märts 11, 2013

Fantoomriikide müsteerium

Maailma fantoomriikide staatus on viimase 20 aasta jooksul muutunud sõna otseses mõttes elu ja surma küsimuseks. Aga kust need viirastused tulevad ja miks nad nõuavad endale oma kohta?

Artikkel ilmus algselt 2012. aasta suvel ajakirjas The Washington Quarterly.
Peaaegu igas maailma piirkonnas leidub fantoomriike, mis kummituslikena hõljuvad rahvusvahelise süsteemi kergemini hoomatavate liikmete kohal. Mõnesid neist kutsutakse nimedega, mis meenutavad fantaasiakirjandusest tuttavaid omavahel võitlevaid kuningriike: Abhaasia ja Lõuna-Osseetia, Mägi-Karabahh ja Transnistria Moldaavia Vabariik. Teiste nimesid, nagu Gaza/Palestiina, Põhja-Küprose Türgi Vabariik ja Taiwan, kohtab tihti uudistepealkirjades. Neid poliitiliselt organiseerunud üksusi peavad kohalikud elanikud tõelisteks riikideks, mille lipule antakse au ja mille valimistest võetakse osa. Mõnel fantoomriigil on isegi oma armee, nad väljastavad viisasid ja koguvad makse. Samas on nad rahvusvaheliste õiguslike institutsioonide, multilateraalsete organisatsioonide ja üleilmsete kaubanduslepete tasemelt vaadates praktiliselt nähtamatud, sest neil puudub ametlik tunnustus või politoloogide kõnepruugis „väline suveräänsus“.
Maailma fantoomriikide staatus on viimase 20 aasta jooksul muutunud sõna otseses mõttes elu ja surma küsimuseks. See seondub sõjaõhutamise, kuritegevuse kasvu ja nõrkade riikide jätkuva nõrgestamisega ning on osutunud suurriikidele keeruliseks diplomaatiliseks pähkliks, kuna tõstatab iidse probleemi sellest, millised poliitiliselt organiseerunud üksused väärivad õigust legitiimselt osaleda iseseisvate riikide üleilmses süsteemis. Kahjuks lõpevad tõsised arutelud fantoomide staatuse üle enamasti solvangutega. Mõnesid tunnustamata riike kutsutakse halvustavalt „separatistlikeks“, neid peetakse „terroristide paradiisiks“ või „maffia kontrolli all olevateks enklaavideks“. Teisi aga kiidetakse, sest nad on kodupaigaks „despootide eest kaitset otsivatele, vabadust armastavatele kodanikele“. Kohtunikud ja rahvusvahelise haardega advokaadid on teemat enamasti käsitlenud vaoshoitumalt, kuid nemadki on olnud peamiselt huvitatud mõne konkreetse riigisarnase üksuse sõltumatuse nõude õigustatuse testimisest. Lisaks on taolised arutelud äri jaoks kasulikud. Washingtonis baseerub suur lobitööga tegelev ettevõtete ja -konsultantide võrgustik, mis aitab tunnustamata riikide valitsuste sõnumil jõuda Valgesse Majja, Kapitooliumile, mõttekodadesse ja kaitsetööstuseni. Piisab Mägi-Karabahhi Vabariigi veebilehe külastamisest või Abhaasia Vabariigist saadetud pühadekaardi vaatamisest, veendumaks tõsiasjas, et riigi püüdluste ja kaebuste reklaamimine on vähe seotud tema esindatusega ÜROs.
Aga kust need viirastused tulevad ja miks nad nõuavad endale oma kohta? Kui vastastikune tunnustus ehk ametlik kuulumine sõltumatute riikide klubisse käibib maailmapoliitikas valuutana, siis miks on need mitteriikidest riigid suutnud nii kaua vastu pidada rahvusvahelise kogukonna osana? Tõendid näivad osutavat ebameeldivasse suunda.
Maailmakorra vundament on rajatud sõltumatute riikide võimele omasugustega suhteid luua. Selles kontekstis tähendab fantoomriikide esilekerkimine, et ametlik suveräänsus on hakanud oma sära kaotama. Juba ammu on vaieldud selle üle, kuidas viia riikide suveräänsuse austamine kooskõlla sooviga edendada teisi õilsaid põhimõtteid, nt inimõigusi. See on olnud põhiküsimus viimase kahe kümnendi suuremates piirkondlikes kriisides, alates Kosovost kuni Liibüa ja Süüriani. Siiski ei sea suveräänsuse põhimõtet kahtluse alla need, kes praegu toetavad Davosi žargooni kasutades R2P1-d, st rahvusvahelise kogukonna „kohustust kaitsta“ tsiviilelanikke nende endi valitsuste eest, tehes seda mõjusa sekkumise või jõulise rahuvalve teel. Pigem heidavad suveräänsusele väljakutse ikkagi needsamad üsna edukad ja asjast vägagi isiklikult huvitatud fantoomriikide rajajad. Teisisõnu, mis mõju avaldab rahvusvaheliste suhete alustaladele asjaolu, et nii president kui ka tavalised kodanikud saavad täiesti sujuvalt elada riigis, mida mitte kellegi meelest tegelikult olemas ei ole?
Mis on riik?
Riikide üle teoretiseerimise traditsioon on pikk ja austusväärne, kuid see keskendub peamiselt nende tegevusele ja puudutab suhteliselt vähe seda, kuidas teha vahet tõeliste ja kujutletavate riikide vahel. Thomas Aquinost pidas riike muu hulgas legitiimsuse kandjateks ja valdajateks: mõni tegevus võis olla riigi jaoks moraalne, kuid üksikisiku jaoks ebamoraalne. Riigid on Max Weberi tihti tsiteeritud määratluse järgi institutsioonid, kellel on legitiimne jõu kasutamise monopol oma territooriumil. Kaasaegsed politoloogid astuvad Weberiga võrreldes sammu edasi, keskendudes vähem legitiimsusele ning rohkem juhtide ja institutsioonide võimele ressursse leida ja oma elanikkonda organiseerida.2
Fantoomriiklus seab need traditsioonilised seisukohad kahtluse alla. Esiteks toovad fantoomriigid esile sisemise ja välise suveräänsuse vahelise erinevuse. Viimane neist on Somaalial olemas, kuid esimene puudub, st riik on küll ÜROs esindatud, kuid ta suudab vaid osaliselt kontrollida territooriumi, mille väidab enda oma olevat. Võimalik on ka vastupidine olukord: riigid, kelle väline suveräänsus on minimaalne, nt Somaalimaa (paremini hallatud osa lagunenud Somaaliast) ja Mägi-Karabahh (etniliste armeenlaste enklaav, mis ikka veel kuulub ametlikult Aserbaidžaanile), võivad päris oskuslikult arendada riikidele omaseid sisemisi tunnusjooni, sealhulgas elanike lojaalsust. Seega ei taga rahvusvahelise kogukonna heakskiit ilmtingimata nii sisemise kui ka välise suveräänsuse olemasolu.
Teiseks panevad fantoomriigid küsimärgi alla välise suveräänsuse ja riigi tõhususe vahelise seose. Fantoomriigid võiksid ju kujutada endast siirdeüksusi, midagi korratute ja täiel määral tunnustatud riikide vahepealset, kuid selle asemel püsivad nad suhteliselt stabiilsena ja saavad ise hästi hakkama, kuigi nende olemasolu kui selline võib tekitada laiemaid julgeolekuprobleeme piirkonna jaoks, kus nad asuvad.
Kolmandaks ei pruugi fantoomriigid alati mahtuda Euroopa uusajast või koloniseeritud ülemeremaade kogemustest tuttavate riigiloome tavamudelite raamidesse. Nad kerkivad esile põhjustel, mis on palju keerulisemad kui endise koloonia ootamatu transformatsioon sõltumatuks riigiks.
Viimase 20 aasta jooksul on teistest riikidest välja kasvanud või piirkondliku korra lagunemisel tekkinud rohkem kui kaks tosinat uut riiki. Mõned neist saavutasid tunnustuse ja rahvusvahelise legitiimsuse kerge vaevaga. Teised aga jäid de facto tasemele, leidmata de jure tunnustust, ning nende nimesid on harva mainitud iseseisvusliikumise, eduka vabadussõja, riigiloome ja rahvusvahelise tunnustamise poliitika kontekstis. Kuid mida täpsemalt pidada fantoomriigiks?
Meie määratluse järgi on fantoom poliithalduslik üksus, mis vastab neljale tingimusele:

  • tal on toimiv riigiaparaat, mis de facto kontrollib kindlat territooriumi ja selle elanikkonda ning mis suudab selle territooriumi piires ressursse, k.a sõjalist jõudu, suunata ja ümber paigutada;
  • tal on selge (kui mitte tingimata pidev, järjekindel või kõigi jaoks ühine) soov saada iseseisvaks, mis väljendub ametlikus iseseisvusdeklaratsioonis, tähtsamate poliitiliste juhtide usutavates sõnavõttudes või teiste, väidetavalt rahvast esindavate korporatiivsete institutsioonide avaldustes;
  • tema de facto valitsus pingutab, et leida rahva seas oma legitiimsusele kinnitust, mida näitavad valimised, referendumid või tingliku iseseisvuse toetuseks korraldatavad massdemonstratsioonid; ja tema koha üle rahvusvahelises süsteemis, st tema riikluse üle käivad vaidlused – ta konkureerib oma nn baasriigiga riikliku suveräänsuse pärast, kusjuures märkimisväärne arv tunnustatud riike pole teda ametlikult tunnustanud.

Need tingimused eristavad fantoomriike teistest sarnastest nähtustest, nagu territooriumi killustumine rivaalitsevate väepealike vahel. Samuti aitavad nad vahet teha tegelikult toimivatel riikidel ja romantiliste rahvuslaste imaginaarsetel kodumaadel. Näiteks põlisrahvaste ja tunnustamata riikide huve kaitsval Esindamata Rahvaste Organisatsioonil (ERO) on 56 liiget, kelle hulka kuuluvad nii Lõuna-Aafrika kirdeosas elavad vendad (kohalik hõim, kellel puudub autonoomne staatus) kui ka Skåne3 (Lõuna-Rootsis asuv piirkond, mis mõnede poliitiliste aktivistide sõnul oli väljasurnud skoonelaste koduks). Viimasena soovime fantoomriike eristada de facto oaasidest, mille geriljarühmitused on oma asukohariigi küljest välja „lõiganud“, nt Hezbollahi autonoomne piirkond Lõuna-Liibanonis. Liibanoni riigi sõnaõigus võib seal küll piiratud olla, kuid Hezbollah ei püüa Liibanonist lahku lüüa ega isegi ole Liibanoni riigi kui sellise vastu. Lisaks saab nende tingimuste põhjal fantoomriikide hulgast välja jätta de jure iseseisvad riigid, isegi kui nad oma territooriumi täielikult ei kontrolli. Seega ei saa selliseid moodustisi nagu Kongo Demokraatlik Vabariik või Somaalia pidada fantoomriikideks, vaatamata sellele, et nad „läbikukkunud riikidena“ võivad olla kaotanud Weberi või teiste määratluste kohaselt riikluse tunnused.
Fantoomriigiloome dünaamika
Rahvusvahelistes suhetes kuuluvad fantoomriigid „ei liha ega kala“ kategooriasse. Nad pole liiga tugevad, sest vastasel juhul nad paneksid end maksma rahvusvahelise kogukonna tunnustatud liikmetena. Samas ei ole nad ka liiga nõrgad, sest muidu ei oleks nad suutnud end oma territooriumil kehtestada, kui õnnelik juhus välja arvata, aga isegi siis neelaksid baasriigid nad aja möödudes ülima rõõmuga uuesti alla. Pärast Teist maailmasõda on fantoomriikide pikaajalise edu šansid olnud umbes 50 : 50. Ühe arvestuse põhjal on 1945. aastast alates tekkinud 23 tunnustamata riiki, millest 13 on saavutanud iseseisvuse või pikaajalise, kuigi vaidlustatud suveräänsuse. Ülejäänud muudeti kas vabatahtlikult või jõudu kasutades taas oma baasriigi osaks.4 Kuid fantoomriigid saavad just sellised šansid enda kasuks pöörata. Nad on tekkinud ja vastu pidanud seetõttu, et nende baasriigi, perifeerias tegutsevate eliitide, piirkonna riikide ja rahvusvahelise kogukonna vaheline tasakaal on muutunud ebakindlaks.
Baasriik
Fantoomriikide algseks tekkepõhjuseks on baasriigi nõrkus, mis enamasti tuleneb otseselt kodusõjast. Fantoomriik võib võita lahkulöömissõja, nagu seda tegid Abhaasia ja Transnistria Moldaavia Vabariik, või ka kasutada hiilivamat strateegiat ajal, mil baasriik on hõivatud mõne muu konfliktiga, nagu seda tegi Somaalimaa.
Mõlemal juhul on materiaalsete jõudude vahekord baasriigi kasuks, kuid fantoomil õnnestub muutuda nii võimsaks, et teda ei saa enam allutada. Iseenesest mõista on jõudude vahekord muutlik ja suhteline. Selleks et Taiwan suudaks püsima jääda Hiina ülemvõimule alistumata, peab tema sõjaline võimsus olema kaugelt suurem kui Somaalimaa oma, kes peab edukalt vastu seisma vaid Somaalia riismetele.
Mitme fantoomriigi jaoks tähendab sõjaline võimekus lihtsalt kestlikku või rõhutatud valmisolekut kurnavaks sissisõjaks endast tugevama vastasega. Iisraelil ei ole sooje tundeid oma külje all Gazas valitseva Hamasi vastu; tema sõjaline võimsus on islamistliku liikumise omaga võrreldes hiiglaslik. Kuid pärast ühepoolset taandumist 2005. aastal ei ole juudiriik Gaza sektori taasokupeerimiseks sõjalist jõudu kasutanud, kartes, et selle eest tuleks maksta inimeludega. Seega moodustab fantoomriigi sõjalisest võimsusest olulise osa tema tajutav valmidus toetada ja korraldada mässutegevust vaenuliku okupatsiooni korral.
Tihtipeale muutub ka geograafia sõjaliseks eeliseks. Pealinnast kaugel asuvatel aladel, kust on lihtne pääseda baasriigi piirest väljapoole jäävatesse enklaavidesse, saab kokku panna geriljarühmitusi või -armeesid, kes kujutavad endast ametliku valitsuse jaoks tõsist väljakutset. On märkimisväärne, et enamik fantoomriike asub baas- ja välisriigi vahelisel piirialal. Paljud lõikavad kasu sellistest geograafilistest eelistest nagu mägine maastik või pikk rannajoon, mis muudab nende sõjalise alistamise raskeks.5 Näiteks ei oleks Taiwanis võimul püsinud rahvuslikud jõud suutnud vastu seista 1949. aastal Hiina maismaa vallutanud kommunistide armee pealetungile – neid päästis see, et nad asusid saarel.
Perifeerias tegutsevad eliidid
Fantoomriikidele annavad tõukejõu baasriigi poliitilises perifeerias tegutsevad kohalikud liidrid. Mõnikord kannavad sellised liidrid edasi nende poolt väidetavalt esindatavate piirkondlike, etniliste, keeleliste või muude rühmade pikaajalisi iseseisvuspüüdlusi, sagedamini aga kerkib otsus iseseisvust taotleda esile baasriigi nõrgenemise ja perifeersete eliitide rivaalitsemise kiiresti muutuvas kontekstis.
De facto iseseisvus võib kahtlemata välja areneda kogukonnasisese võitluse kõrvalnähtusena, kusjuures tõukejõuna võib see isegi olla levinum kui baasriigi vastu suunatud kogukonna viha. Näiteks tundub, et Vene ja nõukogude režiimi vastu pikka aega võidelnud tšetšeenide poolt 1991. aastal iseseisvuse nõudmises mängis kriitilist rolli nende endi vaheline sisemine võitlus, mille käigus üks või teine fraktsioon panustas üha enam venevastastele meeleoludele edestamaks oma rivaale, käivitades seeläbi rahvuslike tunnete üleskruvimise spiraali. Samasugune protsess leidis aset Transnistria Moldaavia Vabariigis ja Gazas/Palestiinas, kus Fatahi ja Hamasi vaheline sisekonflikt viis viimase avaliku võimuhaaramiseni. Mõnikord vallandub ahelreaktsioon, mille puhul ühe riigi edukas iseseisvumine omakorda innustab mõnd teist vähemust uuest baasriigist lahku lööma. Näiteks Gruusia väljamurdmine Moskva ülemvõimu alt 1991. aastal andis omakorda julgust Abhaasia ja Lõuna-Osseetia setsessionistlikele liikumistele Gruusiast eraldumiseks.
Fantoomriigid püüavad tavaliselt siselahkhelisid teistele pisemana näidata. Iseseisvuspüüdlusi esitletakse enamasti kui enesemääramise nimel peetavat iidset võitlust, mille kandvateks ideedeks on rahvast tabanud ebaõiglus ja rahva ettemääratus. Kuigi just sisemine rivaalitsemine võis sõja baasriigi vastu valla päästa, käsitletakse konflikti algseid põhjuseid pärast de facto iseseisvuse saavutamist – või tõlgendatakse neid tahtlikult vääriti – kui ühist vabadusvõitlust. Sageli aitab fantoomriigi tekkeni viinud sõda tugevdada tema riiklust: fantoomriik osales sõjas ja sõda osales fantoomriigi loomises. Sõjaaja saavutusi ilustatakse tagantjärele, kiidetakse märtreid ja püstitatakse mälestusmärke. Tihti täiesti reaalset uue sõja ohtu baasriigiga kasutatakse rahvuslike tunnete võimendamiseks ja rivaalitsevaid eliite halvustatakse nende oletatava valmiduse pärast minna baasriigiga kompromissidele.
Piirkondlikud jõud
Maailmas on palju nõrku riike ja oportunistlikke kohalikke liidreid, kes eelistaksid omaenda riigi presidendi rolli vaese professori, inseneri või ohvitseri omale mõnes provintsilinnas. Kuid ei tohi unustada veel üht fantoomriikluse jaoks kriitilise tähtsusega tunnust – piirkonnas peab olema üks või mitu riiki, kes on huvitatud fantoomriigi püsivast olemasolust.
Välistel jõududel võivad fantoomriikide suhtes olla vägagi erinevad huvid. Fantoomriik võib kujutada endast rahvuslikku vabadusliikumist, mille suhtes mõne naabruskonnas asuva riigi juhid tunnevad loomulikku sümpaatiat baasriigi ideoloogia, rahvusliku koosseisu või tegevuse tõttu. Vene väed toetavad Abhaasiat, Transnistria Moldaavia Vabariiki ja Lõuna-Osseetiat; Armeenia aitab Mägi-Karabahhil vastu pidada; Türgi hoiab Põhja-Küprost jalul. 1999. aastal sekkusid NATO väed sõtta Serbia vastu ja „lõikasid“ sellest välja iseseisva Kosovo riigi. Fantoomriigi rajajate toetamine võib mõne piirkondliku jõu jaoks tähendada strateegilist gambiiti baasriigi vastu.
Kuid minnes kultuurilisest lähedusest ja strateegilistest kaalutlustest kaugemale, võib samas piirkonnas asuva riigi sisepoliitika viia fantoomriigi toetamiseni välispoliitikas. Just seepärast on piirkondlike jõudude sekkumist tulevaste fantoomriikide kaitseks – alates Türgi invasioonist  Küprosel 1974. aastal ja lõpetades Venemaa rünnakuga Gruusia vastu 2008. aastal – nii tihti põhjendatud sõnadega, et lahkulööjaid tuleb kaitsta nende inimõigusi rikkuva baasriigi eest. Enamasti põhjendavad interventsiooni teostajad oma tegevust vajadusega ennetada genotsiidi, toetada mõnd sissepiiratud etnilist vähemust või hoida ära humanitaarkatastroof. Baasriigid, kes püüavad oma kannatustele rahvusvahelisel tasandil tähelepanu võita, on vastupidi huvitatud fantoomriigiga seotud probleemi kujutamisest sellisena, nagu see oleks tekkinud hoopis interventsiooni tagajärjel. Baasriik ei pea sekkunud riiki  inimõiguste eest võitlejaks, vaid pigem võõraks jõuks, kes kaitseb oma huve. Mõlemad seisukohad – isetu sekkumine versus teiste asjadesse vahelesegamine – annavad siiski vaid lihtsustatult edasi väga keeruliste suhete kompleksi.
Rahvusvaheline kogukond
Kuigi fantoomriigid on sageli kodusõja järelmid, on rahvusvaheliste organisatsioonide ja üleilmse kogukonna seisukohast vaadates selline tulemus parem kui pidev võitlemine. Kodusõja muundumine territooriumi ja suveräänsuse alaseks diplomaatiliseks vastasseisuks teeb verisest rahvusvahelisest kriisist pelgalt poliitilise pähkli. Rahvusvahelise kogukonna liikmete taoline eelistus võib aja möödudes aidata muuta fantoomi tõeliseks riigiks. Tähtsamate tegijate ja eriti USA tähelepanu suundub peagi sujuvalt teiste pakiliste probleemide lahendamisele ning rahvusvaheliste organisatsioonide – Ühinenud Rahvaste Organisatsiooni, Euroopa Julgeoleku- ja Koostööorganisatsiooni, Aafrika Liidu – ülesandeks jääb soojade ruumide leidmine läbirääkimiste pidamiseks, mitmepoolne rahuvalve või muude meetmete rakendamine baasriigi ja fantoomriigi de facto valitsuse vahelise rahu kindlustamiseks.
Kui aga rahvusvahelised organisatsioonid on end sisse seadnud, saavad nemadki aru, et fantoomriigi jätkuv olemasolu on kõigist lahendustest see kõige väikseim võimalik halb. See on parem kui sõja taaspuhkemine, mis osutaks soojades tubades töötavate ametnike või rahuvalvemissiooni täielikule kasutusele. See on parem kui täisväärtuslik iseseisvus, mille baasriik põhimõtteliselt ära neaks ja mis oleks paljudele rahutute vähemustega riikidele ebameeldiv pretsedent. Ja see on parem kui status quo ante juurde naasmine, mis ei oleks omakorda fantoomriigile põhimõtteliselt vastuvõetav.
Kui jätta kõrvale baasriigi surve, kardavad paljud rahvusvahelistesse institutsioonidesse kuuluvad riigid, et edukas lahkulöömine emamaast näitab nende endi tulevastele fantoomidele õige suuna kätte.6 Lisaks ei taha rahvusvaheline kogukond tunnistada asjaolu, et legitiimsus võib sõltuda pigem sõjalisest edust, mitte rahumeelsetest vahenditest. Ajutised meetmed, nt põgenike eest hoolitsemine, tähendavad tihtilugu suurte ressursside pumpamist fantoomriikide kontrollitavatesse aladesse, mis omakorda kergendab koormat, mida tunnustatud valitsused peaksid kandma. Aja jooksul muutub rahvusvaheliste organisatsioonide kohustuseks hoida üleval kõigi osapoolte vahelist suhtlust – osaleda tippkohtumistel, korraldada töörühmade tegevust, töötada välja usaldust suurendavad meetmed – ilma erilise motivatsioonita leida vaidlusele lõplik lahendus.
Fantoomriikide destabiliseerivad ellujäämisstrateegiad
Edukad fantoomriigid on just seepärast edukad, et nad järgivad teatud ellujäämisstrateegiaid, kasutades samal ajal ära baasriigi nõrkust ja rahvusvahelise kogukonna kaastunnet. Siiski tähendab nende strateegiate rakendamine tihti ka seda, et konflikt venib aina pikemaks, et fantoomriigi juhtimine halveneb, et majanduslik heaolu väheneb, et demokratiseerumisprotsess pidurdub ja et iroonilisel kombel väheneb ka tõenäosus leida tunnustust rahvusvahelise süsteemi „täisväärtusliku“ liikmena.
Olla või mitte olla…
Riigi staatuse ametlik väljakuulutamine on üks potentsiaalne ebastabiilsuse allikas. Taiwan ei ole siiani ametlikult oma iseseisvust välja kuulutanud, kuigi ta on toiminud iseseisva riigina 1949. aastast alates. Kui arvestada lahkulöömise ärahoidmiseks Hiina poolt tõenäoliselt teostatavat invasiooni ja Ameerika Ühendriikide kaudseid julgeolekugarantiisid Taiwanile, tooksid viimase sammud ametliku sõltumatuse suunas kahtlemata kaasa ulatusliku poliitilise ja sõjalise kriisi Ida-Aasias.
Tunnustus ongi iroonilisel kombel tihti kõige esimene ohver, mis tuleb tuua selleks, et säilitada mingisugunegi tasakaal baasriigi, välisriikidest toetajate ja rahvusvahelise kogukonna vahel. Riigid, kes võiksid fantoomi eest seista, võivad ise kannatada vähemuste probleemi käes, mistõttu nad ei toetaks kellegi teise otsust eralduda oma baasriigist. Olles välisabist sõltuv, on fantoomriik tavaliselt huvitatud oma segase staatuse säilitamisest – mõistlik on baasriiki vaikselt torkida, ilma innustamata teisi vähemusi iseseisvuma, et mitte minna välistoetajatega vastuollu.
Hukatuslikud tagajärjed
Ebakindlus tunnustuse saavutamise vajalikkuse suhtes muudab veelgi raskemaks ühe suurima fantoomriikide ees seisva probleemi: kuidas säilitada eliitide sidusus? 1994. aastal hakkasid kaks Põhja-Iraagi kurdide enklaavis baseeruvat parteid – Kurdistani Demokraatlik Partei (KDP) ja Kurdistani Patriootlik Liit (PUK) – omavahel võitlema tulusate salakaubaveo teede pärast. Sporaadiline võitlus jätkus mõnda aega, kuni PUK sõlmis oma mõjuvõimu suurendamiseks Teheraniga liidu 1996. aastal. KDP juht Massoud Barzani, kes kartis, et ta võib sellistele vaenlastele alla jääda, pöördus aga abi saamiseks Saddam Husseini poole. Seejärel „vallutasid“ Iraagi keskvalitsuse väed omaenda põhjapoolsed kurdidega asustatud alad, tehes KDPga koostööd Iraaniga mestis oleva PUKi vastu, mille tulemusel tapeti sadu PUKi võitlejaid. Samal aastal järgnes veel USA interventsioon, mis sundis Iraagi lõpuks tagasi tõmbuma, kuid PUKile oli juba antud hävitav löök.
Võitlus salakaubaveo teede üle võib tunduda tõesti ebaoluline, kuid fantoomriigi majandus on tihti rajatud nõrgale vundamendile. Mõned fantoomriigid on tekkinud mässutegevuse tagajärjel, kusjuures olude sunnil ei saa mässulised avalikult makse koguda, vaid võivad ellujäämiseks tegeleda narkootikumide salakaubaveoga või elanikelt raha väljapressimisega. Fantoomriigi staatuse ebamäärasus süvendab neid probleeme veelgi. Seaduslik majandustegevus võib tihti olla tagasihoidlik, sest väliskaubandusleppeid sõlmitakse ikkagi välise tunnustuse saavutanud riikidega.
Võimaluse korral püüavad fantoomriigid kaasata välissponsoreid oma varimajandusse, mis aga tähendab sponsorite jaoks rahalist riski seoses fantoomriigi võimaliku vallutamise või eksistentsi lõppemisega muul viisil. 1990. aastatel ei pooldanud Türgi kurdide riigi loomist Põhja-Iraagis, sest ta kartis seeläbi toetada kurdide mässuliikumist enda territooriumil ja innustada sõltumatu Kurdi riigi rajamise pooldajaid Türgis. Kuid aeg näitas, et Türgi ja Iraagi kurdide alade vaheline salakaubavedu oli asjaosalistele äärmiselt tulus, seda nii otseses rahalises mõttes Kagu-Türgi piirkondlike eliitide jaoks kui ka selles osas, et pani aluse reaalsele „riigile“, kust Türgi kurdid võisid otsida kultuurilist toetust.  Lõpuks Türgi leppis kõrvalasuva (ebamäärase staatusega) Kurdi fantoomriigiga just sel põhjusel, et see vähendas Türgi probleeme oma etnilistest kurdidest kodanikega.
Et ellu jääda, peavad fantoomriigid suutma sõjalist jõudu koondada ja siirata. Kuna fantoomriigid enamasti võitlevad baasriikidega, kellel pole tugevaid tavavägesid, seisneb jõu mobiliseerimine käsirelvade hankimises ja võitlusvalmite võitlejate leidmises, mitte aga siseriikliku relvatööstuse arendamises või ühendrelvaliikide kasutamise taktikaliste peensuste omandamises. Fantoomriigi eliidid peavad looma salakaubaveo võrgustikke või kaasama välistoetajaid, et tagada käsirelvade ja laskemoona pidev juurdevool. Nende jaoks on ülioluline selliste võrgustike kontrolli all hoidmine ja välise suhtlusliini toimimine. Relvade liiga suur juurdevool võib kasvatada kohalike väepealike mõjujõudu fantoomriigi juhtide arvel ja muul viisil võimu killustada, tuues kaasa isegi anarhia. Liiga lähedased suhted välise toetajaga võivad aga muuta fantoomriigi haavatavaks süüdistuste suhtes, et ta on pelgalt mõne piirkondliku jõu käsutäitja.
Majanduse nõrkus ei takista tavaliselt relvade hankimist. Kallid relvasüsteemid, nt mere- või lennuvägi, on harva hädavajalikud. Uus Kalašnikovi automaat maksab ainult 200 dollarit ja kasutatuna ostes veelgi vähem. Ajakirjanduses on väidetud, et Lõuna-Sudaanis võitleva sõduri kuupalk on 200 dollarit, mis ei ole küll kuninglik tasu, kuid ületab siiski märgatavalt selle vaesunud piirkonna keskmist taset.7 Ka endine Maailmapanga ökonomist Paul Collier ja teised on juhtinud tähelepanu sellele, et majanduslike alternatiivide puudumine lihtsustab sõjalise jõu mobiliseerimist, kuna noortel meestel on vähe muid võimalusi tasuva töö leidmiseks.8
Vähe on selliseid fantoomriike, kes sõjalise tasakaalu säilitamisel ei sõltu olulisel määral välistoetajatest. Abi saamise tõenäosust saab mitmel viisil mõjutada. Üks võimalus on teatud vaenulikkuse ülesnäitamine baasriigi suhtes – just see ongi enamasti põhjuseks, miks fantoomriiki üldse toetama hakati. Kui Hamas sõlmiks Iisraeliga rahu, kui Mägi-Karabahh vennastuks Aserbaidžaaniga või kui Abhaasia suhtuks Gruusiasse sõbralikult, siis seaksid nad ohtu toetuse, mida nad saavad vastavalt Iraanilt, Armeenialt ja Venemaalt. Vastupidi, fantoomriigi ellujäämisstrateegiad tihti suurendavad konkurentsi baasriigiga. Kui Hamas pöördus relvade saamiseks Iraani poole, mis oli julgeolekuvajadustest lähtudes täiesti loogiline samm, siis see andis taas kord kinnitust islamistliku režiimi vaenuliku meelestatuse kohta juba varemgi seda kahtlustanud iisraellastele. Seega on fantoomriik sageli omaenda välispoliitika pantvang: ta püüab välistoetajaid ära kasutada võitluses baasriigi vastu, kuid igasugune katse tunnustuse leidmiseks või isegi de facto vaherahu sõlmimiseks viib välissponsori vastuseisuni.
Ohtlik balansseerimine
Pidev rahvuslike tunnete, identiteedi ja iseseisvusele pühendumise sisendamine rahvale aitab fantoomriikidel laiahaardeliselt oma jõud mobiliseerida nii tava- kui ka mittetavapäraseks sõjaks. Sageli purskavad fantoomriigid välja lõputu propagandavoo, rõhutades seda, kui tähtis on baasriigi vastu peetav võitlus, kui suured olid eelmiste põlvkondade ohvrid ja kui oluline on oma tunnustamata kodumaa vabatahtlik teenimine. Näiteks Hamasi kontrolli all olevas televisioonis näidati lastesaadet „Homse päeva pioneerid“, kus Miki-Hiire välimusega peenikese häälega Farfur imiteeris Kalašnikovi automaadi kasutamist. Ühes hilisemas osas tappis iisraellasest ülekuulaja Farfuri, sel ajal kui tema tegelaskuju välja vahetanud rääkiv mesilane Nahoul sõimas „juutidest kurjategijaid“. Ka Nahoul suri iisraellaste süül, sest pärast haigeks jäämist ei lubatud tal Egiptusesse arsti juurde minna. Rääkiv jänes Assoud, kes omakorda Nahouli välja vahetas, suri iisraellaste šrapnellitule all.9
Transnistria Moldaavia Vabariigis töötas kohalik haridusministeerium välja pikaajalise kava, et lõpptulemuseks luua uus rahvuslik identiteet ukraina, vene ja rumeenia keelt rääkiva segaelanikkonna baasil. Kavas rõhutati, kuivõrd aegumatud on Transnistria ja Moldaavia rahvaste erinevused, ning joonistati välja ainulaadne arengutee läbi ajaloo, mille väidetavaks kulminatsiooniks oli uue vabariigi loomine 1990. aastate alguses.10 Selliste püüdluste aina süvenev institutsionaliseerumine toob kaasa uue kodanike klassi tekke, kelle elatis sõltub suveräänsuse ja sõltumatuse propageerimisest. Teleprodutsendid, ajalehereporterid, õpetajad, ajalooprofessorid ning muuseumite ja isegi kohalike turismiametite töötajad osalevad üheskoos ideoloogilises projektis, et luua alus fantoomriiklusele ja et seda säilitada.
Baasriik omakorda püüab tavaliselt fantoomriiki endale tagasi võita – retoorilist, kui mitte sõjalist jõudu kasutades – ja selle liidrid ei ole mingil juhul nõus oma territooriumi kaotust avalikult tunnistama. Nende jaoks muutub fantoomriigi ametliku tunnustamise ärahoidmine diplomaatiliseks prioriteediks. Teised valitsused pannakse valiku ette: kas te soovite häid suhteid baasriigiga või sellest lahkulöönud aladega. Samas on baasriik juba leidnud tunnustust ning ta on ka enamasti jõukam ja võimsam, mis annab talle märkimisväärse eelise riigipiiride stabiilsust hindavas üleilmses süsteemis.
Baasriikide eesmärk on oma suhtelise võimsuse ja legitiimsuse eelist ära kasutada, lõikamaks läbi fantoomriigi ja ta välistoetajate vahelised sidemed, nii et fantoom satuks veel suuremasse rahvusvahelisse isolatsiooni. Iraagi kurdid nautisid aastatel 1961–1975 Põhja-Iraagis ulatuslikku iseseisvust, mida võis aeg-ajalt peaaegu fantoomriikluseks pidada. Iraan pakkus kurdidele vaikset varjupaika, relvi ja väljaõpet, et nad suudaksid Iraagi armeele vastu seista. 1975. aastal aga andis Saddam Husseini valitsus Iraanile piirivaidluses järele, tingimusel et viimane lõpetab kurdide toetamise. Pärast seda kukkus kurdide ülestõus kiiresti kokku.
Fantoomriigid töötavad vastupidises suunas, hoolimata sellest, et nende suhted piirkondlike toetajatega ei tarvitse alati olla kõige sujuvamad, eriti kuna nende sponsorid vahel muretsevad soovimatusse konflikti sattumise pärast, sest fantoomriik võib baasriiki provotseerida või muul viisil naabrite suhtes vastutustundetult käituda. Kuid lõppkokkuvõttes on fantoomriigid vägagi huvitatud headest suhetest endast võimsamate tunnustatud toetajatega ja võimaluse korral uute liitude sõlmimisest, et kindlustada oma suveräänsust baasriigi suhtes.
See on võib-olla üllatuslikki, et fantoomriikide valitsused kipuvad olema ülimalt huvitatud seadusetähe hüperlegalistlikust järgimisest. Nad tunnevad väga hästi rahvusvahelist õigust riikide asutamise ja tunnustamisega seoses ning nad kõrvutavad tihti enda olukorda teiste tunnustamata riikide omaga. Sellised kalduvused ainult süvenevad, kui fantoomriigil on õnnestunud äänes käima lükata korralik propagandakampaania, mida rahastatakse välistoetajate, kohalike ressursside müügitulu või kaasatundva diasporaa abil. Näiteks kui Rahvusvaheline Kohus langetas 2010. aastal otsuse Kosovo staatuse kohta – kutsumata küll kedagi üles Kosovo tunnustamisele, kuid samas leidmata mingit alust riigi iseseisvusdeklaratsiooni ebaseaduslikuks kuulutamiseks –, pöördusid teised fantoomriigid ruttu kohtu poole, et see rakendaks sama lähenemist nende suhtes. Mägi-Karabahhi välisministeerium teatas, et otsus kujutas endast „olulist õiguslikku, poliitilist ja moraalset tegu, millel on ülemaailmne tähtsus ja mille mõju ei tohi piirduda vaid Kosovoga“.11
Hüperlegalistlik lähenemine asendab fantoomriikides just seda võtmetähtsusega nähtust, mis tegelikult muudaks rahvusvahelise kogukonna – või vähemalt lääneriigid – ülimalt huvitatuks nende tunnustamisest: see asendab nimelt demokraatiat. Tegelik demokratiseerumine näib paljudes fantoomriikides olevat läbi kukkunud. Ebaseaduslikust majandustegevusest kipuvad kasu saama just need, kes kasutavad vägivaldseid võtteid. Samal ajal ei jõua fantoomriikideni demokraatia arendamiseks ette nähtud ning stabiilsete õiguslike institutsioonide ja vastutustundlike erakondade loomisele kaasa aitav rahvusvaheline abi, sest neid ei ole tunnustatud. Lisaks on sissepiiratuse tunne tavaliselt fantoomriikide valitsustele ja neid toetavatele sõjaväelastele kasulik. Sõjalise valmisoleku pidev rõhutamine annab väepealikele ja sõduritele tsiviiljuhtidest suurema võimu. Fantoomriikides on sõjaväevormis tegelasi sageli rohkem kui ülikonnastatuid, mis takistab tõeliselt reageerimisvõimelise ja vastutustundliku valitsuse teket. Jäetuna ilma nii tunnustusest kui ka võimalusest mõjutada piirkondlikku ja rahvusvahelist korda, kaalub fantoomriikide jaoks nende endi julgeolek jätkuvalt üles teised väärtused, alates inimõigustest kuni konkurentsile rajatud valimisteni.
Kas legitiimsus on tõesti ikka veel oluline?
Kui fantoomriiklust käsitletakse pelgalt legitiimsusega seotud probleemina või pikaleveninud territoriaalse vaidlusena, siis ei mõisteta fantoomriikide tekke ja ellujäämisstrateegiatega seotud keerulisi protsesse. 21. sajandil suudavad fantoomriikide perifeerias tegutsevad eliidid läbi viia hulgaliselt riigile iseloomulikke tegevusi välise suveräänsuse olemasolust sõltumata. Nad osalevad piiriüleses kaubanduses, arendavad sõjalist võimsust, annavad oma lastele haridust, rajavad infrastruktuuri ning saavad paljudel juhtudel kasu otsesest majandusabist ja muudest tugiprogrammidest, mida nende välistoetajad neile pakuvad.
Et ellu jääda, hakkavad fantoomriigid aja möödudes neid elemente aina oskuslikumalt ära kasutama. Nagu pärisriigid, nii on ka fantoomid õppimisvõimelised. Kui välistoetajad veavad alt, siis fantoomriigid hakkavad oma sõjalisi ressursse kasvatama ja valmistuvad end ise baasriigi vastu kaitsma. Kui eliitide sidusus kahaneb, siis võib riigisisene eliitide vaheline konkurents viia uue sõja alustamiseni baasriigi vastu. Kui rahvusvaheline kogukond näib nende kannatusi eiravat, siis fantoomriigid leiavad mõne rahvusvahelise õiguse pretsedendi või elemendi, mis veelgi enam kinnitab nende õigust tegelikule iseseisvusele.
Kuid fantoomriikide kohta on ka häid uudiseid: nad toimivad paljuski samamoodi kui tunnustatud riigid ja enamasti peaksid politoloogid neid ka sarnaselt käsitlema. Riikide tekke ja ellujäämise kohta on palju õppida eelkõige just pikka aega vastu pidanud fantoomriikidelt, nt Põhja-Küproselt, Abhaasialt, Lõuna-Osseetialt ja Mägi-Karabahhilt.
Kehvemaks uudiseks tuleb pidada seda, et sõja taaspuhkemise võimalus on peaaegu iga fantoomriigi puhul pidevalt üleval. Tunnustus on and, mis tihti andjale rohkem tähendab kui fantoomriigi juhtidele. Kuigi välise suveräänsuse porgand ei tarvitse eliitide jaoks ligitõmbav olla, on sellel siiski üks mõju, mille puudumine on igal juhul märgatav: see vähendab tunnustuse saavutanud valitsuste ambitsioone ning kaasab nende otsustusprotsessid rahvusvahelise õiguse, õigusnormide ja ootuste võrgustikku.
Fantoomriikide puhul on tõsiseks ohuks see, et madalad ootused vähendavad ka vastutustunnet. Kui kellegi roll rahvusvahelises süsteemis on olematu, siis miks peaks ta tundma muret selle tasakaalust väljapaiskamise pärast? Juba ainuüksi sel põhjusel väärivad fantoomriigid oma kurioosumiseisundi kaotamist rahvusvahelistes suhetes ning selle asendamist uue riigiloome vormiga, millel on oma koht üleilmastumise, suveräänsuse osalise kattumise ja poliitilise lojaalsuse mitmesuunalisuse ajastus.
Rahvusvahelises õiguses on fantoomriigid sattunud kahe tule vahele. Ühelt poolt panevad nende liidrid rõhku rahvusliku enesemääramise õigusele. Fantoomriigi elanikkonna eriline kultuuriline või etniline pärand võetakse tihti appi suveräänsust toetava argumendina. Mõnel juhul saavad fantoomriigi juhid baasriigiga pikka aega kestnud konflikti või repressioone kasutada, et veelgi rõhutada oma moraalset õigust. Teiselt poolt aga tõstavad tunnustatud riigid esile piiride stabiilsuse ja territoriaalse terviklikkuse põhimõtet. Nende sõnul oleks rahvusvaheline süsteem veel ohtlikum ja kaootilisem, kui iga mikrorahvus saaks endale nõuda oma riiki.
Käes on aeg tegelikkusele silma vaadata
Mida teha? Iga fantoomriik on ainulaadne. Iga fantoomriigiga on seotud spetsiifiline väljakutsete kogum, mis mõjutab piirkonna stabiilsust ja suurriikide huve. Ei ole olemas üht lahendust, mis sobiks kõigile. On tõsi, et tänu energilisele diplomaatiale ja juriidilisele loovusele on maailma vanim fantoom – Taiwan – saanud kõigiti nautida tõeliseks riigiks olemist, kui selleks nimetamine välja arvata. Kuna Hiina ja Ameerika Ühendriikide tüli võiks tekitada väga ulatuslikku kahju, on Taiwanist tegelikult pikka aega vägagi hoolitud, mis on talle muul viisil kasu toonud. See aitas tal muuta oma lähenemist demokraatiale ja inimõigustele; see andis hoogu tema uskumatule majandusedule; see motiveeris teda piirkondlikul ja üleilmsel tasandil vastutustundlikult tegutsema, vaatamata ühe üliolulise näitaja – välise suveräänsuse – puudumisele.
Ei Põhja-Küpros ega Mägi-Karabahh pole Taiwan. Kuid samas pole nad ka poliitilised virvatuled, mis peagi kaovad. Seni kuni fantoomriigid võrdsustatakse separatistidega või argpükslike ebaseaduslikust majandustegevusest kasusaajatega, on rahvusvahelisel kogukonnal vähe võimalusi nende kodanikke kaasata, nende juhtides vastutustunnet tekitada ning neid ühiselt vastutavaks muuta oma naabruse julgeoleku ja stabiilsuse eest. Kui fantoomriike pidada pelgalt kurioosumiteks rahvusvahelises süsteemis, pole neil erilist põhjust ka selle hoidmisest hoolida. Selle tulemusel võidakse aga naasta nende tekke algpõhjuste – vägivalla ja korratuse – juurde.
Inglise keelest tõlkinud Marju Randlane.
______
1 ‘Responsibility to protect’ – Tlk.
2 Vt Rogers Brubaker, The Limits of Rationality (Boston: Allen and Unwin, 1984), milles on peenetundeliselt analüüsitud Weberi käsitlust, minnes kaugemale riigi kui vägivalla teostaja mudelist. Vt ka Mancur Olson, Power and Prosperity: Outgoing Communist and Capitalist Dictatorships (New York: Oxford University Press, 2000); Charles Tilly, Coercion, Capital, and European States, AD 990–1990 (Cambridge, MA: Blackwell, 1990); Charles Tilly (toim), The Formation of National States in Western Europe (Princeton: Princeton University Press, 1975); ja Michael Mann, The Rise and Decline of the Nation State (Cambridge, MA: Blackwell, 1990).
3 Ka Skoone, Skåneland. Oli ERO liige aastatel 1993–2011. – Tlk.
4 Liam Anderson, Reintegrating Unrecognized States: Internationalizing Frozen Conflicts, teoses: Nina Caspersen ja Gareth Stansfield (toim) Unrecognized States in the International System (London: Routledge, 2010), lk 188.
5 James D. Fearon ja David D. Laitin, Ethnicity, Insurgency, and Civil War – American Political Science Review, kd 97, nr 1 (veebruar 2003), lk 75–90, wand.stanford.edu/courses/polisci350c/classonly/fe….
6 Vt Barbara F. Walter, Building Reputation: Why Governments Fight Some Separatists but Not Others  – American Journal of Political Science, kd 50, nr 2 (aprill 2006), lk 313–330, bama.uc.edu/~sborrell/psc521/separatists.pdf; Barbara F. Walter, Information, Uncertainty, and the Decision to Secede – International Organization, kd 60, nr 1 (2006), lk 105–135.
7 Saskia Baas, Child Soldiers & Sudan People’s Liberation Army (SPLA), 27. aprill 2010, ugandawatch.blogspot.com/2010/05/special-report-ch…
8 Paul Collier, Anke Hoeffler ja Nicholas Sambanis, The Collier-Hoeffler Model of Civil War Onset and the Case Study Project Research Design, teoses: Paul Collier ja Nicholas Sambanis (toim), Understanding Civil War: Africa, Washington, DC: The World Bank, 2005. Vt ka Fearon ja Laitin, Ethicity, Insurgency, and Civil War.
9 Lawrence Wright, Captives: What Really Happened during the Israeli Attacks? – The New Yorker, 9. november 2009, www.newyorker.com/reporting/2009/11/09/091109fa_fa….
10 Vladimir Solonari, Creating a ‘People’: A Case Study in Post-Soviet History-Writing – Kritika, kd 4, nr 2 (kevad 2003), lk 411–448.
11 Statement of the NKR Ministry of Foreign Affairs Related to the Resolution of the UN International Court on the Independence of Kosovo, www.nkr.am/en/statements/116/.