Bosnia ja Kosovo riigiloomise õppetunnid

Iraagi sõda ja sellele järgnenud sündmused on järjekordselt tõestanud, et sõjalise jõuga režiimi muuta on tunduvalt lihtsam kui ehitada uut toimivate struktuuridega riiki. Iraagi näide tõestab, et riigi ülesehitamine nõuab rohkem aega, ressursse, oskusi ja kannatust, kui on osatud ette arvata. Kuigi ükski konfliktijärgne olukord pole analoogne teisega, tasub täna kindlasti õppida sellest, mida on kogetud “rahu ehitamisel” (peace-building) ja sellele järgnenud “riigi ehitamisel” (state-building) viimase paari aastakümne jooksul Balkanil, Afganistanis ja mujal. Püüan kirjeldada paari aspekti, mis on olnud olulised stabiilsuse taastamisel nendes piirkondades, toetudes kogemusele, mille sain aastatel 1997-1998 Bosnia-Hertsegoviinas ja 2004. aastal Afganistanis seoses valimiste korraldamisega ning aastatel 2002-2003 Kosovos poliitiliste struktuuride ning erakondade nõustamisega.

Sekkumise ajastus ja õigustus

Välismaailm on traditsiooniliselt sekkunud siis, kui on jõudnud arusaamisele, et midagi muud ei jää üle, teisisõnu: tavaliselt liiga hilja ja teatud mõttes vastu tahtmist. Seetõttu on sellele vastavalt püstitatud interventsiooni eesmärgid suhteliselt kitsalt ja ka nii, et need sobiksid maailma üldsusele. Üritatakse näidata, et sekkumine on minimaalne ja toimub õige asja nimel. Seetõttu ei võeta tihti arvesse tõsiasja, et konfliktist puudutatud paljud valdkonnad vajavad lahendusi ja et pakutud lahendused peavad sobima kohalikes tingimustes.

Ettenägemisvõime

Bosnia-Hertsegoviinas pandi praegused valitsemisstruktuuri alused paika 1995. aasta lõpus horvaatide, serblaste ja bosniakkide vahel sõlmitud Daytoni rahulepinguga, mille sünnile aitasid otsustavalt kaasa ELi, USA, Saksamaa, Prantsusmaa, Suurbritannia ja Venemaa esindajad. Rahulepingu osade poliitilise ja tsiviilaspektide elluviimise eest pandi vastutama EL, OSCE ning mitmed ÜRO allorganisatsioonid. Leping nägi ette multietnilise, demokraatliku valitsuse moodustamise bosniakkide, serblaste ja horvaatide osalusel. Tegelik olukord riigis kujunes aga niisuguseks, et esmaseks ülesandeks sai vaenutsevate armeede lahushoidmine ja mitte etniliste gruppide liitmine ühiseks pingutusteks riigi ehitamisel. Tol hetkel ei olnud teist valikut ja prioriteedid olid sellistena teadlikult määratud. Üheks lahushoidmise tulemuseks oli väga keeruline konstitutsiooniline raamistik, mida ei ole suudetud tänaseni adekvaatselt tööle saada ja mida pole lõpuni aktsepteerinud ükski kolmest riigis elavast etnilisest rühmast. Veel paar aastat tagasi õnnestus suurel osal Bosnia elanikkonnast elada nii, et neil polnud multietnilise keskvõimuga mingeid sidemeid ja toimisid hoopiski etnilisel baasil moodustatud kohalikud paralleelsed struktuurid. Parima tahtmise juures on ka rahvusvaheliste organisatsioonide võimalused rahvast liita väga piiratud; mäletan, kuidas 1998. aastal rahvusvaheline organisatsioon Mostaris rõõmustas selle üle, et kolm aastat pärast sõda oli suudetud linnas elavad horvaadid ja bosniakid kokku viia. “Saavutuseks”, mille üle rõõmu tunti, oli paraku ainult kahe etnilise rühma nukuteatri kokkuviimine selleks, et nad annaksid etendusi samades ruumides.

Välismaailm on sekkunud siis, kui midagi muud ei jää üle, teisisõnu: tavaliselt liiga hilja ja teatud mõttes vastu tahtmist

Juunis 1999 vastu võetud ÜRO Julgeolekunõukogu 1244. resolutsiooniga pandi paika Kosovo sõjajärgne haldamine ja ÜRO mandaat provintsi juhtimisel. Resolutsiooni koostamise ajal peeti esmatähtsaks Kosovo albaanlaste turvalisuse tagamist ja inimeste kaitsmist Serbia sõjaväe ja võimu eest. Ei suudetud aga ette näha, et oleks hoopis olnud vaja kaitsta Kosovosse jäänud serbia vähemust, keda albaanlased hakkasid kohe pärast sõda taga kiusama ja kättemaksuks omaenda kannatuste eest ka tapma. Veel täna nõuab serbia vähemuse kaitsmine tohutult ressursse ja on takistanud poliitiliste ja administratiivsete institutsioonide efektiivset loomist.

Eesmärkide seadmine

Teine probleem, mis on takistanud riigistruktuuride ehitamist Kosovos, on lõppeesmärgi puudumine. ÜRO resolutsioonile toetudes alustas 1999. aastal tööd ÜRO missioon, mille ülesandeks oli provintsi haldamine kuni Kosovo staatuse lõpliku otsustamiseni. Rahvusvahelise üldsuse senine poliitika lähtub mainitud resolutsioonist, kus garanteeritakse Serbia ja Montenegro territoriaalne terviklikkus ning eeldatakse, et Kosovo peab kõigepealt saavutama siseriikliku demokraatia, majandusliku ja sotsiaalse stabiilsuse. Alles siis, kui see on saavutatud, hakkab rahvusvaheline üldsus määratlema Kosovo staatust.

Lõppeesmärgi puudumine on tekitanud ebakindlust Kosovo albaanlaste seas, kelle autonoomiat Jugoslaavia võimud varem piirasid ja süstemaatiliselt diskrimineerisid. Seetõttu arvavad nad, et turvalisuse garanteerib vaid Kosovo iseseisvus. Serblased, keda tabas kättemaks ja süstemaatiline vägivald pärast seda, kui ÜRO sisenes Kosovosse, väidavad, et vaid Serbia võimu taastamisel on kaitstud nende õigused ja turvalisus. Töötades Kosovos aastatel 2002-2003 OSCE missioonis kohaliku võimu haldussuutlikkuse tõstmise ja nõustamise liinis, nägin kuidas isegi pealinna Priština linnavalitsuses ja volikogus pühendati enamus ajast riiklike sümbolite ja ürituste arutelule, selle asemel et tegeleda nende asjadega, mis on omavalitsuse pädevuses nagu näiteks veevarustus, prügivedu, kohalik transport jne. ÜRO jt rahvusvahelised organisatsioonid olid seetõttu sunnitud täitma nii keskvõimu kui ka omavalitsuse ülesandeid ka neis valdkondades, kus võim oli kohalikule institutsioonile üle antud.

Stabiilsuse ja turvalisuse puudumine

Selge on see, et riigi või institutsioonide ehitamist takistab see, kui puudub stabiilsus. Tuleb kohe kehtestada jõukasutamise monopol. Kosovo puhul kasutati Bosnia õppetundi, et lisaks sõjalisele rahutagamismissioonile tuleb protsessi kaasata ka rahvusvaheline politseijõud. Siin täitis see tavalisi politseiülesandeid ega olnud vaid vaatlejad nagu Bosnias.

Afganistanis oli olukord ka pärast Bonni lepingu sõlmimist endiselt väga ebastabiilne ning puudus ka rahvusvaheline toetus rahutagamismissioonile kogu riigi stabiliseerimiseks. Veel kaks aastat pärast sõda oli ÜRO rahutagamisjõudude mandaat piiratud vaid Kabuli ning selle lähema ümbruskonnaga.

Majanduselu korrastamatus

Stabiilsus on majanduse arendamise eeldus. Bosnias ja Hertsegoviinas ning Kosovos ei suudetud tõenäoliselt majandusarengu tähtust piisavalt rõhutada. Näeme Eestigi puhul, kui oluline on õiguslik raamistik, usaldusväärne valuutareform (millest üritati Bosniaski eeskuju võtta), toimiv finantssüsteem ja toll. Bosnias läks sellega aega, praegu tundub, et Kosovos on see pisut paremini läinud. Viimase puhul seab teatud määral piiranguid staatuse küsimus. Afganistani kohta on vara veel midagi öelda, sest julgeoleku puudumine väljaspool Kabuli piirab ka majanduslikku arengut. Selge on täna ka see, et õigusliku raamistiku loomiseks ja järjekindlaks majanduspoliitikaks ei piisa demokraatlikest valimistest.

“Saavutuseks”, mille üle rõõmu tunti, oli paraku ainult kahe etnilise rühma nukuteatri kokkuviimine samadesse ruumidesse.

Bosnias on olnud mitmed valimised kõikidel tasanditel, aga paraku avastas Paddy Ashdown, kui temast sai uus rahvusvaheline kõrge esindaja seitse aasta pärast Daytoni rahulepingu sõlmimist, et parlament ega valitsus ei tegele poliitika kujundamisega. Tõdes ka, et selle tulemusel pole toimunud korralikku õigus- ja valitsusreformi, mistõttu ei ole arenenud ka majandus. Nii on rahvusvahelised organisatsioonid ja välisriigid juba ammu kas Bosnia unustanud või tüdinenud rahastamisest.

Lõpetuseks

Demokraatlike ja efektiivsete riikide ülesehitamine pärast sõjalist konflikti on jätkuvalt rahvusvahelisele üldsusele üks keerulisemaid asju. Sekkumine konfliktikolletesse ja läbikukkunud riikide “siseasjadesse” on saanud paratamatuseks. Riigiehitamise ülesannet võib mõõta aja, raha ja ressursikuluga ning saavutatud tulemusega, milleks on rahu, majanduskasv ja demokratiseerimine. Tulemus sõltub sellest, kui palju “tarkust” on investeeritud ressurssidesse ning kui vastuvõetavad on elluviidavad ideed kohalikule rahvale.

ELi ja NATOsse kuuluva riigina peab ka Eesti üha enam osa võtma meile esmapilgul kaugetest konfliktidest ja kaugete riikide ülesehitamisest. Maailm on aga üha väiksem ning Eesti kohustused seega üha suuremad. Samuti tähendab maailma väiksus senisest suuremat vastastikust sõltuvust. Küsisin ühelt ELi diplomaadilt Afganistanis, miks nad peavad vajalikuks olla siin esindatud? Sain vastuseks: selleks, et võidelda narkootikumide vastu, sest see mõjutab nende riiki otseselt. 95% maailma tugevatoimelistest narkootikumidest on toodetud konfliktipiirkondades või nn läbikukkunud riikides, Afganistan annab näiteks praegu 75% maailma oopiumitoodangust.

Eestil on aga ka head eeldused aidata teisi riike ülesehitustööl. Meil on väga eduka reformiprotsessi värsked kogemused. Nägin ka ise, kuidas paljude protsesside loogika, näiteks majandusreformide seostamine õigusliku raamistikuga, on sama ajast ja kohast sõltumata. Meil on inimesed, kes on ise need uuendused läbi viinud ja oskavad seega nõustada ka teisi.