Euroopa rändepoliitika või rändepoliitika Euroopas?

Kümme aastat tagasi oli Euroopa Liidu ülene rändepoliitika suhteliselt olematu. Kuigi ühtne sisserände- ja varjupaigapoliitika oli sisse kirjutatud juba ELi aluslepetesse , jäi selle rakendamine pikaks ajaks tagasihoidlikuks. 2008. aastaks olid vastu võetud üksikud direktiivid, mis puudutasid näiteks perede taasühinemise õigust¹, üheselt olid defineeritud ka ebaseaduslikule piiriületusele kaasaaitamine ning selle eest ette nähtud sanktsioonid² ning inimkaubanduse ohvritele elamisloa andmise põhimõtted³. Varjupaiga valdkond oli teistest mõnevõrra arenenum, nii eksisteeris juba algeline Dublini süsteem , mis määratleb õiguslikult, et varjupaigataotlejaga on kohustatud tegelema liikmesriik, mille kaudu taotleja piiri ületas, ning kehtestatud oli vastuvõtutingimuste minimaalne standard.

Viimase kümne aasta arengud on aga olnud hüppelised: pea kõiki toonaseid direktiive on vahepeal muudetud ning lisandunud on mitmeid uusi. Sisuliselt on loodud ühine välispiiri haldamise võimekus ning ühine varjupaigapoliitika. Välja on kujundatud ka ühised põhimõtted seadusliku aluseta riigis viibivate inimeste kohtlemiseks ning nende tagasipöördumise korraldamiseks⁴, paigas on mitmed ühised alustalad seadusliku rände korraldamiseks.

Selle perioodi jooksul on Euroopa Liidu juhtimisel käivitunud ka mitmeid uusi ühistegevusi. Tunduvalt on laiendatud ühise välispiirivalveagentuuri Frontex mandaati ning asutatud Euroopa Varjupaigaküsimuste Tugiamet (EASO). Samuti on tekkinud mitmeid uusi koostöökanaleid. Üheks nendest on tänavu oma kümnendat tööaastat tähistav Euroopa rändevõrgustik (EMN), mis on Euroopa Komisjoni asutatud ja koordineeritud uurimis- ja teabevahetusvõrgustik rände- ja varjupaigavaldkonnas.

EMNi juubel on meie jaoks hea hetk, kus võtta kokku viimase kümne aasta arengud ning vaadata tulevikku ja analüüsida, millised tegurid üldse mõjutavad ELi rändepoliitika arenguid, ehk teisisõnu vaadelda, kas tulevikus saaksimegi kõnelda ELi ühtsest rändepoliitikast või peaksime kasutama pigem vormelit „rändepoliitika Euroopas“.

Ühistegevuse okkaline rada

Rändepoliitika on keeruline ning riikide suveräänsuse seisukohalt väga olulise tähtsusega valdkond – tähendab see ju riigi õigust otsustada, kes ning kuidas võib riigi territooriumile siseneda. Valdkond on mõjutatud mitmetest pingetelgedest, mis mõjutavad ühise rändepoliitika kujunemist Euroopa Liidus. Järgnevalt peatume neist kolmel (Vt joonis 1)

Nii nagu poliitikas ikka, mängib ka rändepoliitikas olulist rolli rajasõltuvus: juba eksisteerivat väga ümber ei kiputa tegema. Seda võib näha nii liikmesriikide kui ka Euroopa Liidu tasemel, kus kõik osapooled eelistavad olemasolevaid poliitikaid edasi arendada ning olemuslikud muudatused on harvad. Rajasõltuvuse vastasmõjuliseks teguriks on kriisid, mil osapoolte valmidus kriitilisteks muudatusteks on tavapärasest erinev. Rändevaldkonnas oli selliseks teguriks enesest mõista Euroopa rändekriisiks ristitud katsumus, mis kasvatas survet peamiselt ELi lõunapiiril ning hiljem testis teisese rändena riikide vastuvõtuvõimet juba pea kõikjal.

Viimase kümne aasta arengud antud valdkonnas on mõjutatud ka kõikumistest rahvusriigistamise ja eurointegratsiooni teljel. Kui aeg-ajalt tõstab pead soov enamates valdkondades elu ühiselt korraldada, siis viimastel aastatel näeme varasemast rohkem seda, et nii parem- kui ka vasakpopulistlikud jõud serveerivad eurointegratsiooni sageli kui protsessi, mis on rahva tahtega vastuolus. See pingetelg ilmneb ka Euroopa Komisjoni ning liikmesriikide ministritest koosneva ELi Nõukogu suhete dünaamikas, kus viimane mängib sageli piduri rolli.

Kolmas pingetelg puudutab riikide üldisemaid strateegiaid. Nii liikmesriigid kui ka ELi institutsioonid seisavad pideva küsimuse ees, mis tüüpi riiki/uniooni soovitakse. Ühest küljest võib end näha pigem autarkilisena, kus põhieesmärk on keskenduda siseküsimustele ja „seesolijatele“. Teisalt võib aga omada ka globaalset ambitsiooni: olla üleilmastumises võitjate hulgas ning võistelda seetõttu teiste maailma suurte jõududega nii majanduslikult (nt võidujooksus talentide, globaalse kapitali jm pärast), geopoliitiliselt (nähes endas üht maailmakorra tagajat) kui ka kultuuriliselt (nt seistes teatud väärtuste eest).

Need kolm pingetelge mõjutavad poliitika arenguid rändevaldkonnas ja paljudes teisteski poliitikavaldkondades. Nii sisemised kui ka välised faktorid nihutavad piire läbirääkimistes, võimaldades teatud teemades liikumist suurema koostöö või lausa ühispoliitika suunas, teisal aga jätavad paika üsna ranged barjäärid. Poliitikakujundajad (aga ka ühiskonnad laiemalt) võivad suhtuda üsnagi erinevalt näiteks kõrgepalgaliste ja kõrgelt kvalifitseeritud talentide rändesse, kes on sageli palavalt oodatud, ning ebaseaduslikult randuvatesse paadipõgenikesse, kelles nähakse rohkem kurjategijat kui abivajajat. Seetõttu tutvustamegi arenguid kõigepealt ebaregulaarse rände ning seejärel seadusliku rände valdkonnas.

Humanistliku varjundiga kindluse ehitamine

Ebaregulaarse rände vallas on viimastel aastatel ELi tasandil kolm prioriteeti: ühise varjupaigapoliitika rakendamine, võitlus ebaseadusliku rände vastu ning seadusliku aluseta ELis viibivate isikute lähteriiki tagasipöördumise korraldamine. See on olnud ajendatud eelkõige viimaste aastate rändekriisist – liikumapanevast jõust. 10 aasta jooksul on liikmesriikidele esitatud üle 5,7 miljoni varjupaigataotluse (neist pea pooled aastatel 2015–2017) ning kokku on 10 aasta jooksul antud rahvusvahelise kaitse staatus veidi enam kui kahele miljonile inimesele. Sama perioodi jooksul on aga ELis tuvastatud ka kokku ligi 7,5 miljonit ebaseaduslikku riigis viibimise juhtu, neist pea pooled viimasel kolmel aastal (2015–2017).

Ühispoliitika praktilisest rakendumisest annavad märku ka mitmed praktilised näited. Kõigist rahvusvahelise kaitse otsustest 89 protsenti annavad staatuse ELi ühise varjupaigapoliitika alusel.⁵ Frontexi egiidi alla on koondunud enam kui 1500 liikmesriikide eksperdist koosnev kiirreageerimisüksus, mis on valmis iga hetk kriisipiirkonda minema ja piiri haldamisel abi osutama (ning 1300–1700 „kiirreageerijat“ ongi praktiliselt igal ajahetkel missioonidel).⁶ ELi juhtimisel on ka sõlmitud tagasivõtmislepingud juba 17 riigiga⁷, kuhu saab tagasi saata neid ebaseaduslikke sisserännanuid, kellel pole alust varjupaika saada. Samuti on loodud näiteks ELi ühine reisidokument dokumentideta tagasipöördujatele. Samuti panustavad liikmesriigid rändealase arengukoostöö toetuseks ELi Aafrika usaldusrahastusse. Jne.

Põhjuseid, miks sinine kaart on olnud seni väheatraktiivne, on mitmeid: taotlemisnõuded on suhteliselt koormavad ja piiravad ning sinise kaardiga kaasneb liikmesriikide enda paralleelskeemide poolt pakutuga võrreldes vähe eeliseid.

Mõneti on ebaregulaarse rände vallas koostöö olnud kergem tulema kui seadusliku rände valdkonnas, seda suures osas tänu ühisele kriisitunnetusele. Samas ei saa siin rääkida päris ühesest strateegiast ning ühtselt joondunud väärtustest. Ühelt poolt vaatab nii ELi varjupaiga-, tagasipöördumis- kui piirihalduspoliitikast vastu kindlus-Euroopa põhimõte: oluline on luua olukord, kus välispiir on võimalikult tõhus ning ebasoovitavatel rühmadel läbipääsemine võimalikult keeruline. Teisalt aga rõhutatakse ka ebaseadusliku rände vastases võitluses ja tagasipöördumispoliitikates humaanseid printsiipe: oluline on tagada inimestele, keda ähvardab tagakiusamine või kelle elu on ohus, õigus kaitsele ning  inimväärne kohtlemine kõigile, ka neile, kes on jõudnud siia ebaseaduslikult.

Mingis mõttes on see lahendus omamoodi kirik keset küla, püüdes rahuldada nii autarkilisemat, seesolijate-keskset meelsust kui ka globaalsemat, ELi kui globaalse väärtusmajaka ihalust. Samas satuvad ELi ühisaktsioonid seetõttu paratamatult mõlemalt poolelt tule alla. Kui ühtede jaoks oli leping Türgiga⁸, mis pidurdas rändevoogu Ida-Vahemere rändeteel ehk liigagi leebe, siis teiste jaoks tundus see lahendus praktiliselt inimõiguste rikkumisena, sest see ahendab konfliktide või tagakiusamise eest põgenevate inimeste võimalusi üldse varjupaika saada – Türgi võimaldab põgenikel saada üksnes ajutist kaitset.

Ebaregulaarse rände valdkonnas tunda ka eurointegratsiooni ja rahvusriigistamise vastasmõjud, mis on iseäranis tugevalt välja löönud Euroopa Komisjoni väljapakutud alternatiivide aruteludes Dublini süsteemi, aga ka ümberasustamis- ja ümberpaigutamiskavade kontekstis.

Sama lugu on rännet leevendava arengukoostööga. Kui radikaalsemate kindlus-Euroopa meelsete hinnangul on raha panustamine selleks, et Aafrikast Euroopa poole teele asuvatel majandusmigrantidel oleks tööd ja leiba kodumaal, justkui raiskamine, siis liberaalsed humanistid peavad seda hoopis uusliberaalseks mimikriks. Kui eesmärk oleks tõesti leevendada vaesust Aafrikas, oleks immigratsioon hoopis lahendus, sest ka uuringud näitavad, et sellel on märksa tugevam arengut kannustav mõju kui mis tahes arengukoostööprojektidel.

Samuti annavad ebaregulaarse rände valdkonnas tunda ka eurointegratsiooni ja rahvusriigistamise vastasmõjud, mis on iseäranis tugevalt välja löönud Euroopa Komisjoni väljapakutud alternatiivide aruteludes Dublini süsteemi, aga ka ümberasustamis- ja ümberpaigutamiskavade kontekstis. Palju on räägitud Euroopa solidaarsuskriisist – ka statistika näitab, et ümberpaigutamisprogrammidest ning teisese edasirände lainest hoolimata on rändekriis endiselt Lääne- ja Lõuna-Euroopa kanda.⁹

Omaette probleemid paistavad aga juba lühiperspektiivis seonduvat kriisi järelmõjuga – täpsemalt, kriisi leevenemine on vähendanud ka liikmesriikide valmidust ühispoliitikaid rakendada. Elluviidud tagasipöördumiste protsent kõigist otsustest on 2018. aastal hakanud taas vähenema, samuti ilmneb, et Türgi piir on hakanud uuesti lekkima. Lisaks käib pidev võitlus ebaregulaarsete sisserändajatega – Liibüast lähtuvad laevad on hakanud randuma uutel lõikudel, kus piirivalve on senini olnud nõrgem. Loomingulisi võimalusi piiriületuseks leitakse mujalgi – näiteks osteti Venemaa-Norra piiri lähedane Nikeli linn põgenike poolt jalgratastest tühjaks, kui selgus, et Norra piiri on võimalik ületada üksnes sõidukiga.¹⁰

Poorsed piirid ja mitmekiiruseline rändesüsteem

Paralleelselt on viimaste aastate jooksul hakatud rääkima ka teist laadi kriisist, mille keskmes on tööjõud – või pigem selle puudumine. Paljud Euroopa riigid, sh Eesti, seisavad silmitsi demograafilise kriisiga: elanikkond vananeb, tööealine elanikkond väheneb ning riikide sotsiaalsüsteemide ja majanduse jätkusuutlikkus on küsitav. Kui varem nähti tööjõukriisi leevendusena eelkõige suurema sündimuse soodustamist ja ümberõpet, siis viimastel aastatel on hakatud tõdema pea kõigis Euroopa pealinnades, et sobiv lahenduste pakett peab paratamatult hõlmama ka sisserännet. Seetõttu on valdav enamik Euroopa Liidu liikmesriike, sh Eesti, viimastel aastatel reforminud oma seadusliku rände poliitikaid, et soodustada vajaliku tööjõu saabumist.

Oluline on aga märkida, et seadusliku rände reformide läbi on rändesüsteemid muutumas üle Euroopa mitmekiiruseliseks ning piirid poorseks: piiride läbilaskvus ning isiku rändevõimalused sõltuvad üha enam sellest, kes ta on. Tööjõurände puhul domineerib narratiiv vajadusest valida sisserändajaid, kelle „sobivus“ sõltub nende oskustest, haridusest ning tööturuvajadusest. Ehkki osa ettevõtjaid on jätkuvalt huvitatud eelkõige odavamate töökäte leidmisest, prioritiseerivad riigid üha rohkem oskustöötajate ja tippspetsialistide ehk nn talendirännet. Ka Euroopa strateegia aastaks 2020¹¹ rõhutab vajadust soodustada uut majandusrännet nendes sektorites, kus on tööjõu ja oskuste puudus, ning soovitab keskenduda eelkõige kõrge oskuste tasemega kolmandate riikide kodanike sisserände soodustamisele.

Kuigi me ehk ei saa veel rääkida ühtsest Euroopa rände- ja varjupaigapoliitikast, on viimase kümne aastaga hoolimata raskustest ja vastuseisust tehtud olulisi samme koostöö ja koordinatsiooni suunas Euroopa tasandil.

Eri tasanditel on põhjused, miks liigutakse poorsete piiride ja aina valikulisema rändesüsteemi suunas, aga kohati erinevad. Liikmesriikides mängivad ilmsete rahvusriigistavate tegurite kõrval rolli ka autarkilised dünaamikad. Töötajaid on vaja, et majandus toimiks kõigi jaoks, kuid samas soovitakse kasutada suveräänse riigi õigust määrata, kes on tema rahvastiku osa. Seejuures muudab olukorra veelgi keerulisemaks see, et töö iseloom on kiires muutumises, mille tulemusena on riikidel raskem tagada töötajate oskuste ja teadmiste sobivust kohaliku tööturu vajadustega ja mitmel pool Euroopas esineb üheaegselt nii võrdlemisi suur töötus kui ka sobivate töötajate puudus.

Seaduslikku rännet reguleerivat poliitikat ELi tasandil reguleerima mahitab aga soov olla globaalselt konkurentsivõimeline. Nagu muudki majandusressursid, on ka kaasaegses majanduses mootori rolli mängiv inimkapital igal ajahetkel piiratud, mistõttu on tekkinud globaalne konkurents parimate ja andekaimate meelitamises. Kuigi Euroopa Liit on üks suurimaid ja jõukamaid majanduspiirkondi, on erinevate keelte rohkus, küps majandus, kus majandusareng aeglane ja ka riskialtidus madal, ning riikidevahelised rändepoliitika erinevused vähendanud Euroopa atraktiivsust võrreldes Põhja-Ameerika ja Aasia-Okeaania riikidega. OECD hinnangul ongi Euroopa hetkel „talendisõda“ kaotamas sellistele riikidele nagu Kanada, Austraalia, Uus-Meremaa, kuid ka Hiinale ja Singapurile, ning see kujutab majanduslikku ohtu regioonile laiemalt.

Globaalse konkurentsivõime tõstmise eesmärgil on Brüssel püüdnud ka siin valdkonnas liikuda ühise rändepoliitika suunas. Kõige olulisem kõrgelt kvalifitseeritud tööjõu sisserände soodustamisele suunatud samm Euroopa Liidu ülesel tasemel on sinise kaardi direktiiv, mis võeti esmakordselt vastu 2009. aastal. Sinise kaardiga loodeti luua riiki sisenevale kvalifitseeritud tööjõule kõikides liikmesmaades ühised standardid ning muuta seeläbi kvalifitseeritud tööjõu rändesüsteem kõigile osapooltele lihtsamaks ja läbipaistvamaks. Tulemus oli aga kohati vastupidine ning see direktiiv ei ole soovitud eesmärke saavutanud. Põhjuseid, miks sinine kaart on olnud seni väheatraktiivne, on mitmeid: taotlemisnõuded on suhteliselt koormavad ja piiravad ning sinise kaardiga kaasneb liikmesriikide enda paralleelskeemide poolt pakutuga võrreldes vähe eeliseid.

Varasema direktiivi puuduste parandamiseks sõnastas Euroopa Komisjon 2016. aastal ettepanekud nn uue sinise kaardi direktiivi väljatöötamiseks. Üldjoontes on tegemist võrdlemisi tagasihoidlike muudatustega, kuid uue direktiivi kohaselt peavad liikmesriigid kaotama oma paralleelsed kõrgelt kvalifitseeritud välistööjõule mõeldud elamislubade skeemid. Tegemist on vastuolulise ettepanekuga, sest sisuliselt tähendaks see seda, et kvalifitseeritud tööjõu rände korraldus liiguks liikmesriikidest Euroopa Liidu pädevusse. Hetkel läbirääkimised seoses uue direktiiviga alles toimuvad, kuid kui liikmesriigid nõustuvad loobuma oma paralleelskeemidest, siis oleks tegemist väga olulise sammuga ühise rändesüsteemi suunas Euroopas.

Kui tõenäoline on aga ühine rändepoliitika seadusliku rände valdkonnas? Hoolimata liikmesriikide sarnastest vajadustest on selles valdkonnas koostöö olnud tunduvalt vaevalisem. Pigem on mindud ühiste miinimumstandardite teed, mis reguleerivad näiteks perede taasühinemist, teadlaste, tudengite, au pair’ide ja vabatahtlike rännet ning hooajatöötajate ning ettevõtjasiseste lähetatud töötajate rännet.

Selles valdkonnas on liikmesriikide kaalutlused väga erinevad ja raske on luua ühist süsteemi, mis suudaks kõigi vajadusi arvesse võtta: väga raske oleks luua rändepoliitikat, mis võtaks üheaegselt arvesse ainuüksi Saksamaa, Hispaania ja Eesti tööjõuvajadusi ja -reaalsust, rääkimata siis süsteemist, mis rahuldaks kõiki 28 (või varsti 27) liikmesriiki. Samaaegselt pole piisavalt tugevat stiimulit (kas siis kriisitunnetust või globaalset ambitsiooni), et sütitada ühistegevust.

Euroopa Liidu rändekoostöö kui äärmusi tasakaalustav jõud?

Kokkuvõtlikult, kuigi me ehk ei saa veel rääkida ühtsest Euroopa rände- ja varjupaigapoliitikast, on viimase kümne aastaga hoolimata raskustest ja vastuseisust tehtud olulisi samme koostöö ja koordinatsiooni suunas Euroopa tasandil. Alati võiks rohkem, kuid sisuliselt on 10 aasta jooksul ära tehtud see, mis oli ootel juba äsja 60. aastapäeva tähistanud Rooma lepingust saati. Võrreldes näiteks ÜRO tasandi protsesside kiirusega on see märkimisväärne.

Samas, mingit n-ö ideaalset Euroopa ühispoliitikat polegi praegu võimalik ette kujutada. Nagu mainitud, on praegusesse poliitikaversioonigi omad väärtuskonfliktid ja pinged sisse kirjutatud, mis aga keerukas otsustusprotsessis ning demokraatia tingimustes ongi teatud määral paratamatu.

Oluline on ühise kogemuse tekitamine riikidevahelise koostöö ja praktikate vahetamise kaudu, milleks pole ilmtingimata vaja ühist rändepoliitikat paberil, vaid pigem teadmiste ja kogemuste vahetamise ja võrdlemise platvormi.

Seetõttu peab tõdema, et Euroopa Liidu nn miinimumstandardite poliitika polegi nii halb, eriti valdkondades, mis on riigi suveräänsusega nii lähedalt seotud nagu rändepoliitika. Direktiividega kehtestatud miinimumstandardid on tekitanud teatud õigusliku raamistiku kõigile liikmesriikidele ning on seeläbi äärmusi tasakaalustavaks jõuks. Samas on oluline, et lisaks keskselt paika pandud miinimumstandarditele eksisteeriksid ka pehmemad ning horisontaalsemad euroopastumist toetavad meetmed. Oluline on ühise kogemuse tekitamine riikidevahelise koostöö ja praktikate vahetamise kaudu, milleks pole ilmtingimata vaja ühist rändepoliitikat paberil, vaid pigem teadmiste ja kogemuste vahetamise ja võrdlemise platvormi.

Rändeajastul, kus rändearvud aina kiiremini kasvavad, on ühine lahenduste otsimine olulisem kui kunagi varem. Kui 1970. aastal oli maailmas umbes 84,5 miljonit rahvusvahelist rändajat, siis Rahvusvahelise Rändeorganisatsiooni (IOM) andmetel on käesolevaks aastaks nende hulk kasvanud 258 miljonini ning pole mingit põhjust arvata, et ränne väheneb, vaid pigem see kasvab, ja aina kiiremini. Ränne juhtub, tahame seda või mitte. Sarnaselt Giuseppe Tomasi di Lampedusa novelli „Leopard“ tegelastega, kes pidid ühiskondlike muutustega silmitsi seistes nentima, et säilitamaks varasemat olukorda peavad nad oma käitumist täielikult muutma („Everything needs to change, so everything can stay the same“), seisavad ka ELi liikmesriigid rändeajastul silmitsi vajadusega muuta oma suhtumist Euroopa rändepoliitikasse ning otsima koos uusi lahendusi. Kindlasti pole see teekond üksmeelne, vaid valuline, täis takistusi ja (sunnitud) kompromisse, kuid samas paratamatu.