märts 16, 2018

Väljakutsed ja ohud Ameerika julgeolekule

USA presidendi Trumpi uus rahvuslik julgeolekustrateegia.

1986. aastal Kongressi poolt vastu võetud Goldwateri-Nicholsi kaitseministeeriumi ümberkorralduse seadus kohustab USA presidenti igal aastal esitama Kongressile „kõikehõlmava USA rahvusliku julgeolekustrateegia raporti“1. Ehkki kõik presidendid alates Ronald Reaganist on sellise raporti esitanud, pole seda tehtud igal aastal ja esitatud dokumentide sisuline tase on olnud kõikuv. 2017. aasta 18. detsembril kirjutas president Trump alla oma esimesele Ameerika rahvuslikule julgeolekustrateegiale (National Security Strategy), mis annab üldise raamistiku uue presidendi välis- ja julgeolekupoliitika mõtestamisele ning väljakutsetele vastuste otsimisele2.
Koos jaanuaris avaldatud rahvusliku kaitsestrateegiaga (National Defense Strategy) ning veebruaris esitletud tuumaseisundi ülevaatega (Nuclear Posture Review), mille koostamiseks andis president Trump korralduse jaanuaris 2017, saavad vastased, liitlased ja partnerid ülevaate USA julgeolekupoliitilisest olukorrast, riiki ähvardavatest ohtudest ning tegevustest, millega nendele ohtudele vastu seistakse.3
Kui Trumpi rahvusliku julgeoleku nõunik Herbert Raymond McMaster vahetult enne strateegia avaldamist Ronald Reagani raamatukogus seda tutvustas, võrdles ta USA ees seisvaid väljakutseid Reagani võimuletuleku ajaga, mil USA oli sise- ja välispoliitilises kriisis (Nixoni tagandamine, Carteri välispoliitiline nõrkus, Nõukogude Liidu tõus rahvusvahelisel areenil) ja maailm ei võtnud USAd piisavalt tõsiselt.Mäletatavasti seadis president Trump just Reagani üheks oma poliitiliseks eeskujuks, kui alustas kampaaniat Valgesse Majja ning lubas muuta Ameerika jälle võimsaks.

Ohud julgeolekule

Julgeolekustrateegia esitab väljakutsete loendi, mille alusel on peamiseks ohuks USA julgeolekule „revisionistlikud jõud” Venemaa ja Hiina, kes püüavad muuta senist poliitilist, majanduslikku ja julgeolekupoliitilist korraldust, tehes seda oma huvidest lähtuvalt ning USA ja tema liitlaste arvel. Järgmises kategoorias on nn „ebaõnnestunud riigid“ ehk Iraan ja Põhja-Korea, kes rikuvad oma naabrite suveräänsust, arendavad massihävitusrelvi ja levitavad teistes riikides terrorit. Džihadistlikud terroristlikud organisatsioonid omakorda ähvardavad inimesi kõikides maailma nurkades ning on esitatud „piiriüleste” ohtudena. Samuti on senist maailmakorda muutnud piiriülesed kriminaalsed organisatsioonid, küberhäkkerid. Digitaalne ühildatus lisab täiendavaid ohte nii indiviidi, organisatsiooni, valitsuste kui sõjaväe tasandil, mis lubab eeldada, et konflikti korral rünnatakse elutähtsat ja sõjaväetaristut ning valitsusasutusi.
Nii julgeoleku- kui ka kaitsestrateegias tõdetakse, et vaenlased on õppinud „tegutsema avatud sõjalisest konfliktist madalamal tasandil ja rahvusvahelise õiguse piiri peal“ ning USA peab selliseks konfliktiks valmis olema ning suutma võidelda kogu spektri ulatuses – maismaal, õhus, merel, kosmoses, küberkeskkonnas – samaaegselt. Samas nenditakse, et heidutuse saavutamine on tänapäeval oluliselt raskem ülesanne kui külma sõja ajal. Otseselt Venemaale ja Hiinale viitamata toob dokument välja seisukoha, et kübervahendite kasutamine on riiklikel ja mitteriiklikel vastastel võimaldanud USA julgeolekut eri valdkondades kahjustada.
Strateegia kohaselt seisab USA silmitsi suurenenud globaalse ebastabiilsusega, mida iseloomustab pikaaegse reeglitel ja rahvusvahelisel õigusel põhineva maailmakorra allakäik, mis omakorda on loonud palju mitmepalgelisema ja ebakindlama julgeolekukeskkonna.
Strateegia keskendub neljale tegevusele: (1) kodumaa, elanike ja elulaadi kaitse, (2) Ameerika edukuse edendamine majanduskasvu, õiglase kaubanduse, intellektuaalse omandi kaitse ja energia sõltumatuse kaudu, (3) rahu tagamine sõjalise tugevusega, (4) USA mõjutusvõime arendamine, et kaitsta USA huve ja põhimõtteid rahvusvahelisel areenil. Selle aluseks on pühendumus korrale, mis põhineb vabadusel, demokraatial, seadustel ja eraettevõtlusel.

Strateegiline rivaliteet kui peamine väljakutse

USA on silmitsi suureneva globaalse ebastabiilsusega, mida iseloomustab pikaaegse reeglitel ja rahvusvahelisel õigusel põhineva maailmakorra allakäik, mis omakorda on loonud palju mitmepalgelisema ja ebakindlama julgeolekukeskkonna. Mitte terrorism, vaid riikidevaheline strateegiline rivaliteet on peamine rahvusliku julgeoleku murekoht ja USA peab nimetatud ohtudest tulenevalt senise aastakümneid kestnud välispoliitika ümber mõtestama.
Venemaad käsitlevad kõik kolm dokumenti peamise strateegilise ohuna ning väljakutsena USA julgeolekule. Strateegia kohaselt soovib Venemaa USA mõjujõudu vähendada ja liitlassuhteid nendevaheliste erimeelsuste kaudu nõrgestada. Venemaa näeb NATOt ja ELi kui ohtu omaenda propageeritud maailmakorrale ja suurendab investeeringuid sõjalistesse vahenditesse, sh tuumavõimekusse. Venemaa soovib oma jõu taastada ja kehtestada enda naabruses oma mõjupiirkond ning on jätkuvalt USAle suurim eksistentsiaalne oht, muuhulgas destabiliseerides ühiskonda kübervõimete rakendamise kaudu. Venemaa sekkub teiste riikide siseasjadesse kõikjal üle maailma. Konfliktirisk Venemaaga kasvab Euraasia kontinendil Venemaa võimaliku valearvestuse tõttu. Koostöö Venemaaga saab lähtuda mitte soovmõtlemisest, vaid ainult USA sõjalisest tugevusest, mis on täielikult liitlastega ühildatud.
Kui president Obama pidas Hiinat võitluses globaalsete ohtudega Ameerika partneriks, siis Trumpi strateegia nimetab Hiinat „strateegiliseks vastaseks“ ja lubab viimast jõuliselt survestada nii majanduspoliitika kui tegevuse eest Lõuna-Hiina meres, kus Hiina rahvusvahelist õigust eirates oma sõjalist mõjuvõimu püüab suurendada, et USAd välja suruda ja kehtestada seal endale meelepärane kord. Samuti soovib strateegia hoida Hiinat eemal võimalustest investeerida USA tehnoloogiasektorisse. Novembris oma Hiina-visiidil pidas Trump suhteid Hiinaga eeskujulikuks, kuid praegu on ebaselge, kas strateegia dokumendid tähistavad USA ja Hiina suhetes muutust. Seda näitab aeg.

Säilitada rahu läbi tugevuse

19. jaanuaril kaitseminister Mattise tutvustatud rahvusliku kaitsestrateegia dokument kordab suuresti üle julgeolekustrateegias esitatud USA ees seisvad ohud, kuid selle peamine eesmärk on näidata, kuidas sõjavägi nendele ohtudele vastab, kuidas kasutatakse raha võimete arendamiseks ning kuidas kaitsepoliitikat efektiivsemaks muudetakse.5 6
Strateegia toob välja kaitseministeeriumi ülesanded – kaitsta USAd rünnaku eest, tagada ühisvägede (Joint Forces) võitlusvõime nii globaalselt kui peamistes regioonides, heidutada vaenlast USA elulistele huvidele kallale kippumast, aidata teistel valitsusasutustel ellu viia USA rahvuslikke huve, säilitada regionaalne jõudude tasakaal Aasias, Euroopas, Lähis-Idas ja läänepoolkeral, kaitsta liitlasi sõjalise agressiooni eest ja tugevdada partnersuhteid, samuti jagada õiglaselt vastutust ühise kaitse eest, hoida ära ja heidutada riiklikke ja mitteriiklikke jõudusid massihävitusrelvade arendamist ja kasutamist USA, liitlaste ja partnerite vastu.
Kaitsestrateegia esitab raamistiku, kuidas sõjaväge organiseerida, välja õpetada, varustada ja julgeoleku kaitsele rakendada. Lisaks USA enda väevõime arendamise vajadusele rõhutab see liitlassuhete olulisust, et tagada USA juhitud jõudude tasakaal vaba ja avatud maailmakorra kaitseks. Dokumendi tutvustamisel tõdes kaitseminister, et kui pikka aega ei olnud USAle globaalset sõjalist vastast, siis praeguseks on senine edu kõikides sõjalistes valdkondades kahanemas. Lisaks püüavad vaenlased kahjustada USA lahinguvõrke ja sõjalise tasandi juhtimist ning püüavad ülekaalu saavutamiseks kasutada vastasseisu teisi elemente (infosõda, käsilassõjad, tehnoloogilised vahendid, tehisintellekt, robotid, biotehnoloogia, energeetilised relvad). Nendele adekvaatselt vastamata satub kahtluse alla USA üldine heidutusvõime.
Strateegia esitabki kava, kuidas praeguses julgeolekukeskkonnas vastu seista, heidutada, sõdida ja võita. Kollektiivselt suudavad USA väevõime, liitlaste ja partnerite jõud ning kaitseministeeriumi moderniseerimine tagada võimed ja valmisoleku, mis on vajalikud, et konfliktides peale jääda ja säilitada rahu läbi tugevuse (= sõjalise jõu). Kui strateegiat ei suudeta ellu viia, väheneb USA globaalne mõjukus, liitlaste ja partnerite vaheline ühisrinne kannatab ning vähenenud ligipääs turgudele vähendab USA elujärge ja heaolu. Ilma kindla ja etteaimatava investeeringuta sõjaväe tugevuse taastamiseks ja moderniseerimiseks kaotab USA kiiresti sõjalise tugevuse eelise.

Uus USA tuumaseisundi ülevaade

USA kaitseminister avalikustas 2. veebruaril 2018 tuumaseisundi ülevaade7, mis on neljas pärast külma sõja lõppu. Peamise aspektina rõhutab dokument, et tuumavõimekus on rahvusliku julgeolekustrateegia osa ja üks olulisemaid komponente USA ja tema liitlaste ning partnerite kaitsmisel.
Kuigi dokumendi kohaselt on USA pikaajaline eesmärk jätkuvalt tuuma-, bioloogilise ja keemiarelva vaba maailm, peab USA samal ajal omama modernset ja paindlikku tuumavõimekust, mis tagaks turvalisuse ja stabiilsuse, kuniks tuumarelvad pole kaotatud. Viimast lähitulevik ette ei näe ja ülevaatedokument põhineb tõdemusel, et lähemas tulevikus mängivad tuumarelvad jätkuvalt olulist rolli teiste tuumariikide heidutuse, aga ka konventsionaalse heidutuse tagamisel tuumariikide vahel. Ülevaade rõhutab, et kuigi praegune julgeolekukeskkond muudab edasise progressi tuumarelvade vähendamisel erakordselt raskeks, ei tähenda see USA lahkumist tuumarelva vähendamise lepetest.
Tuumaseisundi ülevaade keskendub vajadusele tuumatriaad (maa, õhk, meri) alles hoida ja moderniseerida. Selle eesmärgi sätestas Obama administratsioon 2010. aasta ülevaates ja see tähendab vajadust välja vahetada ballistiliste tuumarakettide võimega allveelaevad, strateegilised pommitajad, kontinentidevahelised ballistilised raketid ning nende juhtimissüsteemid. Lisaks aitab järgmise põlvkonna kahetise kasutusega hävitaja F-35 moderniseerimine säilitada NATO tuumaheidutuse ning võime vajadusel kiiresti tuumarelvastust siirda (forward deploy). Pentagoni kalkulatsioonide kohaselt võtab tänase USA tuumavõime säilitamine umbes 3% kogu kaitse-eelarvest. Selleks, et tuumavõimet uuega asendada, on aga vaja lisaks 3–4% järgmise 10 aasta jooksul.
Uus NPR võtab arvesse laia ohtude skaala (konventsionaalsed, keemilised, bioloogilised, küber-, kosmose-, mitteriiklikud ohud), formuleerib ohuhinnangutest lähtuvalt strateegia ja poliitika ning kujundab suunise tuumavõimepoliitikale praegu ja tulevikus, et halvenenud olukorras kaitsta USA, aga ka liitlaste ja partnerite julgeolekut. Dokumendis tõdetakse, et viimasest tuumaseisundi ülevaatest 2010. aastal on toimunud tagasipööre sõjaliste suurriikide vastasseisu juurde, globaalsed ohud on suurenenud ja potentsiaalsed vastased oma tuumavõimeid arendanud, mille tõttu on USA silmitsi mitmekesisema tuumaohuga. Samal ajal on USA oma tuumaarsenali võrreldes külma sõja kõrghetkega 85% ulatuses vähendanud ning ei ole sisuliselt uusi tuumavõimeid viimase kahe aastakümne jooksul arendanud. Samas Venemaa ja Hiina on arendanud uusi tuumavõimeid. Kuigi Venemaa järgis USA eeskuju ja vähendas strateegiliste relvade hulka, jättis ta alles suurel hulgal mittestrateegilisi ehk taktikalisi tuumarelvi, mida täna aktiivselt edasi arendab. USA kaitseministri sõnul keskendubki tuumaseisundi ülevaade olulises osas vastukaalu tugevdamisele vastaste kasvavale taktikalise tuumarelva arsenalile.
6. veebruaril ütles kaitseminister Mattis Kongressi ees, et sellist asja nagu taktikaline tuumarelv pole olemas, sest igasugune tuumarelva kasutamine ükskõik millisel ajal tähendab strateegilist, mitte taktikalist olukorra muutust. Kaitseminister Mattise sõnul „USA ei soovi, et keegi teeks valearvestuse madala purustusjõuga tuumarelva kasutamisel … tuumaheidutus peab olema arusaadavalt usaldusväärne“ ja USA peab tuumaheidutust tõhustama uue taktikalise tuumavõime kaudu.8
Tuumaprogrammi uuendamisega arendatakse kaks uut tuumavõimekust: allveelaevadelt lastavad madala purustustoimega (low-yield) ehk umbes Hiroshima tuumapommi võimsusega ballistilised raketid (submarine launched ballistic missile – SLMB) ja merelt lastavad tuumavõimekusega tiibraketid (sea launched cruise missile – SLCM). Esimese arendusse läheb järgmise viie aasta jooksul 50 miljonit USD ja nende arv jääb väikeseks. See on pigem heidutusmeede Vene ohule, et näidata võimekust, millega tuleb vastasel arvestada. Teist võidakse aga arendada selleks, et Venemaa naaseks verifitseeritava taktikalise tuumarelva vähendamise ehk INF (Intermediate-Range Nuclear Forces) lepingu kohustuste juurde, mis tagab mittestrateegilise tuumavõime tasakaalu. On siiski väheusutav, et USA uute tuumavõimete arendamine toob Venemaa läbirääkimislaua taha tagasi, pigem viib see uute vastastikuste ähvardusteni, mida president Putin ka oma kõnes Venemaa föderatsiooninõukogu ees 1. märtsil selgelt demonstreeris.9
Raporti kohaselt USA ei soovi uut võidurelvastumist ega taha käsitleda Venemaad vaenlasena, vaid vastab juba toimivale Venemaa tuumarelva strateegiale ja doktriinile ning rõhutab vajadust kaitsta lisaks iseendale ka oma liitlasi ja partnereid kõikide ohtude eest. Kindlasti ei tähenda see taktikalise tuumarelva paigutamist NATO idatiiva aladele, küll aga Venemaa heidutamist vastumeetmete arendamise kaudu.

Mida järeldada?

Trumpi julgeolekustrateegia on oskuslikult tasakaalustatud kompromiss presidendi radikaalse „Ameerika eelkõige“ paradigma ja traditsioonilisema vaatega USA välis- ja julgeolekupoliitiliste seisukohtade vahel.
Strateegia rõhutab suveräänsust ehk rahvuslike huvide järgimist kui peamist juhtmõtet julgeoleku tagamisel ja räägib vähem rahvusvahelise koostöö vajadusest. Just see aspekt on tugevas kontrastis Obama 2015. aasta strateegiaga, mis pidas just rahvusvahelist koostööd ja seadustel põhinevat korda ning selle edendamist peamiseks USA ja globaalset julgeolekut tagavaks tegevuseks.10
Trumpi strateegia annab mõista, et USA on valmis üksi tegutsema ja vastanduma rahvusvahelistele kokkulepetele kaubanduse, immigratsiooni ja kliimamuutuste teemal, kui need ei too otsest kasu Ameerika majandusele, mille edendamine on rahvusliku julgeoleku oluline aspekt.
Trumpil on keeruline tagada Ameerika strateegilist tugevust, kui ta viib USA eemale senistest põhimõtetest rahvusvahelistes suhetes, kus USA on rõhutanud Ameerika juhtrolli maailmakorra, rahvusvahelise õiguse ja kokkulepete süsteemis. Samas väljendub dokumentides vasturääkivusena, et USA käsitleb strateegiliste vaenlastena riike, kes ei lähtu kokkulepetel põhineva globaalse majanduskorra põhimõtetest, ning rõhutab tugevate liitlassuhete tähtsust.
Strateegia dokumendid esitavad väga selge kava pikaajalise strateegilise ülekaalu, heidutuse tagamise ja sõjalise tugevuse arendamiseks globaalselt ja kõikides sõjalistes valdkondades. See on erinev varasematest strateegiatest, mis keskendusid eelkõige regionaalsetele vastasseisudele.
USA sõjaline tugevus ja ühine tegevus liitlastega on heidutuse üks peamine alustala ja see on ka Eestile oluline julgeolekupoliitiline sõnum. Samas toob strateegia selgelt välja, et liitlassuhe on tugev ja kindel ainult siis, kui see põhineb oma kohustuste täitmisel. Sõnum kõikidele Euroopa liitlastele on selge – kaitsekulutusi tuleb tõsta. USA omalt poolt suurendab kaitse-eelarves Euroopa heidutusalgatuse kulutusi 2018. aastal 4,6 miljardi dollarini ja 2019. aastal 6,5 miljardi dollarini.11
Meile eelkõige huvi pakkuvalt räägivad strateegia dokumendid Venemaast kui eksistentsiaalsest julgeolekuohust, mida peab ohjeldama erinevate vahenditega. Kuigi Venemaad nähakse peamise väljakutsena ja ohuna USA julgeolekule, pole president Trump esimese valitsemisaasta jooksul sisulist kriitikat Venemaa suhtes väljendanud. Vastupidi, ta on Putini sõnad seadnud kõrgemale USA luurekogukonna hinnangust Venemaa rollile 2016. aasta valimistel ning vahetult enne julgeolekustrateegia esitamist pidasid kaks presidenti telefonivestlusi, kus teineteise tegemisi kiitsid. Trump on üle korranud soovi Venemaaga suhteid parandada, viimati Davosi majandusfoorumil, ning ei ole midagi rääkinud Venemaast kui eksistentsiaalsest ohust USA ja liitlaste julgeolekule.
Vabakaubandus on strateegiast täielikult välja jäetud. Bushi 2006. aasta julgeolekustrateegia tegi sellest peamise prioriteedi, samuti pidas Obama oma 2015. aasta strateegias vabakaubanduse edendamist oluliseks. Trump rõhutab ausat, mitte vabakaubandust (fair not free trade) ja kahepoolseid kaubandusleppeid kui USA majandushuvide peamist julgeolekuküsimust. Hea näide taolisest tegevusest on presidendi hiljutine otsus kehtestada terase- ja alumiiniumiimpordi tollid.
Trumpi julgeolekustrateegia ei räägi midagi ka demokraatia edendamisest, mis oli oluline teema nii Bushi kui Obama strateegias. Trumpi strateegia ütleb, et Ameerika väärtused on olulised ja inspireerivad teisi rahvaid, kuid USA ei sunni oma väärtusi kellelegi peale. President Obama pidas terrorismivastast võitlust üheks olulisemaks teemaks, kuid ei esitanud otsest seost terrorismi ja islami vahel. Trumpi strateegia räägib radikaalsest islami terrorismiohust ja nimetab just džihadistlikke terroriorganisatsioone selle peamise probleemina.
Kui Obama strateegia pidas kliimasoojenemist üheks peamiseks strateegiliseks väljakutseks, siis Trumpi strateegia räägib vajadusest võidelda energiapiirangute vastu, kuna need kahjustavad USA majanduslikke ja energeetika huvisid. Konkreetseks näiteks on Pariisi kliimakokkulepe, millest Trump on otsustanud välja astuda.
Vastupidiselt president Obamale, kes pidas „tuumavaba“ maailma võimalikuks, peab president Trump USA tuumajõudu ja selle tugevdamist Ameerika kaitse peamiseks elemendiks, et „tagada rahu ja stabiilsust hoidmaks ära USA ja tema liitlaste ning partnerite vastast agressiooni“. Selle olulisust USA julgeoleku tagamisel rõhutas Trump ka kõnes Kongressi ees vahetult enne uue tuumaseisundi ülevaate avalikustamist.

Kokkuvõtteks

Trumpi julgeolekustrateegia, kaitsestrateegia ja tuumaseisundi ülevaade on sisukad dokumendid, mille lähtepunktiks on arusaamine, et suurriikide (Great Powers) vaheline konkurents on globaalse julgeoleku sõlmküsimus. Need esitavad sisulise hinnangu globaalsele strateegilisele olukorrale ja annavad vastuse, kuidas presidendi meelest Ühendriigid peaksid tegutsema, et esitatud ohtudele ja väljakutsetele vastu seista. Mil viisil need dokumendid USA välis- ja julgeolekupoliitiliste otsuste tegemisel presidenti tulevikus suunavad ning kas president ja tema meeskond tegelikkuses nende alusel poliitikat ellu viivad, näitab aeg.
______
1 National Security Strategy of the United States of America, December 2017,
www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2017/12/NSS-… 2 Goldwater-Nichols Department of Defense Reorganization Act of 1986, PUBLIC LAW 99-433-OCT. 1, 1986
history.defense.gov/Portals/70/Documents/dod_refor…
3 Presidential Memorandum on Rebuilding the U.S. Armed Forces, The White House, January 27, 2017
www.whitehouse.gov/presidential-actions/presidenti… 4 Remarks by LTG H.R. McMaster at the Reagan National Defense Forum: Reclaiming America’s Strategic Confidence, December 2, 2017
www.whitehouse.gov/briefings-statements/remarks-lt… 5 Summary of the National Defense Strategy Sharpening the American Military’s Competitive Edge
www.defense.gov/Portals/1/Documents/pubs/2018-Nati… 6 Remarks by Secretary Mattis on the National Defense Strategy, U.S. Department of Defense, Press Operations, January 19, 2018
www.defense.gov/News/Transcripts/Transcript-View/A… 7 NUCLEAR POSTURE REVIEW FEBRUARY 2018, OFFICE OF THE SECRETARY OF DEFENSE
media.defense.gov/2018/Feb/02/2001872877/-1/-1/1/E… 8 Aaron Mehta, Mattis: No such thing as a ‘tactical’ nuclear weapon, but new cruise missile needed, DefenseNews, February 6, 2018
www.defensenews.com/space/2018/02/06/mattis-no-suc… 9 Presidential Address to the Federal Assembly, March 1, 2018
en.kremlin.ru/events/president/news/56957 10 National Security Strategy, February 2015
nssarchive.us/wp-content/uploads/2015/02/2015.pdf 11 Jen Judson, Funding to deter Russia reaches $6.5B in FY19 defense budget request – Defense News, February 12, 2018
www.defensenews.com/land/2018/02/12/funding-to-det…