Steven Blockmans: Ukraina ülesehitustööd ja ühinemine Euroopa Liiduga

Hinnangud sellele, kui palju Ukraina ülesehitamine ja taastamine võib maksma minna, küünivad juba praegu sadadest miljonitest kuni triljoni euroni. Rahvusvahelise õiguse järgi on kulusid kandma kohustatud osapool, kes kahjustused õigusvastaselt tekitas – s.o Venemaa. Kuni reparatsioonimaksete tingimusi pole lõpliku rahulepinguga sätestatud ning muud rahvusvahelise üldsuse liikmed kõhklevad, kas konfiskeerida 300 miljardi dollari väärtuses külmutatud Venemaa keskpanga varasid, tuleb Ukraina ülesehitustöid finantseerida koalitsioonil riikidest, kes seda tahavad ja suudavad.

Alates 2022. aasta veebruarist on Euroopa Liit korduvalt teatanud, et võtab Ukraina ülesehitamisel põhirolli endale. EL tahab toetada investeeringuid, mida on vaja külade ja linnade nutikaks, kvaliteetseks ja kestlikuks taastamiseks. Lähtudes uuest Euroopa Bauhausist, rohelepet eluhooneteni laiendavast algatusest, kavatseb EL viia laastatud Ukraina territooriumid otse XXI sajandisse. Paraku on endiselt ebaselge, kuidas EL neid töid finantseerib ning kuidas Ukrainat liikmestaatuseni aidata.

Mis on teoksil?

Euroopa Liit on juba loobunud Ukraina kaupadelt tollimaksu nõudmast vastavalt õigusraamistikule, mis toetab laiaulatusliku ja kõikehõlmava vabakaubanduspiirkonna (DCFTA) loomist. Samuti on EL avanud solidaarsuskoridorid, mis hõlbustavad ligipääsu ühisturule, ning kaasanud Ukraina oma väikeste ja keskmise suurusega ettevõtete toetusprogrammi. Selleks, et kiirendada Ukraina lõimumist ühisturuga, on käivitatud prioriteetide tegevuskava, mida revideerituna täidetakse kuni 2024. aasta lõpuni.

Prioriteetsete tegevuste valikul peeti silmas mitte üksnes hättasattunud naaberriigi abistamist, vaid ka investeerimist, et Ukraina saaks minna üle rohelisele ja digimajandusele, mis üha paremini sobiks EL reeglite ja standarditega, ahvatledes omakorda investeeringuid tänu õiguskindlusele ja soodsale ärikeskkonnale.

Arvestades ülesannete mastaapi ja keerukust, on kooskõlalise ja tulemusliku finantseerimise tagamiseks vaja pikemaajalist lahendust, mis seoks taastetööd Ukraina euroliitu astumise protsessiga.

Seepärast on Euroopa Komisjon soovitanud luua uue instrumendi – Ukraina rahastu. See kataks kiireloomulisi taastevajadusi, tegeleks keskmiselt pikkade rekonstrueerimistöödega Ukraina moderniseerimiseks ning pikemate reformidega, mida Ukraina peab teostama EL liikmelisuse saavutamiseks.

EL peab silmas mitte üksnes hättasattunud naaberriigi abistamist, vaid ka investeeringuid Ukrainasse rohelisele ja digimajandusele üleminekuks.

Ettepanek hõlmab 50 miljardit eurot (⅓ tagastamatute toetustena, ⅔ sooduslaenudena), mis on palju rohkem, kui lubaks EL mitmeaastane finantsraamistik (MFF). Sarnaselt 20 miljardi eurose rahastuga relvaostudeks on Ukraina rahastul vaja, et liikmesriigid kiidaksid heaks Euroopa Komisjoni üldise ettepaneku eelarve suurendamiseks 2024.–27. aasta MFF vahehindamisel, mis hõlmab lisarahastust muuhulgas selleks, et täita kliima- ja digitehnoloogiale ülemineku eesmärke.

Ungari vastasseis ja sellest jagu saamine

Euroopa Komisjoni paketi vastuvõtmise tervikuna nurjas Ungari peaminister 14.–15. detsembril peetud Euroopa Ülemkogul, soovides vabastada miljardeid eurosid, mida Komisjon oli külmutanud murest õigusriigi olukorra pärast Ungaris. Seda hoolimata või just seepärast, et päev enne tippkohtumist oli Komisjon langetanud kaheldava otsuse vabastada Ungarile 10 miljardit eurot pandeemia tõttu loodud taaste- ja vastupidavusrahastust (RRF), õõnestades oma rolli lepingute kaitsjana ja nii RRF kui ka planeeritava Ukraina rahastu maksete tingimuslikkust.

MFF vahehinnangus üksmeelele jõudmist ei ohustanud üksnes see, kuidas Viktor Orbán hoidis ülejäänud EL-i pantvangis. Põhiseadusliku võlapiduriga takistas Saksamaa EL eelarve suurendamist, mida Komisjon taotles. Teised kokkuhoidlikud liikmesriigid osutasid, et Komisjon oleks pidanud ümber jaotama kulutamata eelarvesummasid, mida ta polnud eelarve suurendamist soovides arvesse võtnud. Muud riigid nõudsid lisaraha selleks, et tegelda rände ja teiste küsimustega.

Planeerimisjärgus Ukraina rahastu on taandatud mängunupuks debatis Euroopa Liidu kõigi eelarveprioriteetide üle.

Orbáni vastupuiklemise ajal loobusid ülejäänud 26 liikmesriiki oma erimeelsustest ning ähvardasid Budapesti, et kui Ungari ei anna järele, oskavad nad 1. veebruaril Euroopa Ülemkogu erakorralisel kohtumisel temast mööda minna. Orbán jäeti kõrvale juba siis, kui ta võttis kuulda Saksamaa liidukantsleri Scholzi nõuannet väljuda korraks Euroopa Ülemkogu koosolekusaalist ja kohvi juua, sellal kui ülejäänud 26 tegid konsensusliku otsuse alustada ühinemisläbirääkimisi Ukrainaga (ja seega Moldovaga).

Ehkki Orbán pingutas üle, ei soovi teiste riikide juhid Ungarile selga keerata, vaid seda, et EL saavutaks üksmeele ja eelarves lepiksid kokku kõik 27 riiki. Planeerimisjärgus Ukraina rahastu on taandatud mängunupuks debatis Euroopa Liidu kõigi eelarveprioriteetide üle ning võib jääda nõrgaks, kui lisatakse vahehinnang või hädapidur, et Ungari saaks nõuda selle rakendamist. Viivitused EL rahastusotsuste vastuvõtmisel võivad Ukrainale sõja ajal osutuda eksistentsiaalseks hädaohuks. Tuleb arvestada, et USA rahalise ja sõjalise toetuse jätkumine on küsimärgi all ning Donald Trumpi naasmine presidendiametisse on iga päevaga tõsiseltvõetavam perspektiiv.

Kuidas see funktsioneeriks?

Kui Ukraina rahastu heaks kiidetakse, toimub finantseerimine vastavalt sellele, kuidas Ukraina täidab talle esitatud taaste- ja reformiplaani, millega käivad kaasas tingimuste loetelu ja maksete ajakava. Erilist rõhku asetatakse avaliku halduse reformile, heale valitsemistavale, õigusriigile ja tõhusale finantsjuhtimisele. Selle juurde kuulub jõuline korruptsioonitõrje (näiteks kohustus avaldada andmed isikute ja organisatsioonide kohta, kes saavad plaanis sätestatud reformide ja investeeringute teostamiseks rahastust enam kui 500 000 euro väärtuses).

Siin järgitakse RRF instrumendi ex ante tingimuslikkust ja tegevusloogikat, mida Ungari tahab halvata. Kummagi finantsinstrumendi korralikuks funktsioneerimiseks ning EL laienemispoliitika usaldusväärsuse säilitamiseks on oluline, et liikmesriigid ei alistuks Budapesti šantaažile. Maksete toimumine iga kolme kuu tagant peaks tagama nii Ukraina toetamise järjepidevuse kui ka poliitilise dialoogi jätkumise Euroopa Komisjoni ja Ukraina vahel.

Rahastu käivitamisel kasutatakse finantse ekspertteadmiste kaasamiseks reformidesse (sh. tehnilise abi lepinguteks EL firmadega), tagastamatu abina omavalitsustele (siit tekib küsimus, kui palju nad suudavad abi vastu võtta) ning teiste kahepoolsete toetusmeetmetena, mis aitaksid Ukrainal jõuda taaste- ja reformiplaani eesmärkideni.^[1]

Endastmõistetavalt tuleb tagada, et ressursse kulutatakse Ukraina ja tema rahva vajaduste täitmiseks kõige tõhusamal ja sihipärasemal viisil.

Juhul, kui Komisjon annab negatiivse hinnangu, makstakse täitmata tingimustele vastav summa välja alles siis, kui Ukraina on järgnevas maksetaotluses tõendanud, et nende tingimuste rahuldamiseks on meetmeid rakendatud.

Ukraina rahastu põhikirja kavandis loetletakse kohustusi, mis peavad sisalduma rahastus- ja laenulepinguis, nimelt meetmeid kelmuse, korruptsiooni, huvide konfliktide ja EL finantshuve riivavate korrapäratuste ennetamiseks, tuvastamiseks ja korrigeerimiseks, topeltrahastamise vältimist ning kohustust algatada kohtumenetlus alusetult makstud vahendite tagasinõudmiseks. Juurdlustel ja kohtuotsuste täitmisel on abiks Euroopa Pettustevastane Amet (OLAF) ja Euroopa Prokuratuur (EPPO), mis moodustab veel ühe raja Ukraina sujuvaks lõimimiseks Euroopa Liitu.

Endastmõistetavalt tuleb tagada, et ressursse kulutatakse Ukraina ja tema rahva vajaduste täitmiseks kõige tõhusamal ja sihipärasemal viisil. Selleks on vaja täielikult kasutada G7 abiandjate kooskõlastusplatvormi, mis käivitati Ukraina heaks 2023. aasta jaanuarikuus.

Laienemise eeltingimus

Väärib märkimist, et Lääne-Balkani kasvukava visand Euroopa Komisjoni laienemispaketis 8. novembrist näeb ette Ukraina rahastuga sarnast mehhanismi. Moldova ja Gruusia heaks pole seni midagi kavas, ehkki ka neile valmistab Venemaa agressioon kannatusi ning nad on idapartnerluse raamistikust liikunud laienemispoliitika alla. Nende maade puhul võiks saavutada mastaabisäästu ja luua regionaalse koostöö võimalusi. Selleks tuleb laiendada kehtivaid ja kavandatud lepinguid ning töötada revideeritud laienemisprotsessi kaudu.

Viimane ongi oluline: Euroopa Liit peab erakorralise rekonstrueerimise ja tavapärased ühinemiseelsed reformid tugevasti siduma läbirääkimistega Ukraina liitumiseks. Kui rekonstrueerimist võetakse millegi eraldiseisvana, siis juhitakse tähelepanu tegelikest ühinemiskõnelustest eemale. See omakorda aeglustataks EL laienemist, mis on vajalik geopoliitiliste sihtideni jõudmiseks. Ukraina rekonstrueerimine ja sellest kõnelemine ei tohiks olla alternatiiv ega hüvitus selle eest, et riigi ametlikul liitumisel EL-ga pole tehtud palju edusamme.

[1] Rahastu on mõeldud asendama toetust, mida Ukrainale oleks antud ühinemiseelse abi rahastamisvahendist (IPA), mida endiselt kasutavad teised kandidaatriigid.