Venemaa-vastased sanktsioonid ja Krimmi annekteerimise mittetunnustamispoliitika: kuidas edasi?

1. Sanktsioonid: poliitiline hetkeseis

Kehtivad ELi sanktsioonid Vene Föderatsiooni suhtes lõppevad 2016. aasta juulis ja hiljemalt käesoleva aasta juunis otsustatavad ELi liikmesriigid nende jätkamise üle. Ühtlasi on sagenenud poliitilised hääled ELis, mis kahtlevad Venemaa-vastaste sanktsioonide jätkamise mõttekuses. Prantsuse majandusminister on toetanud sanktsioonide kaotamist¹ ja Slovakkia peaminister Robert Fico on teinud sedasama.² Itaalia välisminister on Moskvas käies rõhutanud, et sanktsioone ei tohiks pikendada „automaatselt“.³ Ka Baierimaa konservatiivse erakonna CSU esimees Horst Seehofer külastas hiljuti Moskvat ja leidis, et Venemaa-vastaseid sanktsioone tuleks leevendada.⁴

Tõsi, täpsuse huvides peab märkima, et Venemaa-vastastest sanktsioonidest loobumine pole seni veel saanud ühegi ELi liikmesriigi ametlikuks välispoliitiliseks kreedoks. Selliste kursimuutustega ei soovita end ette siduda, küll aga saab seda teemat kasutada edasise ELi-sisese kauplemise objektina. Näiteks kasvõi argumenteerides, et miks peaks meie riik Venemaa suhtes skeptilisemaid ELi liikmesriike sanktsioonidega „toetama“, kui näiteks Ida-Euroopa liikmesriigid Itaaliat, Saksamaad jt liikmesriike põgenike ELi-sisesel ümberjagamisel peaaegu üldse ei aita?

Täpsuse huvides peab märkima, et Venemaa-vastastest sanktsioonidest loobumine pole seni veel saanud ühegi ELi liikmesriigi ametlikuks välispoliitiliseks kreedoks. Selliste kursimuutustega ei soovita end ette siduda, küll aga saab seda teemat kasutada edasise ELi-sisese kauplemise objektina.

Saksamaa valitsuskoalitsioonis on juhtiv koalitsioonipartner CDU sanktsioonide asjus üldse mitme tule vahel. Vasakult on CDU koalitsioonipartneriks temast traditsiooniliselt Venemaa eripärade suhtes mõistvam SPD.⁵ Koalitsiooniväliselt aga teeb Saksamaa kantsleri Angela Merkeli põhimõttekindla Venemaa-poliitika suunas kriitikat uus populaarsust koguv parempoolne erakond Alternative für Deutschland (AfD), kelle ideoloogide (Alexander Gauland jt) seisukohaks Bismarcki ideedele viidates on, et Saksamaa strateegilistes huvides ei ole konflikt Venemaaga. AfD arvates peaks Saksamaa otsima keskteed USA ja Venemaa vahel, katsudes mõlemaga normaalselt läbi saada ja mitte olla ainult USA mõju all.

Teine aspekt ELi sanktsioonide puhul on seotud Ida-Ukraina olukorra ja Krimmi situatsiooni hiiliva eristamisega ELi liikmesriikide retoorikas. Läänes on ilmunud välja üksikuid poliitikuid, kes ei soovi mitte üksnes Venemaa-vastastest sanktsioonidest loobuda, vaid oleksid valmis ka Krimmi Venemaa osana tunnustama. Näiteks Nice’i linnapea tegi Jaltas käies avalduse (Jalta ning Nice on sõpruslinnad), milles tunnustas Krimmi sisuliselt Vene Föderatsiooni legitiimse osana, viidates rahva enesemääramisõigusele, mida justkui väljendanud Krimmis 2014. aastal läbiviidud referendum.⁶ Ka Venemaa suhtes skeptilised Lääne poliitikud on möönnud, et Krimmi Ukrainale tagastamise osas pole olukord kuigi lootusrikas. Näiteks Soome rahandusminister Alexander Stubb märkis hiljuti, et Krimmi teema on tänaseks „lootusetu üritus’“ (ingl k: lost cause).⁷

Selline koosmeele kõikumine sanktsioonide küsimuses ELi liikmesriikide seas sobib Moskvale hästi. Vene peaminister Dmitri Medvedev ütles hiljuti, et Venemaa ise sanktsioonide lõpetamist paluma ei tule, Lääs saagu ise oma veast aru ja „tulgu meie juurde“.⁸ On selge, et nii ei räägi kaotajad, vaid need, kes peavad ennast teatud mõttes võitjateks. Samas, retoorika ei pruugi siinkohal väljendada tegelikke tundeid ja seda, et sanktsioonid on Venemaad siiski juba jõudnud ka ohjata.

2. Donetski ja Luganski rahvavabariigid: Transnistria mudel

Kui 2016. aasta juunis ELis sanktsioonide pikendamise üle arutlema hakatakse, siis on üheks põhiküsimuseks 2015. aasta veebruaris sõlmitud Minski kokkulepete täitmine. Minski kokkulepped on aga tänaseks täitnud üksnes oma miinimumeesmärki: sõjaline konflikt Ida-Ukrainas ei põle lahtise leegina, vaid on hetkel surutud tuleks tuha all. Samas jätkusuutlikust lahendusest kuidagi rääkida ei saa. Regulaarselt tuleb teateid üksikutest hukkunud ja haavatud Ukraina sõduritest. Ukrainal pole lastud taastada kontrolli Donetski ja Luganski „rahvavabariikide“ territooriumide üle, kus on formaalselt tekkinud de facto režiimid, mis aga Ukraina kinnitusel on sisuliselt ikkagi Venemaa okupeeritud territooriumiks. Ametlikus retoorikas kasutab Moskva aga nüüdseks argumenti, et temal pole Donetski ja Luganski rahvavabariikidega (enam) otsest pistmist; konflikti rahumeelne lahendamine olevat eelkõige Kiievi ja Ida-Ukraina separatistide omavaheline asi. Moskva ja Ida-Ukraina separatistid üritavad seega portreteerida Minski kokkulepete suhtelise läbikukkumise peasüüdlasena hoopis Ukraina valitsust, kes nende väitel pole suutnud separatistidele pakkuda rahuldavaid konstitutsioonilisi garantiisid autonoomia osas, millest johtuvalt ei taha ka „separatistid“ (justkui nemad seda otsustaks) lasta Ukrainal taastada kontrolli oma piiride üle. Tegelikkuses on Donetski „rahvavabariigi“ juht korduvalt kinnitanud, et tagasi Kiievi alla minekust polevat enam mõtet rääkidagi⁹; seega ei võta Venemaa toetatud separatistid Minski kokkuleppeid tegelikult tõsiselt ja konstitutsioonilised garantiid üksi piirkonda Ukraina kontrolli alla tagasi ei too.

Tundub, et Moskval on õnnestumas Donetski ja Luganski rahvavabariikide näol teha Transnistriat – luua sõjalist jõudu kasutades naaberriigist eraldatud formaalselt „iseseisvad“ de facto režiimid, mida Moskva küll ametlikult riikidena ei tunnusta, kuid mis ise etendavad pseudoriiklust. Need moodustised eksisteerivad täielikult Moskva armust ja Moskva on nende sõjalise julgeoleku garandiks. Vene geopoliitika vastav „mudellahendus“, Transnistria ise, eksisteerib sellisena juba 1990. aastate algusest, st juba 25 aastat. Seega tuleb reaalpoliitiliselt valmis olla, et ka Donetski ja Luganski „rahvavabariigid“ võivad jääda eksisteerima aastakümneteks. Ka Transnistria puhul eitab ametlik Moskva vastutust seal toimuva eest vaatamata sellele, et näiteks Euroopa Inimõiguste Kohus peab just Moskvat lõppastmes vastutavaks Transnistrias toimuvate inimõiguste rikkumiste eest.¹⁰

Läänes on ilmunud välja üksikuid poliitikuid, kes ei soovi mitte üksnes Venemaa-vastastest sanktsioonidest loobuda, vaid oleksid valmis ka Krimmi Venemaa osana tunnustama.

Tundub, et juunis ees ootav rituaalne arutelu Minski kokkulepete täitmisest või mitte on eelkõige võimalus mööda vaadata tõsiasjast, et agressiooni ohvriks on käesolevas kaasuses Ukraina. Tegelikult alates 2014. aastast toimunut varjata pole võimalik: ÜRO liikme Ukraina territoorium on de facto kahest kohast, lõunast ja idast, amputeeritud.

Krimmi puhul on Euroopa Nõukogu kõrge delegatsioon juba külastanud poolsaart ja asunud seisukohale, et Euroopa Inimõiguste Konventsioon kehtib territooriumil edasi, mida koha peal on mõned (valesti) tõlgendanud ENi hiiliva tunnustusena, et Krimm on Vene Föderatsiooni osa.¹¹

3. Rahvusvahelise õiguse kontuurid

Kui ELi liikmesriigid otsustavad 2016. aasta juunis sanktsioonide jätkamise üle, siis peavad nad eelkõige otsustama, mis on ELi Venemaa-vastaste sanktsioonide ideoloogia. Kas sanktsioonide eesmärk on karistada Moskvat rahvusvahelise õiguse rikkumise eest? Ent kui Moskva 2014. aastal toimunut ise rikkumiseks ei pea ja on valmis olukorda jätkama 25, 50, 100 jne aastat, siis kas nii kaua peaksid kestma ka Lääne sanktsioonid? On ELi sanktsioonide eesmärk – miinimumina – edasise suurema verevalamise ärahoidmine Ukrainas või – maksimumina – endise olukorra taastamine, st sanktsioonid ei saaks lõppeda enne, kui Krimm ja „rahvavabariigid“ on läinud tagasi Kiievi kontrolli alla? Eespool viidatud pragmaatilised poliitilised hääled ELis näitavad, et Krimmi naasmist Ukraina koosseisu peetakse mitmel pool Euroopas juba ebarealistlikuks stsenaariumiks ja sellest tulenevalt siis küsitaksegi, et kas Läänel on mõtet sanktsioonide näol peaga vastu müüri joosta.

Siinkohal tuleks teha väike ekskurss rahvusvahelise õiguse põhimõistetesse ja ajalukku. Kollektiivseid sanktsioone katsetas rahvusvaheline kogukond esimest korda Rahvasteliidu päevil fašistliku Itaalia suhtes, kui Mussolini okupeeris ja annekteeris Abessiinia (Etioopia). Paraku aga tundus Itaalia kontroll Abessiinia üle peagi nii „lõplikuna“ ja Inglismaa-Prantsusmaa majandushuvid nii riivatud, et Rahvasteliidus Itaalia suhtes kehtestatud sanktsioonidest Teise maailmasõja eelõhtul loobuti. Selle otsuse pärast pidi hiljem Teise maailmasõja lõppedes ja Abessiinia iseseisvuse taastades nii mõnigi Lääne-Euroopa poliitik ning diplomaat häbiga silmi maha lööma.

Teise maailmasõja lõppedes sai rahvusvahelise julgeolekuarhitektuuri peamiseks alustalaks ÜRO ja ka sanktsioone rahvusvahelist rahu ja julgeolekut rikkuvate riikide suhtes hakati ÜRO Julgeolekunõukogu (JN) kaudu määrama. Tõsi, USA ja NSV Liit teadaolevalt polnud nendes asjades enamasti ühel meelel ja nii olid JNi poolt rahvusvahelise kogukonna nimel määratud sanktsioonid maailmapoliitikas pigem suureks erandiks kui reegliks. ÜRO juriidiline raamistik on aga tänaseni meiega vähemalt selles mõttes, et näiteks Venemaa välisminister Sergei Lavrov on korduvalt väitnud, nagu oleksid Lääne sanktsioonid Venemaa vastu oma olemuselt rahvusvahelist õigust rikkuvad – sest neid pole määranud ÜRO JN, kes Moskva omapärase tõlgenduse kohaselt tohtivat ainsana õiguspäraselt rahvusvahelisi sanktsioone üldse kehtestadagi!¹² Venemaa on aga ise JNi alaline liige ja nii naiivne pole ilmselt keegi, et eeldada, nagu võiks Moskva nõustuda sanktsioonide kehtestamisega enda suhtes. Seega tähendab Moskva õiguslik-poliitiline seisukoht, et ta ise ei saa enda arvates juba definitsioonijärgselt agressioone toime panna või nende eest sanktsioone väärida. Nii selektiivse ja enesekeskse rahvusvahelise õiguse käsitlusega on teistel riikidel keeruline nõustuda.

Tundub, et Moskval on õnnestumas Donetski ja Luganski rahvavabariikide näol teha Transnistriat – luua sõjalist jõudu kasutades naaberriigist eraldatud formaalselt „iseseisvad“ de facto režiimid, mida Moskva küll ametlikult riikidena ei tunnusta, kuid mis ise etendavad pseudoriiklust.

Samas tuleb märkida, et ELi liikmesriikidel pole rahvusvahelise õiguse järgi juriidilist kohustust Venemaa kui Ukraina vastu agressiooni toime pannud riigi suhtes sanktsioone kehtestada ja ülal hoida. Selles mõttes Venemaa-vastaste sanktsioonide tühistamisega või nende leevendamisega ELi liikmesriigid ei rikuks rahvusvahelist õigust Ukraina suhtes. Küll aga on sellistes asjades juriidilisega sama tähtis poliitiline dimensioon, mh ka, kuidas sellised otsused välja paistavad. Venemaa karistas 2014. aastal Ukrainat eelkõige tema Läände lõimumise soovi pärast ja ühtlasi ei rikkunud mitte ainult Vene-Ukraina 2003. aasta piirilepingut, vaid ka 1994. aasta Budapesti lepingut, millega lääneriigid garanteerisid Ukraina territoriaalse terviklikkuse sellal, kui survestasid Ukrainat Nõukogude tuumarelvadest loobuma. Kui nüüd sellisele käitumisele ELi liikmesriigid adekvaatselt ja ühtselt vastata ei suudaks, siis kui atraktiivse globaalse jõuga saaks ELi näol üldse tegemist olla?

Rahvusvahelise õiguse mõttes on ELi riikidel nii nagu ka teistelgi rahvusvahelise kogukonna liikmetel kohustus mitte tunnustada vägivaldsel teel läbi viidud territoriaalseid muudatusi Ukrainas (ingl k: duty of non-recognition).¹³ 2001. aastal kiitis ÜRO Peaassamblee heaks ÜRO Rahvusvahelise Õiguse Komisjoni (ILC) ettevalmistatud riigi vastutuse artiklid (Draft Articles of State Responsibility), mis pole küll rangelt võttes rahvusvahelis-õiguslik leping, ent mis ekspertide arvamuse kohaselt peegeldab rahvusvahelise tavaõiguse seisu riikide vastutuse osas, st tema põhimõtted on riikidele siduvad. Selle dokumendi ptk III käsitleb tagajärgi, mis tulevad rahvusvahelise õiguse alusnormide (ingl k: peremptory norms; ladina k: jus cogens) rikkumisest. Üheks esmaseks jus cogens normiks on teise riigi vastu relvastatud jõu kasutamise keeld (agressioonikeeld). Riigi vastutuse artiklite artikkel 41 lg 2 sätestab, et ükski riik ei tohi tunnustada jus cogens normi rikkumise teel tekitatud olukorda ega aidata rikkujale kuidagi kaasa.¹⁴ See on rahvusvahelise õiguse mõttes põhiline kohustus, mida rahvusvahelise kogukonna liikmed võlgnevad täna Ukrainale kui enda liikmele, kelle suhtes pandi toime vägivallaakt naaberriigi poolt.

Vastavalt on oluline eristada sanktsioone ja mittetunnustamispoliitikat; kui ka sanktsioonidest kui poliitilisest meetmest ELis ühel hetkel loobutakse, siis jääb ikkagi alles rahvusvahelis-õiguslik kohustus mitte tunnustada rahvusvahelise õiguse alusnormi rikkumisega tekkinud olukorda.

4. Mittetunnustamispoliitika väljavaated Krimmi suhtes

Eesti võiks täna olla üheks liidriks ELi sees töötamaks välja ELi liikmesriikide mittetunnustamispoliitika täpsemad kontuurid. Sellel teemal sõnavõtmiseks on Eestil koos Läti ja Leeduga olemas vajaminev legitiimsus, sest tänu USA jt lääneriikide mittetunnustamispoliitikale säilis Balti riikide õiguslik järjepidevus ka Nõukogude okupatsiooni ja anneksiooni aastatel 1940–1991. Mittetunnustamispoliitika põhiline tuum on selles, et ei tunnustata õiguspärasena Ukraina arvelt läbi viidud territoriaalseid muudatusi, st Krimmi liitmist Venemaa külge ja Ida-Ukraina „rahvavabariikide“ moodustamist. Krimmi puhul on tegu õigusvastase okupatsiooni ja anneksiooniga, Donetski ja Luganski puhul õigusvastase okupatsiooniga Mandžukuo stiilis (Jaapani okupatsioonivõimu poolt 1932. aastal moodustatud marionettriik Hiinas). Samas kiireid tulemusi mittetunnustamispoliitika Ukrainalt rebitud aladel oodata ei saa. Eesti, Läti ja Leedu saavad aga omamoodi lootuskiirena ikkagi viidata sellele, et Balti riikide annekteerimise puhul kandis mittetunnustamispoliitika lõplikult vilja alles 50 aasta möödudes.

Mittetunnustamispoliitika kriitikud hakkavad kindlasti väitma, et kui ka Moskva-poolne relvajõu kasutamine/sellega ähvardamine oli Balti riikides 1940. ja Ukrainas 2014. aastal sarnane, siis erinev on situatsioon rahvaste enesemääramisõiguse vaatenurgast. Lihtsustades: Krimmis on enamuses venekeelsed inimesed, Balti riikide rahvastiku enamuse moodustasid aga rahvad, kel on ja oli oma juba väljakujunenud riiklik identiteet. Eesti, Läti ja Leedu rahvad ilmselgelt ei soovinud NSV Liidu osaks saada ja ka väljendasid seda piisavalt, mistõttu tekkis ka laialdane relvastatud vastupanu (metsavendlus) ja hiljem levis dissidentlus. Krimmis aga on rahulolematuse märke praegu näha peamiselt vaid krimmitatarlaste kogukonnas, mitmete allikate kohaselt suhtub poolsaare elanikkonna venekeelne enamus Venemaaga liitumisesse positiivselt.¹⁵ Siiski ei saa rahvusvaheline õigus ja kord toimida oludes, kus välisriik teostab kõigepealt sõjalise interventsiooni kohtades, kus separatismiks võib teatud elanikkonna osa seas olla soodus pinnas ja siis seab rahvusvahelise kogukonna sündinud fakti, fait accompli ette. Samuti pole pärast relvastatud jõu kasutamist hirmu jm pärssivate faktorite tõttu enam võimalik rahva tegelikku demokraatlikku arvamust täpselt kindlaks teha. Seega: isegi kui peaks olema tõsi, et Krimmi elanikkonna enamik eelistab Venemaad Ukrainale, siis niimoodi nagu Venemaa anneksiooni 2014. aastal läbi viis, lihtsalt pole rahvusvahelises kogukonnas piiride muutmine aktsepteeritav. Rahvusvaheline õigus kaitseb siin eelkõige Ukraina kui riigi õigust territoriaalsele terviklikkusele.

Minski kokkulepped on aga tänaseks täitnud üksnes oma miinimumeesmärki: sõjaline konflikt Ida-Ukrainas ei põle lahtise leegina, vaid on hetkel surutud tuleks tuha all. Samas jätkusuutlikust lahendusest kuidagi rääkida ei saa.

ELi riigid peaksid olema tähelepanelikud ka selles osas, et mittetunnustamispoliitika Krimmi annekteerimise suhtes ei muutuks tühjaks sõnakõlksuks või fiktsiooniks. Peaks olema hästi läbi mõeldud ja omavahel kokku lepitud, mida mittetunnustamispoliitika endaga kaasa toob ja mida mitte. Näiteks 1979. aastal osales Suurbritannia annekteeritud Leedu territooriumil Nõukogude sõjaväeõppustel vaatlejana ja Briti parlamendis tekkis debatt, kas sellega pole kaugenetud mittetunnustamispoliitikast ja kaudselt tunnustatud Moskva kontrolli Leedu üle.¹⁶ Demokraatlikes riikides on alati erinevaid arvamusi ja mittetunnustamispoliitika tõlgendamine muutub ka sisepoliitiliseks teemaks (nii nagu juhtus Austraalias 1970. aastatel Balti riikide mittetunnustamispoliitikaga). Poliitiline väljakutse saab olema nende Lääne poliitikute ohjamine, kes mittetunnustamispoliitika osas oma valitsuse ametlikust liinist kõrvale kalduvad. Näiteks avas Ukraina 2016. aasta veebruaris kriminaalasja Iisraeli Knesseti liikme Yakov Margi suhtes, sest viimane külastas Kiievi nõusolekuta Krimmi ja kohtus sealsete võimukandjatega.¹⁷ Nice’i linnapea ametliku külaskäigu järel Jaltasse esitas Ukraina protestinoodi Prantsusmaale.¹⁸

Oluline on järgi mõelda selle üle, et kui rahvusvaheline õigus kehtestab teistele riikidele kohustuse mitte tunnustada jus cogens’i normi rikkumisega tekkinud olukorda, siis kas selline kohustus ei peaks kehtima ka kõigi antud riikide ametikandjate suhtes. (Näiteks olulise linna linnapea või parlamendi liikmed.) ÜRO Peaassamblee riikide enamus luges ju oma 27. märtsi 2014. a resolutsioonis nr 68/262 100 poolthääle, 11 vastuhääle, 58 erapoolikuks jäänud hääle ja 24 „puudumisega“ Venemaa tegevuse Krimmi annekteerimisel rahvusvahelise õiguse vastaseks.

Seega rahvusvahelise õiguse mõttes pole sanktsioonide jätkamine või mitte täna isegi põhiküsimuseks. Põhiküsimuseks on, kas suudetakse täita rahvusvahelis-õiguslikku kohustust Ukraina ees pakkuda tõsiseltvõetavat sisu mittetunnustamispoliitikale.