Stoltenbergi raport: kas Põhjamaade koostöö ärkab uuele elule?

Euroopa-sisest subregionaalset koostööd (s.t naaberriikide rühmade vahelist koostööd kindlates piirkondades laiema Euro-Atlandi ruumi sees) on kutsutud Euroopa koostöövormide Tuhkatriinuks. See ei ole meedias populaarne teema ega pane teadlasi analüüsijanus sulge haarama. Lisaks ei paista see olevat ühegi poliitiku esimene prioriteet. Sellele vaatamata on subregionaalne koostöö aidanud kaasa stabiilsuse ja reformide edendamisele külma sõja järgse perioodi teatud etappidel, eelkõige 1990. aastate alguses, mil asutati (muu hulgas) Läänemeremaade Nõukogu ja Barentsi Euro-Arktika Nõukogu. Mõned märgid osutavad, et 21. sajandi esimese kümnendi lõpul on see teema uuesti oluliseks muutumas.

Üks märk subregionaalse koostöö teisest tulemisest on 2008. aastal viie Põhjamaa (Taani, Soome, Islandi, Norra ja Rootsi) välisministri poolt vastu võetud otsus tellida Norra endiselt välisministrilt Thorvald Stoltenbergilt sõltumatu raport Põhjamaade koostöövõimalustest, milles paluti pöörata erilist tähelepanu välis- ja julgeolekuvaldkondadele, k.a rahutagamismissioonid välismaal. Põhjamaade koostöö nendes valdkondades on jätkuvalt nõrk, isegi vastuoluline, võrreldes viiekümne aasta jooksul loodud tihedate ühiskondlike, haridus- ja kultuurisidemetega. Soome ja Rootsi ei ole ikka veel astunud NATOsse, eelistades end ise kaitsta. Norra ja Island ei kuulu ELi, kuigi  osalevad ELi piirijulgeoleku tagamises Schengeni lepingu kaudu. Lisaks erinevad viie Põhjamaa julgeolekuriskid samavõrra kui nende geograafia – Soome jaoks on Venemaa lähedus loomulikult palju tuntavam, kui see eales saab olema Islandi või Taani jaoks.

Aruande poliitilise vastuvõetavuse küsimus on vägagi lahtine.

See-eest on ligi viie viimase aasta jooksul koostöökatseid tehtud isegi sellistes “kõva julgeoleku” valdkondades nagu kaitsevarustuse ühine hankimine ja tootmine. Rootsi, Norra ja Soome on selliseid lahendusi kasutanud peamiselt finantssurve tõttu, mis on mõjutanud ka korduvamateks kaugoperatsioonideks eraldatavaid vahendeid. Lisaks ei saa mainimata jätta ka mõningaid üldisemaid trende, näiteks  lääneriikide kalduvust määratleda “julgeolekut” palju laiemalt kui varem, hõlmates transatlantilisi ohte, energiavarustus- ja infrastruktuuriprobleeme, keskkonna- ja tervishoiuturvalisust jne. Erinevused institutsionaalses staatuses ei tohiks takistada Põhjamaid tegemast koostööd nimetatud mittesõjalistes valdkondades, kusjuures nende sarnased ühiskondlik-majanduslikud olud ja väärtused peaksid sellele hoopis kaasa aitama. Teiseks, ELi ja NATO laienemine on muutnud piirkondliku lobitöö palju atraktiivsemaks, kuna see annab igale riigile võimaluse avaramas ja konkurentsitihedamas keskkonnas oma huve edendada. Kolmandaks, Põhjamaad seisavad ühise väljakutse ees seoses Arktikas nafta- ja gaasipuurimise, laevanduse ja turismi kavandatava käivitamisega, mis võib ohtu seada nii julgeoleku kui ka keskkonna, kui sealsed arengud jääksid sõltuma ainuüksi erasektori ja suurjõudude kõige omakasupüüdlikumatest huvidest.Sellisel taustal avaldas Stoltenberg 9. veebruaril 2009. aastal 45-leheküljelise raporti, mis sisaldas 13 ettepanekut viie Põhjamaa koostöö tõhustamiseks.¹ Järgnevas tabelis on esitatud nende ettepanekute kokkuvõte. Tabeli parempoolses veerus on hinnatud iga ettepaneku uuenduslikkust Põhjamaade praeguse koostööga võrreldes. Hinne “A” tähendab, et vähemalt mõned Põhjamaad teevad selles valdkonnas märkimisväärset koostööd, hinne “C” aga osutab vähesele koostööle või selle täielikule puudumisele.

Stoltenbergi soovitused Põhjamaade välis- ja julgeolekupoliitilise koostöö tõhustamiseks

Esmamulje põhjal võib öelda, et raportis pakutakse välja loogilised ja julged vastused Põhjamaade ees seisvatele uutele väljakutsetele ja võimalustele. Raport arvestab Põhjamaade piirkonna omapäradega, kuna lisaks uutele Arktikaga seonduvatele teemadele pööratakse selles tähelepanu ka mereohutusele ja katastroofiabile, mitte sellistele viimasel ajal päevakorda kerkinud probleemidele nagu terrorism, mis Põhjamaades ei ole niivõrd aktuaalsed. Raport lähtub Põhjamaade väärtustest, rõhutades tsiviilisikute panust julgeolekusse, inimõigustega seotud probleeme ja altruistlikke välismissioone. Samas minnakse raportis sujuvalt mööda eri institutsioonidesse kuulumise küsimusest ja keskendutakse sellele, et regionaalse koostöö õiguslikkus on tagatud nii NATO kui ka ELi laiemate partnerlus- ja assotsiatsioonimehhanismidega.

Lisaks arvestatakse raportis majanduslikult raskete ja ebakindlate aegadega. Siiamaani on neli Põhjamaad, kellel on oma kaitsevägi, reageerinud aina suurenevale kaitseressurssidele avaldatavale survele eri meetodite abil, mida ei saa rakendada lõputult. Stoltenberg ütleb otse välja: “Järgmise 15–20 aasta jooksul ei suuda ükski Põhjamaa säilitada oma kaitsevägede praegust suurust ja kvaliteeti ilma Põhjamaade koostöö tugevdamiseta.”² Stoltenberg väidab, et investeerides Põhjamaade ühistesse võimekustesse, saavad Põhjamaad hoida kokku riiklike investeeringute arvelt ja vähendada jooksvaid kulusid. Kui Põhjamaad moodustaksid ühise rinde, annaks see neile parema positsiooni uue varustuse ja tehnoloogia hankimiseks peetavatel läbirääkimistel.

Järgmise 15–20 aasta jooksul ei suuda ükski Põhjamaa säilitada oma kaitsevägede praegust suurust ja kvaliteeti ilma Põhjamaade koostöö tugevdamiseta.

Puhas loogika ja kasumlikkus ei ole varem aga murdnud Põhjamaade traditsioonilist tagasihoidlikkust ühiste julgeolekustrateegiate suhtes. Kui raport täies mahus juurutataks, teiseneks mitte ainult Põhjamaade koostöö tase ja ulatus, vaid sellele lisaks võtaksid Põhjamaad endale Euroopa laiemates integratsiooni- ja julgeolekuprotsessides aktiivse ja ennastkehtestava positsiooni. See tähendaks, et kogu piirkond võtaks oma tuleviku enda kätesse suuremal määral, kui seda on kordagi tehtud pärast 1940. aastate teist poolt, mil tõusetus – ja jäeti kõrvale – Põhjamaade ametliku kaitsepakti koostamise idee. 13. ettepanek Põhjamaade solidaarsusdeklaratsiooni kohta võibki olla teadlik vihje nendele kasutamatajäänud võimalustele, kuigi ettepaneku sõnastus sobib paremini 21. sajandi oludega.³

Seega on aruande poliitilise vastuvõetavuse küsimus vägagi lahtine. Kuigi ükski riik pole end raportiga otseselt sidunud, näivad mõned tegurid osutavat üldise positiivse reaktsiooni võimalikkusele, samas kui teised tegurid võivad vähemalt mõne riigi suhtumist leigemaks muuta.

Positiivsed tegurid on järgmised:

a) raporti ülesehitus, mis põhineb teadlikult seotud, aga siiski eraldiseisvatel ettepanekutel (Stoltenberg ise käsitleb neid “küsimuste” või “väljakutsetena”, millele ministrid peaksid vastama). Isegi ühe või kahe ettepaneku ellurakendamine tähendaks tõsist pingutamist bürokraatlike, õiguslike ja rahaliste takistuste ületamiseks, mis omakorda vähendaks vastupanu ülejäänud ettepanekute juurutamisele;

b) ettepanekute inkrementaalsus – nagu tabelist selgub, puudutab mitu ettepanekut valdkondi, kus koostöö on juba käimas. Raporti omapära seisnebki selles, et pakutakse välja viise, kuidas koostööd süsteemselt laiendada kõigis viies riigis;

c) “kõva julgeoleku” teemade vältimine – raportis ei tooda esile ühtegi konkreetset ohtu (nt Venemaaga seoses), mille vastu koostöö oleks suunatud. See-eest näidatakse raportis, et Põhjamaade sõjalisi vahendeid saab kasutada mitmete, k.a tsiviilsete, humanitaarsete  ja keskkonnakaitse eesmärkide poole püüdlemiseks. Kogu uusaja jooksul on Põhjamaade koostöö “kõva julgeoleku” vallas olnud problemaatiline väga erinevatel põhjustel, mille hulka on kuulunud ka vastastikune umbusk, naaberriikide provotseerimise kartus ja arusaadavad kahtlused selle suhtes, kas Põhjamaad suudaksid isegi oma jõudude ühendamise korral vastu seista niivõrd võimsatele naaberriikidele;

d) Põhjamaades valitsevad meeleolud – üldiselt võib öelda, et Põhjamaade koostöö edendamise ideed saab edukalt “müüa” nii parem- kui ka vasakpoolsetele poliitilistele jõududele, mis võib kosutavalt mõjuda eriti üleilmse kriisi ajal. See teema on kindlasti vähem lahkhelisid tekitav kui näiteks suhted USAga või ELi ja NATOsse mittekuuluvate riikide vajadus nende organisatsioonidega liituda.

Kaalukaussi negatiivsemas suunas kallutavad tegurid ei hõlma mitte ainult aja jooksul tekkinud harjumusi ja Põhjamaade vaadetes esinevaid teada-tuntud erinevusi, vaid ka mõningaid objektiivseid probleeme:

I) kas Põhjamaad moodustavad kokku ikkagi liiga väikse riikide rühma? Tõsised piiriülesed probleemid – terrorism, kliimamuutused, strateegiliste varude kogumine, pandeemiad jne – ületavad ka kõige kaugemale arenenud ja paremini organiseeritud subregioonide võimekust. Põhjamaad võiksid oma huve edukamalt kaitsta, kui suruksid oma poliitilisi eesmärke läbi ELis, NATOs ja üleilmsel tasemel. Majanduslikust küljest lähtudes võib väita, et väiksem investeering suuremasse foorumisse võib olla kasumlikum kui liiga suur investeering Põhjamaade lõimumisse;

II) võib esitada ka vastupidise küsimuse: kas Põhjamaad ei käitu mõtlematult, kui nad jätavad mulje, et suudavad ise lahendada kõik oma piirkonna probleemid, sest see võib viia teiste kasulike osaliste eemaletõukamiseni? Välistest allikatest pärinevaid sõjalisi ja rahalisi vahendeid oleks vaja eelkõige just Arktika piirkonnas sellistes valdkondades nagu transpordiohutus, otsingu- ja päästeoperatsioonid ning infrastruktuuri investeeringud. Näiteks tuleb ettevaatlikult käsitleda Stoltenbergi ettepanekuid Põhjamaade ühiste õhuturbemissioonide kohta, et piirkonda mittekuuluvate liitlaste poolt mõnikord sooritatavad patrull-lennud, mis saadavad NATO kaitsestrateegia kohta olulise signaali välismaailmale, ei kaotaks oma tähtsust ja põhjendatust. Nagu külma sõja ajal, oleks see ekslik samm, kui Põhjamaad kulutaksid oma niigi väheseid ressursse nende ülesannete täitmiseks, mida teised oleksid nõus tegema tasuta;

Põhjamaad võiksid oma huve edukamalt kaitsta, kui suruksid oma poliitilisi eesmärke läbi ELis, NATOs ja üleilmsel tasemel.

III) kui Põhjamaad ei saa endale lubada oma sõprade väljatõrjumist kogu piirkonnast, ei saa nad ka eesmärgiks seada Venemaa provotseerimist. Mitu Stoltenbergi ettepanekut on seotud uute suundadega sõjalises tegevuses, puudutades ka NATOsse mittekuuluvaid riike – Soomet ja Rootsit. Piirkondliku stabiilsuse seisukohast vaadates on raske ette kujutada, kuivõrd tulukas ettevõtmine oleks tavaliselt Baltimaadele keskendunud Soome ja Rootsi vägede “väljamurdmine” põhjapoolsetesse vetesse, kus siiamaani on Norra ja Island kahekesi Venemaaga silmitsi seisnud ning isegi NATO kohalolek on jäänud mõõdukaks;

IV) lõpuks võib ka selguda, et idee julgeolekutsooni loomisest Põhjamaade koostöö laiendamise teel – või, nagu põhjamaised filosoofid ütleksid, selle julgeolekustamine⁴ – on mõnede Põhjamaade ringkondade ja avaliku arvamuse suhtes tundlike poliitikute jaoks liig mis liig. Taoline tõrksus on kõige märgatavam kõige suuremas Põhjamaas, Rootsis, kes saaks koostöösse panustada kõige rohkem ressursse.

18. sajandist saadik on Põhjamaade suhteid sügavalt mõjutanud Rootsi soov jätta seljataha oma agressiivne minevik ja suurvõimu ajastu, mistõttu Rootsile on vastumeelt nii võimalike vaenlaste provotseerimine kui ka kaitsekohustuste enda peale võtmine oma sõprade suhtes. See on üks põhjus, miks Balti riikidel ei olnud 1990.aastatel teist võimalust, kui pürgida NATO ja ELi täisliikmesuse poole. Stoltenbergi ettepanekud ei muuda reaalset maailma, kus Põhja-Euroopa väikesed ja keskmise suurusega riigid peavad oma eksistentsiaalsete vajaduste täitmiseks pöörduma suuremate partnerite (nii riikide kui ka organisatsioonide) poole, millist tõsiasja võib varsti veelgi kinnitada Islandi soov leida turvalisust ELiga liitudes. Samas kui Põhjamaad üksteist rohkem usaldavad ja aitavad, nagu Stoltenberg oma hoolikalt viimistletud raportis soovitab, võib see mitte ainult anda neile eelise oma partneritega peetavatel läbirääkimistel, vaid ka luua lisaväärtust nii Euroopa kui ka kogu maailma jaoks.