Gaasitorude Läänemere põhja paigaldamise õiguslikud aspektid

Seoses gaasitorude rajamisega Läänemere põhja tekivad lisaks poliitilistele ja majanduslikele ka mitmed juriidilised küsimused, millele annab vastuse eelkõige rahvusvaheline õigus. Sealt saab vastuse ka küsimustele, millised õigused ja kohustused on riikidel Läänemere merealadel tegutsedes ning kas rannikuriigil on tema merealasid läbiva gaasitoru rajamise puhul õigusi ja kohustusi.

Riikide õigused ja kohustused merealadel

Läänemeres on kõik merealad, sealhulgas merepõhi, kas rahvusvaheliste lepingutega riikide vahel ära jagatud või riigisiseste õigusaktidega määratletud, s.t et Läänemeres ei ole avamerd. Mõnel merealal on riikidel siiski võimalik viidata avamerevabadustele. Eelkõige kehtib see majandusvööndite kohta, kus rannikuriikidel on teatavad suveräänsed õigused ning teistel riikidel teatavad avamerevabadused. Majandusvööndis avamerevabadusi kasutades peavad riigid arvestama rannikuriikide õigustega, mille nad on saanud rahvusvahelise mereõiguse normide alusel. Selleks et mõista riikide õiguste ja kohustuste ulatust ja laadi merealadel, tuleb alustada riikide territoriaalmeres tegutsemise õiguste ja kohustuste selgitamisest.

Territoriaalmerele ehk lähtejoonest algavale sisevetest väljapoole jäävale merealale laieneb rannikuriigi suveräänsus. Suveräänsus laieneb ka õhuruumile territoriaalmere kohal ning merepõhjale selle all. Suveräänsuse põhimõttest tulenevalt on ÜRO 1982. aasta 10. detsembri mereõiguse konventsiooni (RT II 2005, 16, 48) kohaselt rannikuriigil oma territoriaalmeres ainuõigus kalastada, loodusvarasid kasutada ning kehtestada õigusakte, mis reguleerivad meresõidu ohutust, laevaliiklust, kaablite ja torujuhtmete kaitset, keskkonnakaitset, teaduslike mereuuringute läbiviimist jmt. Ühelt poolt nähtub sellest, et territoriaalmeri annab rannikuriigile õigusi ja hüvesid, kuid teiselt poolt nähtub selgelt, et territoriaalmeri ei ole mitte ainult õiguste allikas, vaid toob rannikuriigile kaasa ka kohustusi. Rannikuriik vastutab oma territoriaalmeres meresõiduohutuse eest, keskkonna säästliku kasutamise ja kaitsmise eest ning ka selle eest, et tema territoriaalmeres asuvaid kaableid ja torujuhtmeid ei vigastataks. Nende kohustuste täitmiseks on rannikuriigile antud õigus asjakohaste õigusaktide vastuvõtmiseks.

Lisaks paneb mereõiguse konventsioon rannikuriigile kohustuse tagada teiste riikide laevadele territoriaalmerest rahumeelne läbisõit ning sellega seoses teavitada neid võimalikest navigatsiooniohtudest sel merealal.

Rahumeelne läbisõit on kiire ja katkematu mereala läbimine ning seejuures on peatumine ja ankurdamine lubatud vaid merehädas, vääramatu jõu tagajärjel või muudel erakorralistel juhtudel. Rahumeelne läbisõit ei tohi ohustada rannikuriigi rahu, avalikku korda ega julgeolekut. Rahu, korda ja julgeolekut ohustavad teod on loetletud riigipiiri seaduse 13. §-s ja mereõiguse konventsiooni 19. artiklis. Rahumeelse läbisõiduna ei käsitata näiteks relvadega õppuste või manöövrite korraldamist; tegevust, mille eesmärk on koguda rannikuriigi kaitset või julgeolekut kahjustavat teavet; tegevust, millega kaasneb rannikuriigi kaitset või julgeolekut kahjustav propaganda jne. Rahumeelse läbisõidu õigust kasutavad allveelaevad on kohustatud sõitma veepinnal.

Selleks, et täita oma territoriaalmerega seotud kohustusi, on Eestis vastu võetud näiteks sellised õigusaktid nagu meresõiduohutuse seadus, veeseadus või hüdrograafiliste mõõdistustööde kord.

Läänemeres ei ole avamerd, ent mõnel merealal on riikidel siiski võimalik viidata avamerevabadustele.

Majandusvööndis ehk merealal, mis algab pärast territoriaalmerd, on rannikuriigil küll teatavad suveräänsed õigused, aga tal ei ole sellist ulatuslikku suveräänsust nagu territoriaalmeres. Majandusvööndis on rannikuriigil õigus uurida, kasutada, kaitsta ning majandada meres ja merepõhjas ja selle all olevas maapõues leiduvaid elus ja eluta loodusvarasid; toota energiat; reguleerida tehissaarte, rajatiste ja seadmete rajamist ning paigaldamist; reguleerida merekeskkonna kaitset ning teaduslike mereuuringute tegemist. Teatud tegevuste reguleerimise õiguse andmine rannikuriigile on seotud juba mainitud rannikuriigi oma merealadel keskkonna piisava kaitse ning meresõiduohutuse tagamise kohustusega.

Mis puudutab teaduslike mereuuringute läbiviimist majandusvööndis või tehissaarte ja uurimistöödeks vajaliku teadusaparatuuri või seadmestiku paigaldamist sinna, siis Eestis on need mereõiguse konventsiooni nõudeid arvestades reguleeritud majandusvööndi seaduse ja meresõiduohutuse seadusega. Nii mereõiguse konventsiooni kui ka majandusvööndi seaduse kohaselt on teaduslike mereuuringute tegemiseks majandusvööndis ning meresõiduohutuse seaduse kohaselt uurimisseadmete või teadusaparatuuri paigaldamiseks majandusvööndisse vaja rannikuriigi pädevate ametiasutuste nõusolekut. Sellise regulatsiooni vajalikkus tuleneb eelkõige rannikuriigi kohustusest tagada laevaliikluse ohutus ja vajadusest hoiatada liiklejaid häiritud laevaliikluse ja teatud merealal toimuvate uurimistööde puhul.

Teaduslike mereuuringute korraldamiseks loa andmata jätmise võimalus on riigil juhul, kui projekt puudutab elus või eluta loodusvarade uurimist või kasutamist, toob kaasa mandrilava puurimise, lõhkeainete kasutamise või kahjulike ainete merekeskkonda viimise, uuringute jaoks vajalike tehissaarte, seadmestike ja rajatiste ehitamise, käitamise või kasutamise või kui projekti kohta on edastatud ebatäpset teavet või kui uuringuid teostaval riigil või organisatsioonil on varasemast ajast täitmata kohustusi.

Kui antakse teaduslike mereuuringute läbiviimiseks luba, on rannikuriigi esindajatel õigus viibida uurimislaeval ja soovi korral osa võtta uurimistöödest ning tutvuda uurimistulemustega.

Lisaks eespool nimetatud õigustele ja neist tulenevatele kohustustele on mereõiguse konventsiooni alusel rannikuriigil kohustus tagada teistele riikidele oma majandusvööndis teatavad avamerevabadused. Sellisteks avamerevabadusteks on täielik meresõidu- (sh ankurdamise ja peatumise õigus, allveelaevade sõit vee all), ülelennu- ning merealuste kaablite ja torujuhtmete paigaldamise õigus.

Seega ei ole rannikuriigil majandusvööndis võimalik suvaliselt keelata merealuste kaablite ja torujuhtmete paigaldamist, sest see on üks riikidele tagatud avamerevabadusi. Siiski ei ole torujuhtmete paigaldamise õigus absoluutne. Nii on rannikuriigil õigus nõuda torujuhtme kulgemise kooskõlastamist temaga. Nimelt näeb mereõiguse konventsiooni 79. artikli 3. lõige ette, et torujuhtme paigaldamise skeem ja suund peab saama rannikuriigi heakskiidu. Rannikuriigina käsitatakse riiki, kelle territoriaalmeres või majandusvööndis toimub tegevus. See tähendab, et kui näiteks Põhja-Euroopa gaasitoru kulgeb väljaspool Eesti merealasid, siis ei ole Eesti konventsiooni mõistes rannikuriik ning torujuhtme paigaldamise skeemi ja suunda Eestiga kooskõlastama ei pea. Rannikuriigil on aga mõjuvate põhjuste korral võimalus esitada tingimusi torujuhtme kulgemise suuna osas.

Lisaks sellele, et torujuhtme kulgemine peab saama rannikuriigi heakskiidu, on mereõiguse konventsiooni 79. artikli 2. lõike kohaselt rannikuriigil õigus, ilma et ta takistaks torujuhtmete paigaldamist, võtta kasutusele põhjendatud meetmeid torujuhtmetest pärineva reostuse vältimiseks, vähendamiseks ja kontrollimiseks. Seega on riigil võimalus rakendada meetmeid, et vältida või vähendada torujuhtme paigaldamisega kaasneda võivat keskkonnaohtu. Sellise meetmena on käsitatavad näiteks rannikuriigi õigusaktid. Eestis kehtiva majandusvööndi seaduse 12. §-s on sätestatud, et merekeskkonna reostust välditakse ja saastekoormust vähendatakse kooskõlas rahvusvaheliste konventsioonide ja lepingutega, millega Eesti on ühinenud, ning Eesti seadustega. Osaliselt käsitletakse temaatikat veeseaduses, mille 1. § 3. lõike kohaselt kehtivad vee kaitset reguleerivad veeseaduse paragrahvid ka majandusvööndis.

Majandusvööndis avamerevabadusi kasutades peavad riigid arvestama rannikuriikide õigustega, mille nad on saanud rahvusvahelise mereõiguse normide alusel.

Mereõiguse konventsiooni 79. artikli 5. lõikes on aga kirjas torujuhtme paigaldajate kohustused. Nad peavad arvestama juba pandud kaablite ja torujuhtmetega ega või piirata nende remontimise võimalusi.

Eraldi regulatsiooni näeb mereõiguse konventsioon ette mandrilava puurimistööde tarvis, mis võivad samuti osutuda vajalikuks seoses torujuhtme paigaldamisega. Mandrilava on merepõhi ja maapõu selle all. Mandrilava laiust mõõdetakse lähtejoonest nagu ka territoriaalmerd, aga see ulatub märgatavalt kaugemale, isegi kuni 200 meremiili kaugusele. Eesti mandrilava ulatub kuni keskjooneni, milles on Eesti naaberriikidega kokku leppinud. Mereõiguse konventsiooni 81. artikli kohaselt on rannikuriigil ainuõigus lubada ja reguleerida puurimistöid mandrilaval.

Rahvusvahelised keskkonnakaitse normid

Ei ole olemas ühtki rahvusvahelist lepingut, mis käsitleks ainuüksi torujuhtmete paigaldamisega seotud keskkonnaküsimusi. Küll on aga rahvusvahelise õiguse norme, mis reguleerivad üldiselt merekeskkonna kaitset. Järgnevalt paarist olulisemast.

Rahvusvahelise keskkonnaõiguse tavaõigusliku kehtivusega normiks võib pidada ettevaatuspõhimõtet. Sellest põhimõttest tulenevalt peavad riigid võimalikult varakult hindama projekti piiriülest mõju. Ettevaatuspõhimõttest lähtuvalt töötati ÜRO Euroopa majanduskomisjoni (UNECE) raames välja ka piiriülese keskkonnamõju hindamise 1991. aasta 25. veebruari konventsioon ehk Espoo konventsioon (RT II 2000, 28, 169), mis jõustus Saksamaa suhtes aastal 2002, Eesti suhtes aastal 2001, Rootsi suhtes aastal 1992 ja Soome suhtes aastal 1995. Venemaa kirjutas küll konventsioonile 1991. aastal alla, kuid see pole tema suhtes jõustunud. Konventsioon kehtestab mitmed olulised põhimõtted piiriülese keskkonnamõjuga projektide teostamisel. Konventsiooni kohaselt peab kavandatava tegevuse keskkonnamõju hindama juba projektijärgus ning riigid võtavad tarvitusele meetmeid kavandatava tegevusega kaasneva olulise kahjuliku keskkonnamõju ennetamiseks, vähendamiseks ja ohjamiseks. Tegevuse piiriülese mõju selgitamiseks näeb konventsioon ette riikidevahelised konsultatsioonid. Konventsiooni kohaselt tagavad riigid samuti, et kavandatavast tegevusest informeeritakse nende piirkondade üldsust, keda võib kahjulik keskkonnamõju puudutada, ning et üldsusele antakse võimalus teha projekti kohta ettepanekuid ja esitada vastuväiteid. Lisaks sellele peab riik, kelle jurisdiktsiooni all projekti teostatakse, konventsiooni I lisas määratletud tegevuse korral, sealhulgas suureläbimõõduliste nafta- ja gaasijuhtmete paigaldamisel, tagama keskkonnamõju hindamise enne projekti alustamist ning selle, et teisi asjassepuutuvaid riike teavitataks aegsasti kavandatavast tegevusest. Seejuures on riikidel, keda projekt võib oma piiriülese keskkonnamõju tõttu puudutada, konventsiooni I lisas nimetatud ettevõtmiste korral õigus olla kaasatud keskkonnamõju hindamisel.

Riikidel, keda gaasitoru projekt võib oma piiriülese keskkonnamõju tõttu puudutada, on õigus olla kaasatud keskkonnamõju hindamisel.

Lisaks Espoo konventsioonile on asjakohane ka Läänemere kaitse 1992. aasta 9. aprilli leping (RT II 1995, 11/12, 57), mis näeb samamoodi ette meetmed reostuse ennetamiseks ja vältimiseks, ettevaatuspõhimõtte rakendamise, parima võimaliku tehnoloogia kasutamise, keskkonnaekspertiisi teostamise ja asjassepuutuvate riikide teavitamise plaanitavast kui sellel on Läänemere merekeskkonnale märkimisväärne ebasoovitav mõju. Läänemere kaitse lepingu sõlmijate seas on nii Saksamaa, Soome, Rootsi, Eesti kui ka Venemaa.

Samuti sätestab merekeskkonnakaitse kohustuse mereõiguse konventsioon (alates artiklist 192) ja energiaharta leping (RT II 1998, 8 – 12, 18), mille osaliseks on ka Venemaa.

Kõik nimetatud rahvusvahelise õiguse normid kehtivad nii Põhja-Euroopa kui ka Eesti ja Soome vahelise gaasitoru Balticconnector kohta ning mõlema torujuhtme ehitamisel tuleb arvestada keskkonnakaitse normidega ning teostada keskkonnamõjude hindamine.