Eesti ELis ja põhiseaduste hierarhia

Oleme liikunud institutsionaalselt ja identiteediliselt mitmekihilise Euroopa poole. Olla korraga eestlane ja eurooplane pole enam nooreestilik üleskutse, vaid reaalsus. Erinevate jõudude ja pädevuste tasanditega on aga alati kaasnenud hierarhia probleem. Kes otsustab mida? Kellele jääb viimase sõna õigus? See ei ole kaugeltki esimene kord Euroopa ajaloos, kui pädevuste piiritlemine valmistab peavalu. Eriti kerkis pidevaid pädevuskonflikte keskaegses Euroopas usulise ja ilmaliku, keisri ja temast alamate vürstide võimu vahel.

EL pole (veel?) riik, aga samas ka enam ammu mitte “tavaline” rahvusvaheline organisatsioon. Juba ELi põhiseadusliku lepingu mõiste peegeldab ettevõtmise keerukust ja ELi õigusliku staatuse erilisust. Tegemist on enneolematuga: lepingulises vormis loodava põhiseadusega. Traditsiooniliselt seostame ju “põhiseadust” riigiga, “lepingut” riikidevahelise kokkuleppega. Pandagu tähele ka seda semantilist “pisiasja”, et lõimingulembelisemad eurooplased rõhutavad sõna “põhiseadus”, vähementusiastlikud räägivad ikkagi “lepingust” (mille peremeesteks jäävad liikmesriigid). See näitab erinevaid hierarhiaeelistusi.

Põhiseaduslikku lepingusse on esimest korda kirja pandud Euroopa Kohtu sõnastatud ELi õiguse ülimuslikkuse põhimõte. Tegemist on ELis riikide poolt tunnustatud põhimõttega, mille kohaselt ELi õiguse normid on ülimuslikud siseõiguse normide, sealhulgas riigi põhiseaduse suhtes. Selle põhimõtte mõistlik põhjendus on järgmine: EL ei saaks edukalt toimida, kui liikmesriigid saaksid valida, milliseid ELi õiguse norme rakendada ja milliseid mitte.

Mis on Eesti põhiseaduse aluspõhimõtted, pole tegelikult üksüheselt teada. See jätab värava poliitilisele ja õiguslikule arengule lahti.

Mõnikord kaldutakse ELi õiguse ülimuslikkuse põhimõtet võtma kui vasturääkimist mitte lubavat tõsiasja, ELi aabitsatõde. Tegelikult tuleb ELi õiguse ülimuslikkuse põhimõttele tasakaalustavalt lisada “ülimuslikkus jah, aga ainult ELile antud pädevuse piirides”. Mitme ELi liikmesriigi (Saksamaa, Taani) põhiseaduskohtud on endale reserveerinud viimase sõna õiguse selle üle otsustamisel, kas ELi õigusnorm on välja antud ELile lepingutega antud pädevuse piirides või mitte. On ju Luxembourg! kohtus olnud äratuntav tendents ELi pädevust lepingute avara tõlgendamise teel üha laiendada. Soovimata kahjustada Euroopa lõimumist, pole riikide põhiseaduskohtud “vastukontrolli” võimalust seni kasutanud, aga nad pole seda õigust vormiliselt siiski ka käest ära andnud.

Samuti pole ELi õiguse ülimuslikkuse põhimõtte vastuvõtt “vanades” liimesriikides olnud nii üheselt mõistetav, kui soovitaks ELi institutsioonides. Suvel Briti ajakirjas The Economist avaldatud Suurbritannias läbi viidud avaliku arvamuse uuring näitas, et ELi õiguse ülimuslikkuse printsiipi suhtus soosivalt vaid kümme protsenti brittidest.

Septembri rahvahääletusel vastu võetud põhiseaduse täiendamise seadusega tunnustab Eesti comme il faut ELi õiguse ülimuslikkuse põhimõtet. Samas näeb põhiseaduse täiendus ette, et ka mitte ELi õiguse ülimuslikkuse põhimõttele viidates ei ole lubatud mööda vaadata Eesti põhiseaduse aluspõhimõtetest. Selline sõnastus annab Eestile ELis võimaluse oma seisukoha juurde jääda, kui peaks ette tulema ebatõenäoline käik, et mõni ELi organ üritab minna Eesti põhiseaduse identiteedi vastu.

Mis on Eesti põhiseaduse aluspõhimõtted, pole tegelikult üksüheselt teada. See jätab värava poliitilisele ja õiguslikule arengule lahti. Ühe käsitluse kohaselt on põhiseaduse aluspõhimõteteks põhiseaduses sätestatud kesksed põhiõigused ja vabadused. Söandan siiski väita, et ELis pole põhiõiguste ja -vabaduste kaitse vähem arenenud kui Eestis ja teistes uutes liikmesriikides. Pigem vastupidi: Eestil on põhiõiguste kaitse osas ELilt veel mõndagi õppida. Millised aluspõhimõtted võiksid siis üldse reaalselt kõne alla tulla? Eesti põhiseaduse preambulas on midagi, mis meie pragmaatilisel ajastul võib kõlada lootusetult romantilisena ja ometi võtab võib-olla kõige paremini kokku Eesti Vabariigi olemise mõtte: “tagada Eesti rahvuse ja kultuuri säilimine läbi aegade”. Mitte keegi ei saa Brüsselilt nõuda, et see eesmärk seal eriliseks südameasjaks tehtaks.

ELi õiguse ülimuslikkuse põhimõte on löönud läbi seetõttu, et seda on saatnud vaikiv kokkulepe: liikmesriikide rahvaste poliitiliselt tundlikku identiteeti ELi normidega ei vaidlustata.

Ega tegelikult pole ju teada see, mis võiks tagada eesti rahvuse ja kultuuri püsimise. Üheks lähema aja ülesandeks võib lugeda Nõukogude okupatsiooni tagajärgede mahendamist, mille üheks väljenduseks on eesti keelt soosiv keele- ja kodakondsuspoliitika. Brüssel on andnud selles osas põhimõttelise aktsepti, aga ka oma kogemuse pinnal võin öelda, et Euroopas on tegelikult küllaga inimesi, kes nii üht kui teist poliitikat päriselt ei mõista. Viimati tuli see ilmsiks oktoobri alguses Euroopa Inimõiguste Kohtus (see pole küll ELi, vaid Euroopa Nõukogu kohus), kus kohus tegi Slivenko kohtuasjas Läti Vabariigi suhtes ebasoodsa otsuse. See peegeldas tõsiasja, et kohtu enamus ei mõista Balti riikide olukorra ajaloolist eripära.

Julgen ennustada, et laienenud ELis saab üheks suureks proovikiviks see, kas “vanad olijad” saavad üle patroneerivast hoiakust ega hakka nõudma uutelt liikmesriikidelt selliste seaduste ümbervaatamist, mida nad ise analoogses olukorras iialgi nõus muutma poleks. Eriti ei tohi ELi põhiõiguste hartast, Euroopa põhiseadusliku lepingu osast, teha Trooja hobust, mille abil suruda uusi liikmesriike muutma oma identiteedipoliitikat.

ELi õiguse ülimuslikkuse põhimõte on löönud läbi seetõttu, et seda on saatnud vaikiv kokkulepe: liikmesriikide rahvaste poliitiliselt tundlikku identiteeti ELi normidega ei vaidlustata. Tuleb loota, et ELis ollakse jätkuvalt piisavalt targad ja peenetundelised liikmesriikide ajaloo suhtes ning Eestit ei oota ees ebameeldivad üllatused. Küll siis eestlane annab vabariigile mis vabariigi ja Euroopale mis Euroopa kohus.