Tavarelvastuse piiramine Euroopas – taastuv suurus või kustuv täht?

Sellest ajast on nüüd kolm aastat möödas ja paljugi maailmas muutunud. Toimunud on Gruusia-Venemaa sõda, Ameerika Ühendriikides on ametisse astunud uus administratsioon, Venemaal on uus moderniseerimist jutlustav president, vastu on võetud NATO uus strateegiline kontseptsioon. Ka lepingu enda osas on püütud teha mitmeid samme, et Venemaa väljaastumise eelne seisund taastada – peetud kõrgetasemelisi konverentse, avaldatud seisukohti, saadetud vastastikku sõnumeid. Võib-olla ongi seetõttu paslik aeg asjale uus ja värskem pilk heita.

Algatuseks lühike ülevaade sellele, millega meil tegemist on. Euroopa Tavarelvastuse Piiramise Leping (i k: Conventional Forces in Europe, CFE) sõlmiti 1992. aastal. Algselt kahe sõjalise bloki – NATO ja Varssavi pakti – kooslust arvestava leppega lepiti kokku piirata Euroopas tavarelvastust viie relvaplatvormi – tankid ja lahingumasinad, soomustransportöörid, suurtükid, lahingukopterid ja hävituslennukid – ulatuses, teha mastaapsed sõjalised õppused ja vägede liigutamine lepingu territooriumil läbipaistvamaks ning luua kõige selle jaoks nõudlik kontrollirežiim.

Külma sõja lõpp ja uued tuuled Euroopa riikide vahelises suhtluses tõid kohe lepingu allkirjastamise järel esile vajaduse leping üle vaadata. See protsess päädis 1999. aastal OSCE Istanbuli tippkohtumise ääremaadel sõlmitud kohandatud CFE lepinguga (Adapted-CFE elik A/CFE), mis ei lähtunud enam blokipõhisusest, vaid vaatas kõiki osalisriike ja nende vägesid ning relvastust eraldi. Istanbulis tehti ka mõned poliitiliselt siduvad kokkulepped, millest kõige olulisem on nn Istanbuli kohustused (Istanbul Commitments). Selle kohaselt lubas Venemaa nii oma väed Gruusia territooriumil olevatest baasidest kui ka oma Moldova territooriumil oleva relvastuse sealt välja viia. Lääneriigid omakorda sidusid lepingu ratifitseerimise Istanbuli kohustuste täitmisega.

A/CFE pole kunagi jõustunud, selle on ratifitseerinud ainult mõned riigid, näiteks Venemaa, Ukraina, Valgevene. Lääneriigid pole seda põhjendusel, et Istanbuli kohustused on Venemaa poolt täitmata, siiani teinud. 2004. aastal, pärast seda kui NATO külma sõja lõpu järel teist korda laienes, andsid venelased mõista, et neile uus olukord ei meeldi. Eelkõige seepärast, et nende arvates on NATO laienemistega relvastuse tasakaal Euroopas rikutud ja lisaks on sõjalises liidus riike, kes pole üldse lepingu osalised, mis omakorda õõnestab lepingu põhimõtteid. Kuigi Venemaa on kogu aeg väitnud, et pooldab blokkidevälist lepingut, siis kaks eespool toodud väidet näitavad pigem just vastupidist. Lääneriigid vastasid sellele arvamusega, et kõik on lahendatav A/CFE lepinguga, kuid see tuleb jõustamiseks ratifitseerida, ratifitseerimine eeldab aga võetud kohustuste täitmist. Nii et nõiaring. Venemaa peatas seepeale 2007. aasta aprillis oma osaluse.

A/CFE pole kunagi jõustunud, selle on ratifitseerinud ainult mõned riigid, näiteks Venemaa, Ukraina, Valgevene.

Selles protsessis on Eesti positsioon olnud siiani pigem passiivne, vaatlev. CFE lepingu sõlmimisel 1990. aastate algul oli meie huvi, et Eestit ja ka Lätit ning Leedut ei käsitletaks lepingu alla käiva territooriumina, kuna need olid läbirääkimiste toimumise ajal ühe osapoole poolt okupeeritud, mida ka tehti. Hiljem ei olnud meil aga võimalik CFE lepinguga ühineda, sest leping ei näinud lihtsalt uute liikmete kopteerimist ette. A/CFE lepinguga oleks see võimalus küll tekkinud, seda aga alles pärast lepingu jõustumist, mida pole siiani toimunud.

Eesti on NATOga liitumise järel mitmel korral peaministri või välisministri suu läbi öelnud, et kavatseme alustada liitumisläbirääkimisi kohe, kui see osutub võimalikuks. Lisaks lõime OSCE Viini dokumendi alusel Venemaaga kahepoolse usaldust ja julgeolekut tõstva meetme – leppisime kokku, et vahetame igal aastal relvastuse kohta käivat infot, seda vastavalt CFE formaadile, ning lubame teha kummalegi poole kaks lisa kontrollvisiiti. See korraldus toimis hästi ajavahemikul 1998–2002, hiljem on venelased sellesse väga leigelt suhtunud ja korralduse jätkamisest ära öelnud.

Kuid milleks üldse sellised lepingud nagu CFE või A/CFE ja muud relvastuskontrollirežiimid vajalikud on? Üldistatult eelkõige selleks, et tagada stabiilsust ja ära hoida sõda, kasutades selleks avatust, läbipaistvust, piiranguid relvasüsteemidele. Pärast kahte suurt kuuma ja ühte külma sõda Euroopas juurdus arvamus, et nendest printsiipidest kinnipidamine sõjavägede ülesehitamisel ja arendamisel tekitab usaldust, usaldus aga tugevdab julgeolekut, julgeolek toob stabiilsust, see aga on aluseks heaolule. Kui riigid on valmis avama oma sõjalisi struktuure kontrollimiseks väga lühikese ettehoiatusajaga, siis peaks see põhimõtteliselt vähendama salatsemist ja suurendama riikide üldist olukorrateadlikkust, tekiks selline positiivne ringkäendus, kus kõik osalised on reeglitest, aga ka nende rikkumisest ning sellega kaasnevast teadlikud ning kohandavad oma käitumist siis ka vastavalt sellele.

Teisalt peavad riigid lepinguga loodud tingimustes tegutsedes vähem vaeva nägema, et saada teada, missugune on nende piirkonnas, lähemal või kaugemal, olemasoleva tavarelvastuse hulk ja millal ning mis otstarbel korraldatakse seal sõjalisi õppusi. Kui riigid poleks nõus vastastikku sellist informatsiooni omavahel jagama, tuleks neil selle saamiseks oluliselt rohkem vaeva näha ja selleks oluliselt rohkem ressursse kulutada. Leping loob tingimused, mis võimaldavad luure- ja seireressurssi kasutada teistes piirkondades, tihtipeale seal, kus ohud ilmsemad või konflikt juba käimas. Loomulikult oleks naiivne arvata, et lepingu tulemusena saavutatakse täielik avatus ja kõik osalised „olles pühamad kui paavst” kogu oma teabe selle täielikus avatuses lauale laovad. Kuid kuna nad peavad kogu aeg arvestama võimalusega, et varjamine või vale võib avalikuks tulla ning sellega kaasneb rahvusvaheline hukkamõist, vähendab see oluliselt varjatud ja eksitavat tegevust.

Kolmandaks toetab relvastuskontroll – kui mitte otseselt, siis kindlasti kaudselt – koostöise julgeoleku põhimõtteid, ja seda teeb ka CFE leping. Selles kontekstis võimendavad erinevad režiimid ja nende ümber toimuv koostöövaimu ja vastastikust usaldust, seda küll mitte alati ja mitte kõigi osapoolte osas, nagu CFE viimaste aastate arengud meile ka on näidanud.

Nüüd aga viimase aasta konkreetsemate arengute juurde. President Obama ametisse astumisega tekkisid ootused-lootused, et Venemaaga suhetes on võimalik pöörata uus lehekülg ja kasvanud pinged koostöise lähenemise vastu välja vahetada. Motiivid selleks olid lihtsad – koostöise Venemaaga on julgeolek ja stabiilsus kindlustatum kui end Läänele vastustava ja isepäiselt käituva Venemaaga. See lähenemine võib tunduda pinnapealne, kuid selge on ka see, et kõik poliitikud loodavad ametisse astudes tuua muutusi, eriti sellises keerukujus, nagu seda on Venemaa. Kõigile teada-tuntud taaskäivitusnupu vajutamine startis Ühendriikide ja Venemaa vahelise START-lepingu uuendamise projektiga. Alguses vägagi positiivselt alanu põrkus lõppfaasis raskustele, millest avalikkusele andsid märku mitmed lepingu sõlmimise lõpptähtaja edasilükkamised. Kuid lõpuks kirjutati 2009. aastaks planeeritud lepingule 2010. aasta aprilli esimesel poolel alla. See andis alust loota, et sarnaselt võib minna edasi ka teiste pooleliolevate või kohaltammuvate protsessidega.

Nii võetigi ameeriklaste poolt välja juba paar aastat patiseisus marineerinud CFE. Oma suurenenud huvist anti märku uue läbirääkija-saadiku määramisega, kelleks sai endine USA suursaadik NATOs Victoria Nyland, igati kogenud diplomaat. Ameeriklaste plaan oli kasutada START-läbirääkimistele sarnast meetodit ja tuua venelased tagasi läbirääkimiste laua taha, tehes seda ilma oma põhimõtteid ohvriks toomata. Lühidalt peaks see välja nägema nii. Esmalt lepitakse kokku põhimõtted ja see, mida üldiselt tahetakse saavutada, seejärel räägitakse läbi uue lepingu tekst ning lõpuks võetakse see ka siis vastu. Lihtne. Peamine argument sellise lähenemise võimalikkuse poolt oli see, et venelaste jaoks ei ole olukord, kus režiim ei tööta, pikemas perspektiivis kasulik. Sellele lisandub risk jääda rahvusvahelistes suhetes sellise positiivse elemendi, mida enamus nimetab „Euroopa julgeoleku nurgakiviks”, põhjalaskmises põhisüüdlaseks.

Venelastele mõeldud sõnumi tugevdamiseks töötati 2010. aasta kevadel NATO riikide poolt välja pakkumine, kuidas võiks asjaga edasi minna. Pakkumise sisu seisnes järgnevas. Esiteks anti mõista, et ollakse valmis režiimi moderniseerima nõnda, et paratamatult ei pea lähtuma A/CFE lepingus sätestatust. Teiseks tuleb uues tekkivas režiimis kinni pidada kolmest põhimõttest: läbipaistvusest, vastastikustest piirangutest ja lähtepunktist, et võõrvägede paigutamisel arvestatakse asukohariigi nõusolekuga. Kolmandaks, need NATO liikmesriigid, kes pole CFE osalisriigid, on valmis kaasuma läbirääkimistesse, kui garanteeritakse nende teistega võrdne kohtlemine. Lisaks soovitakse, et Venemaa teeks usalduse tõstmiseks ka omapoolseid samme, millest üks olulisemaid oleks tema uue lepingu läbirääkimiste ajaks olemasolevasse CFE režiimi naasmine.

Külma sõja lõpp ja uued tuuled Euroopa riikide vahelises suhtluses tõid kohe lepingu allkirjastamise järel esile vajaduse leping üle vaadata.

Ettepanek edastati teistele CFE liikmesriikidele ja nende arvamuste ärakuulamiseks kutsusid ameeriklased käesoleva aasta juulis Viinis kokku nn 36 formaadi, millesse kuulusid 30 CFE liikmesriiki ja 6 NATO liikmesriiki, kes pole lepingu osalised (Albaania, Horvaatia, Eesti, Läti, Leedu, Sloveenia). Selles formaadis on konsultatsioone jätkatud tänaseni. Kui alguses loodeti, et mingi edasiminek toimub NATO Lissaboni või OSCE Astana tippkohtumiseks, siis seda pole juhtunud. Samas ei saa ka öelda, et kogu harjutus on olnud asjata ja see pole mingit tulemust andnud. Võiks isegi märkida, et patiseisust väljumisele ollakse lähemal kui kunagi varem. Jäämurdjaks oleks  siin see, kas START-leping USA seadusandja poolt ratifitseeritakse või mitte. Kui jah, siis on venelastel praeguse üldise NATO tippkohtumisel loodud positiivse fooni taustal keeruline protsessist eemalduda või seda lõputult venitada. Mis muidugi ei tähenda, et nad seda mingil põhjusel ikkagi ei tee.

Mis Eestile antud olukorras oluline on? Esmalt tuleks mõista, et CFE-taoline relvastuskontrollirežiim Euroopas suurendab üldist julgeolekut ja mõjub seeläbi positiivselt ka Eesti julgeolekule. Ilma lepinguta on kehvem kui lepinguga. Kui me ise ei peaks oskama lepinguelemente enda huvides kasutada, siis kindlasti suudavad seda teha meie liitlased, eelkõige USA. Teadmine, mida teised teevad või mida nad omavad, annab riikidele teatud kindluse ja vähendab väärarvestuste võimalust ning maandab põhjendamatuid, aga ka põhjendatud hirme. Asi on selles, et teised analoogsed raamistikud, näiteks OSCE Viini dokument, ei taga CFEga samaväärset avatust ja järelevalvet, mistõttu ollakse hetkel olukorras, kus informatsiooni tuleb hankida teiste vahenditega. See tähendab, et  USAl tuleb oma olemasolevaid ressursse ümber jagada, teised aga, kellel on luure- ja seireressursse veelgi vähem, kobavad veel suuremas pimeduses.

Teiseks ei tohi me endale sisendada, et nii ehk naa tõmmatakse meile kott pähe, surutakse peale tugevama õigus ja seetõttu on õigem asjast üldse kõrvale hoida. Kui jõutakse lepinguni, siis peab see põhimõtteliselt tugevdama kõikide osapoolte julgeolekut, vastasel korral oleks kogu harjutus mõttetu. See aga tähendab, et lõpptulemus on kompromiss, millele kõik osapooled on valmis alla kirjutama ja kui mõnele tunduvad lepingutingimused diskrimineerivad, siis on alati võimalus jääda eriarvamusele ja loobuda liitumisest. Peamine on mõista, et kokkuleppe puudumine on kehv kõikidele, see teadmine võimaldab aga leida kõiki rahuldavat ühisosa. Hullem on läbirääkimistest eemal olla ja loobuda võimalusest protsesse mõjutada.

Kolmandaks tuleb olla valmis, et läbirääkimised võivad alata väga kiiresti. Tegelikult piisab hetkel suuresti venelaste noogutusest ja protsess käivitub, ning seda väga intensiivselt. Meil oleks mõistlik end selliseks arenguks valmis seada. See eeldab nii vaimset, sisulist kui praktilist valmisolekut, ja seda tähtsuse järjekorras. Vaimset selles mõttes, et tunneksime end ise kindlana ja teaksime, et oleme suutelised omi huve kaitsma. Sisuliselt nii, et teaksime, mida tahame, kus on meie piirid ja missugune on tegelik kompromissivalmidus. Ainult seisukohtadest ja positsioonidest ei piisa, peab olema ka narratiiv ja argumentatsioon, millega neid seisukohti ja positsioone kaitsta ning teistele arusaadavaks teha. See eeldab ametkondadevahelist koostööd, kus põimuvad nii julgeoleku- ja kaitsepoliitilised kui ka sõjalised huvid ja seisukohad – ühesõnaga kompromisse tuleb teha ka kodus nõnda, et ametkondade huvide asemel saaksid riigi huvid kaitstud. Praktiliselt aga selles mõttes, et meil oleks olemas meeskond, kes tunneb asja ja kes asub läbirääkimiste esimesest päevast asjaga tegelema. Siin tuleb arvestada, et meil puudub varasem CFE läbirääkimiste kogemus, paljud elemendid on meile uued, võib-olla alguses isegi keerulised, kogu asjaajamine võtab oluliselt rohkem energiat, kui tänased osalisriigid selleks peavad kulutama. See kõik ei puuduta ainult inimesi kodus, vaid ka väljaspool, eelkõige Eesti esindustes OSCEs ja NATOs, kellele langeb päris suur osa läbirääkimiste töökoormusest ja asjaajamisest.

Koostöise Venemaaga on julgeolek ja stabiilsus kindlustatum kui end Läänele vastustava ja isepäiselt käituva Venemaaga.

Neljandaks tuleb tähelepanu pöörata ka teistele riikidele, mõista nende probleeme, püüda leida nendega ühisosa. See eeldab suhtlemist, nii kahepoolset kui ka riikide gruppide vahel. Oma positsioonide võimendamiseks tuleks leida võimalikult palju samameelseid ning nendega oma tegevust koordineerida. Selles kontekstis moodustavad ühtse grupi need kuus riiki, kes pole CFE liikmed, kuid on 36 formaati kaasatud. Kindlasti on Eestil, Lätil ja Leedul protsessis väga sarnased huvid: ühelt poolt oleme liitlased, teisalt moodustavad Balti riigid hüpoteetilise sõjateatri, kus kaitsetegevuse tõhusus pole koostööta ja pideva kooskõlastamiseta lihtsalt mõeldavgi ja seetõttu on meie kaitsevägede areng omavahel seotud, vastastikku nõrgestav või võimendav.

Lõpetuseks, ma ei tea, kas Euroopa tavarelvastuse piiramise lepe taastub või mitte, kuid olen veendunud, et kui seda ei peaks juhtuma, oleme ilma ühest olulisest Euroopa julgeolekuseisundi tugevdajast. See toob kaasa suuremat umbusku ja kahtlustusi riikidevahelistes suhetes, see tähendab muid ja kindlasti kallimaid või ressursimahukamaid kompensatsioonimehhanisme riikide relvajõudude arengus, see tähendab kasvavat ebakindlust. Loomulikult on võimalik ka nendes tingimustes hakkama saada, kuid see oleks kindlasti keerulisem ja võtaks meilt suure osa energiast, mida võiksime millegi muu kasulikuma teenistusse anda.