenuste, nagu arstiabi ja haridus, saamiseks rahvusvaheliste abiorganisatsioonide, mitte oma valitsuse poole.

Kas Haiti praeguse olukorra juures on siis üldse lootuskiiri? Õnneks pole Haitil kinnistunud etnilisi ja religioosseid konflikte ning seetõttu on riigi pikem arenguperspektiiv suhteliselt hea. Üheks lootustandvaks teguriks on poliitiline stabiilsus Michel Martelly valitsuses ning viimase kahe aasta 5 protsendini küündiv majanduskasv. Töökohtade loomiseks on viidud ellu mitmeid suurprojekte, millest olulisim on Ameerika Riikide Arengupank (ing k Inter-American Development Bank, IDB) ja USA valitsuse poolt finantseeritav Caracoli tööstuspark Põhja-Haitil. Stabiilne majanduskeskkond võimaldaks riiki rohkem välisinvesteeringuid meelitada, mis on olnud parim retsept majanduskasvu loomiseks Kariibi mere regioonis. Dominikaani Vabariik pakub siin head eeskuju. Kõik see võimaldaks tulevikus Haiti sõltuvust välisabist vähendada ning luua olukorra, kus valitsus on suuteline ise oma kodanikele tervishoiu- ja haridusteenuseid pakkuma.

Abistajate vaatepunktist lähtudes on selge, et sarnaselt Afganistanile ning paljudele  abisõltlastele Aafrika regioonis on Haiti state building´u toetamine tõhusaim vahend, kuidas arenguabi mõju suurendada. Siin oleks peamiseks vahendiks eelkõige riigiametnike koolitused ning uute infosüsteemide loomine, tuginedes IT-lahendustele. Ka eelarvetoetus peab jätkuma suuremas mahus, et Haiti ametkondades tekiks motivatsioon heade valitsemistavade juurutamiseks. Vajalik oleks ka uue avaliku agentuuri loomine, mille ülesanne oleks Haiti valitsuse ja rahvusvaheliste vabaühenduste tegevuse koordineerimine. Just see oleks koht, kus doonorite usalduse võitmine võiks alguse saada.