Ebastabiilsus ja konkurents: Elio Calcagno pilguheit NATO lõunatiivale

Mitmed NATO liikmesriigid tunnistavad, et jätkuv täiemahuline sissetung Ukrainasse on elulise tähtsusega, kuid neid teeb ärevaks ka lõunatiiva ebastabiilsus. Kas see mure tuleneb tõsiasjast, et NATO-l pole lõunapoolses piirkonnas juba ammu olnud sidusat, pikaajalist ja ajakohast strateegiat?

Kindlasti tunnevad paljud NATO lõunapoolsed liikmesriigid eelkõige muret nende ohtude pärast, mida nad peavad oma julgeolekuhuvidega lähemalt seotuks. Lõunapoolsete liitlaste puhul on mõistetav, et Lähis-Ida ja Põhja-Aafrika piirkonna ebastabiilsus avaldab selget mõju nende endi stabiilsusele. Seda peamiselt ebaseadusliku rände kaudu. Samal ajal on Jeemeni konflikti ülekandumine Punasele merele ja selle mõju merekaubandusele Vahemere piirkonnas näidanud veel ühte võimalikku nõrkust.

Ei peaks kedagi üllatama, et NATO liigub lõunatiival ühtsema lähenemise suunas.

NATO on siiski kaitsele suunatud liit, mis koosneb mitmesugustest riikidest, ja igaüks neist tajub ohte omal moel. Selles kontekstis sõltub terviklikkus ühistest kavatsustest, mis omakorda sõltuvad suurel määral jagatud arusaamast selle üle, millised ohud seada esikohale ja mida üldse ohuks pidada. Venemaa täiemahuline sissetung Ukrainasse 2022. aastal andis alliansile tohutu tõuke, et taas määratleda ühiselt mõistetav riigipõhine oht, mis on eksistentsiaalse tähtsusega Venemaale lähemal asuvate idapoolsete liikmesriikide jaoks, aga mida isegi kõige skeptilisemad liitlased ei saa eitada.

Nii iseloomustabki põhja- ja idatiiba selgepiiriline riigipõhine oht. Vastukaaluks on lõunatiival peamiseks eristatavaks ohuks, mille suhtes on peaaegu kõik ühte meelt, ebastabiilsus kui selline, selle laiemad tagajärjed ja viisid, kuidas vaenlased suudavad seda ebastabiilsust ära kasutada. Kahtlemata on Hiina ja Vene mõju viimastel aastatel muutunud piirkonnas üha silmatorkavamaks, mis on tihti lääne mõju kahjustanud. Aga see ei ole veel NATO sees kaasa toonud probleemi suhtes konsolideeritud lähenemist.

Mure lõunatiiva ebastabiilsuse pärast ei ole siiski midagi uut ja see jätkub tõenäoliselt ka edaspidi, mis sest, et lõviosa NATO vahenditest on suunatud tegelemiseks Venemaa agressiooni ja ründava hoiakuga.

2023. aastal andsid NATO liikmed Vilniuse tippkohtumisel lubaduse hinnata põhjalikult olemasolevaid ja tekkivaid ohte alliansi lõunapoolses naabruskonnas. NATO avaldas 2024. aasta mais sõltumatute asjatundjate meeskonna koostatud lõpparuande, milles vaadati üle alliansi suhtumine sellesse piirkonda. Selle tulemusel tutvustati 2024. aastal Washingtoni tippkohtumisel strateegilist tegevuskava ja NATO lõunatiiva eriesindaja ametikohta. Millised tegurid suunavad arengut selles vallas?

NATO mõistab tõsiasja, et tal on vaja üritada reageerida kõigi oma liikmete julgeolekuprobleemidele. Lõunatiiva ebastabiilsus on eriti selle otsesel tagajärjel tekkinud hiiglaslike rändevoogude kaudu avaldanud ülemäärast destabiliseerivat mõju poliitikale nii riiklikul, bilateraalsel kui ka EL-i tasandil. Samuti ollakse üldiselt arvamusel, et Venemaa ja Hiina sisenevad lääneriikidest jäänud tühjale kohale – eelkõige Aafrikas – ja kasutavad seda ära, levitades seal läänevastast retoorikat, ja Venemaa süvendab seal ka ebastabiilsust. See ei peaks kedagi üllatama, et NATO liigub lõunatiival ühtsema lähenemise suunas.

Kuigi NATO lõunatiib on strateegiliselt vägagi oluline, on probleeme palju ja vahendeid vähe. Miks peaksid piirkonda tähtsustama kaugemale jäävad liitlased, näiteks Balti riigid, arvestades tõsiasjaga, et seeläbi suunatakse idatiiva tugevdamiseks ja Ukraina aitamiseks vajalikke vahendeid mujale?

Lõunatiiva kohta täpselt määratletud ja tõhusa lähenemise väljatöötamisel on vahendite vähesus ja Venemaa-poolne vahetu oht siinses maailmajaos vaid mõned peamistest takistustest. Me oleme näinud, et Lähis-Idast ja Põhja-Aafrikast alguse saanud ning sealseid piirkondi läbivad ebaseadusliku rände voogudega seotud probleemid on mõjutanud (ja mõjutavad ka edaspidi) kahjulikult Euroopa ühtsust ja EL-i lõimumise protsessi, põhjustades tihti kahepoolseid vaidlusi, näiteks Prantsusmaa ja Itaalia vahel. Moskva pani seda tähele ja kasutas relvana – EL-i vastu suunatud hübriidsõja vahendina – Valgevenest Poola suunatud rändevooge nende kuude jooksul, mis eelnesid täiemahulisele kallaletungile Ukrainale.

NATO suurema lõunapoolse aktiivsuse blokeerimine idatiiva riikide poolt oleks poliitilises mõttes põhjendamatu.

Ma ei arva, et Balti liitlased peavad üldiselt lõunatiiva ebastabiilsust tähtsusetuks ohuks. Muidugi on see mõistetav, et nad tunnevad eksistentsiaalset ohtu, mis on neile palju lähemal. Pidades silmas pingutusi, mida suuremad lõunapoolsed liitlased, näiteks Hispaania ja eriti Itaalia, on viimastel aastatel teinud NATO kohalolu suurendamiseks idatiival – nende sõjaväelased on kuulunud NATO lahingugruppidesse (või neid lausa juhtinud) ja võtnud osa NATO õhuturbemissioonist –, oleks NATO suurema lõunapoolse aktiivsuse blokeerimine poliitilises mõttes põhjendamatu. On tähtis, et põhja- ja idapoolsed liitlased tunnistaksid, et Euroopa teises otsas asuvad riigid on näinud vaeva NATO kaitsehoiaku säilitamiseks, ning oleksid avatud aktiivsemale lähenemisele lõunas.

Samas ei saa eitada, et ressursse on tõesti vähe – eriti kuna enne 2022. aasta veebruarit ei täitnud paljud riigid täiel määral NATO nõudeid kulutuste tegemiseks – ja et kaitse-eelarved üldiselt suurenevad, kuigi majanduskasv on seiskunud.

Kas on siis võimalik korraldada asjad nii, et NATO lõunasuunaline tegevus oleks kooskõlas tähelepanu koondamisega itta? Kas NATO peaks käsitlema „lõuna- ja idatiiba omavahel seotud geopoliitilise ruumina“?

Omavahelisest seotusest saadakse hästi aru, kuigi see osutab ikka veel märkimisväärsele erinevusele ühelt poolt lõunatiiva ning teiselt poolt ida- ja põhjatiiva vahel. Nende ohud on erinevad ja sama käib nende ohtudega võitlemiseks vajalike tööriistade kohta. On selge, et niisuguse konflikti korral, milles Vene allveelaevad ähvardavad NATO liikuvust, on tegu konventsionaalse ohuga, millele tuleb vastata teatud kindlal viisil. Kui aga tegu on ebastabiilsusega ning selle ärakasutamisega Moskva ja teiste asjaosaliste poolt, siis on vähe kasu säärastest lahingugruppidest, nagu need on idatiivale paigutatud. Sellel põhjusel ongi Washingtoni tippkohtumise deklaratsioonis lõunapoolse naabruskonna käsitlemisel pööratud eelkõige tähelepanu niisugustele tööriistadele nagu dialoogi pidamine, teavitus ja silmatorkavus, mitte heidutusega seotud vahenditele.

See on veel üks põhjustest, mille pärast lõunas aktiivsemalt tegutsev NATO ei pea vähendama alliansi kaitsehoiaku ja konventsionaalse heidutuse säilitamiseks olulisi vahendeid – vähemalt seni ei pea, kuni areng jätkub samas suunas.

Siiski tundub, et kõik liitlased ei jaga samu vaateid ei lõunatiiva ega isegi NATO üldise missiooni ja tegevusulatuse kohta. Millistest kaalutlustest lähtuvad need võtmetähtsusega NATO liikmed, kes tegutsevad lõunapoolses piirkonnas, nende hulgas Itaalia, Türgi ja Prantsusmaa?

See ongi minu arvates kogu asja tuum. Kui me proovime liitlaste pealinnades lõunatiiva teemal väljendatud erinevaid seisukohti üheks sidusaks seisukohaks destilleerida, seisame silmitsi kolme põhilise probleemiga.

Esiteks on hulganisti ja sageli vastandlikke arvamusi selle kohta, millised on kõige suuremad ohud ja mida tuleks nende suhtes ette võtta. Näiteks on Liibüa ebastabiilsus vaevanud Euroopat praeguseks juba üle kümne aasta. Isegi naaberriikides nagu Prantsusmaal ja Itaalias ollakse selles küsimuses kardinaalselt erinevatel seisukohtadel, kusjuures Roomas tunnevad eksperdid ja asjaosalised ikka veel muret Pariisi (ja teiste liitlaste) suhtumise pärast kogu konflikti ja selle järelmõjusse. Veel üks NATO raskekaallane, Türgi, mängis samuti silmatorkavat rolli Liibüa kriisis, vastandus teistele liitlastele ja isegi rikkus EL-i poolt Liibüa suhtes kehtestatud relvaekspordi embargot, selleks et varustada kindral Haftari vägesid. Vahemere piirkonna liitlastel on selged ja otsesed huvid lõunapoolses naabruskonnas, mis ainult suurendab nende võimalikku tüllipööramist ja rivaalitsemist. Sellises olukorras võib Liibüa-suguste teemade käsitlemine NATO-s õõnestada ühtsust, kusjuures ühtsus on usutavas heidutuses ülitähtis komponent.

Peale NATO-le korrapäraselt tehtavate üleskutsete lõunat mitte unustada ei ole sealsed liitlased eriti välja käinud konkreetseid ettepanekuid uute algatuste ja tööriistade kohta.

Teiseks ei ole alati selge, kas NATO lõunapoolsetel liikmesriikidel on konkreetne arusaam sellest, mida allianss peaks lõunapoolses naabruskonnas tegema, mida ta seal juba niigi ei tee. Kuna mina töötan Roomas, siis lähtub minu analüüs paratamatult Itaalia perspektiivist. Minu arust on aeg seni näidanud, et peale NATO-le korrapäraselt tehtavate üleskutsete lõunat mitte unustada ei ole eriti välja käidud konkreetseid ettepanekuid uute algatuste ja tööriistade kohta. Kõige tähtsam on aga see, et me ei ole alati kogenud sedasorti proaktiivset juhtimist, mida on vaja, et leida alliansi sees toetust konkreetsetele ettevõtmistele, mis erinevad traditsioonilisest lähenemisest. Võib arvata, et praegu jätkub küllalt ruumi ühele või mitmele liitlasele, et selles piirkonnas silma torgata ning olla seal tõesti NATO hääletoruks ja käepikenduseks, näidates teistele eeskuju ja juhtides tähelepanu kohtadele, kus tuleks rakendada alliansi piiratud vahendeid.

Kolmandaks ja viimaseks probleemiks on see, et mõned liitlased ei taha NATO sekkumist nende huvidesse Vahemere ümbruses, et hoida ära selles piirkonnas NATO ja nende endi riikliku poliitika soovimatut kattumist. Võib arvata, et see puudutab Türgit ja Prantsusmaad, kes juba niigi tegutsevad konkreetselt määratletud strateegiate alusel Sahara-taguses ja Põhja-Aafrikas ning Lähis-Idas.

Itaalia on palju panustanud sellesse, et Vahemerele pöörataks rohkem tähelepanu, sealhulgas põhjendanud NATO lõunatiiva eriesindaja ametikoha loomise vajalikkust. Peasekretär Jens Stoltenberg on aga hiljutistes väljaütlemises vihjanud, et selle ametikoha saab tõenäoliselt endale Hispaania. Itaalia kaitseminister Guido Crosetto kritiseeris seda otsust hiljuti antud intervjuus teravalt, pidades seda „peaaegu isiklikuks solvanguks“, justkui oleks tegu Itaalia-vastase vendetaga. Peale selle seadis minister Crosetto Stoltenbergi erapooletuse kahtluse alla ja süüdistas teda suutmatuses hoiduda ühe poole eelistamisest. Millised on selle sündmuse tagajärjed?

Ma ei tea, mis täpselt juhtus kulisside taga, aga tegu ei ole esimese korraga, kui Itaalial ei õnnestunud saada mõnes mitmepoolses organisatsioonis – olgu selleks siis NATO või EL – tähtsat ametikohta, mille ta oli enda arvates ära teeninud. Minu meelest on Itaalias poliitilise ja institutsionaalse killustumise tõttu tekkinud strukturaalne probleem. Selle pärast on Roomal sageli väga raske õigel ajal välja tulla tugevate kandidaatidega konkreetsetele ametikohtadele, mille endale saamine oleks sellisele riigile nagu Itaalia üldiselt igati jõukohane. Võitlus riigi sees võib viia lausa selleni, et mitu Itaalia kandidaati, kellest ühelgi ei ole kogu riigi toetust, konkureerivad ühelesamale ametipostile, isegi omavahel võisteldes.

Roomal on sageli väga raske õigel ajal välja tulla tugevate kandidaatidega ametikohtadele, mille endale saamine oleks sellisele riigile nagu Itaalia üldiselt igati jõukohane.

Itaalia on tõesti aastakümneid kannatanud NATO-s teatava alaesindatuse pärast: viimase itaallasest peasekretäri, Manlio Brosio, ametiaeg lõppes 1971. aastal. Pärast 2012. aastat ei ole Roomast tulnud ka ühtegi peasekretäri asetäitjat. Admiral Cavo Dragone määramine NATO sõjalise komitee järgmiseks esimeheks kujutab endast oodatud muutust selles arengusuunas, aga see ei tohi jääda positiivseks erandiks, vaid peab pigem osutama uuele algusele.

Aeg näitab, millise tagasilöögi annab lõunatiiva eriesindajaga seotud läbikukkumine NATO-Itaalia suhetele, aga Rooma peab leidma lahenduse probleemile, mis jätkub eri valitsuste ajal ja ulatub lõunatiiva eriesindaja ametikohast palju kaugemale.

Te aitasite aru saada, et uue peasekretäri määramist oodates suhtuvad liitlased ikkagi nii lõunatiiba, selle kriitilise tähtsusega ohtudesse kui ka allianssi sealsesse rolli endiselt erinevate arvamuste ja strateegiate alusel. Mida võime tulevikus oodata NATO tegevuskavast lõunas?

Mina isiklikult ei usu, et NATO tegevuskava lõunas muutuks kuidagi järsult, vähemalt lähiajal seda ei juhtu. Seni, kuni Venemaa kujutab endast vahetut ohtu, on suurem osa NATO vahenditest ja tähelepanust pööratud lõunapoolsest naabruskonnast mujale.

Äsja võetud kohustused keskenduvad jätkuvalt dialoogile, teavitusele ja suutlikkuse suurendamisele, mis tähendab, et praegusest poliitikast ei kalduta tegelikult kõrvale. Ei saa jätta mainimata, et NATO peab selles piirkonnas arvatavasti hakkama lisaks tegutsema koos EL-iga, kelle käsutuses on üldiselt sobivamad vahendid stabiilsuse kasvatamiseks ja kaitseks ning kes on näidanud üles järjest suuremat valmidust asuda seal aktiivsemalt tegutsema.