Saksamaa julgeolekupoliitika areneb tasapisi

Saksamaa liidukantsleri Angela Merkeli Kristlik-Demokraatlik Liit avaldas hiljaaegu julgeolekupoliitika «valge paberi», mis sätestab konservatiivide arusaama Saksamaa julgeolekureformist. Ehkki see tõi otsekohe kaasa mitmeid vastulauseid, sealhulgas valitseva koalitsiooni väiksemalt partnerilt Sotsiaaldemokraatlikult Parteilt, kujutab see siiski igati loogilist sammu alates Saksamaa taasühinemisest toimunud julgeolekupoliitika järkjärgulises arengus. Selle arengu mõistmiseks tuleb heita pilk tagasi kogu Saksamaa Teise maailmasõja järgsele julgeolekupoliitikale.

Saksamaa tänane julgeolekupoliitika tugineb kindlalt minevikule. Sidemed nõrgenevad väga aeglaselt, mistõttu ka julgeolekupoliitika muutub aeglaselt ja tasapisi. Saksamaa praeguses julgeolekupoliitikas võib täheldada kahe olulise sündmuse mõju: Teine maailmasõda ja taasühinemine.

Lüüasaamine Teises maailmasõjas ja sellega kaasnenud äärmine alandus sundis Saksamaa eliiti välis- ja julgeolekupoliitikat täielikult ümber mõtestama. Nii tekkis täiesti uus strateegiline kultuur, millele olid omased kindlad väärtused ja normid, omad eesmärgid ja tabud.

Hans Maull on võtnud selle kenasti kokku teatud julgeolekupoliitikat raamivate võtmeväärtuste kogumina:

1) ei kunagi enam (patsifism, kõlbelisus ja demokraatia),

2) mitte kunagi üksi (lõimumine, multilateraalsus ja demokratiseerimine),

3) poliitika, mitte jõud (alati poliitilise lahenduse otsimine).¹

Sellise käsitluse omaks võtnud Saksamaa hakkas end pidama puhtalt tsiviilseks riigiks, vahendajaks ja sillaehitajaks, hüljates agressiivsemad meetodid. Saksamaa relvajõudude (Bundeswehr) ülesandeks sai ainult oma maa ja NATO partnerite kaitsmine, muidu aga oli tal keelatud üldse osaleda sõjalistes operatsioonides, sealhulgas isegi ÜRO rahukaitsemissioonidel.

Teine maailmasõda sisendas sakslastesse ääretu tungi stabiilsuse järele. Uus julgeolekustrateegia nägi ette lõimumise NATO ja ELiga ning nende ja teiste rahvusvaheliste institutsioonide tugevdamise kui parima viisi stabiilsuse ja julgeoleku saavutamiseks. Anderson ja Goodman on kirjutanud, et «Lääne-Saksamaa toetumine rahvusvaheliste institutsioonide võrgustikule oma välispoliitiliste eesmärkide saavutamiseks… on muutunud nii valdavaks, et need institutsioonid on lausa põimitud riigi huvide ja strateegia definitsiooni… nad on põlistatud, igati omaks võetud.»²

Saksamaa tänane julgeolekupoliitika tugineb kindlalt minevikule. Sidemed nõrgenevad väga aeglaselt, mistõttu ka julgeolekupoliitika muutub aeglaselt ja tasapisi.

Teine oluline pöördepunkt oli Nõukogude Liidu lagunemine ja Saksamaa taasühinemine. Paljud analüütikud, eriti neorealistid, ootasid, et taasühinenud Saksamaa muutunud olud toovad kaasa välis- ja julgeolekupoliitika drastilise muutumise. Arvati, et taasühinenud Saksamaa, mis sai üleöö Euroopa kõige rahvarohkemaks ja majanduslikult võimsaks riigiks, võtab kasutusele enesekindlama ja agressiivsema välispoliitika. Paljud pelgasid isegi mingilaadse saksa hüpernatsionalismi taasteket.

Aga nagu me teame, ei ilmnenud 1990. aastatel ega 21. sajandi algul mingeid märke, et Saksamaa välis- ja julgeolekupoliitika hakkaks sellises suunas muutuma. Õieti võib öelda, et «uut» strateegilist kultuuri saab ka parimal juhul iseloomustada «modifitseeritud jätkuvusena». Saksamaa peab ennast endiselt tsiviilriigiks.

Märkimisväärne muutus on siiski see, et Saksamaa on hakanud osalema nii-öelda välismaistel sõjalistel operatsioonidel. Esimest korda juhtus see pärast esimest Lahesõda, kui 1991. aastal saadeti Iraaki Saksa demineerijad. Sellele järgnes välihaigla lähetamine Phnom Penhi 1993. aastal ÜRO missiooni raames ning osalemine IFORi ja SFORi missioonidel Balkanil. 1994. aastal langetas Saksamaa konstitutsioonikohus otsuse, mis selgitas niisuguste missioonide õiguslikku alust ning kehtestas «parlamentaarse reservatsiooni» põhimõtte. See tähendab, et ainult parlament saab lubada Saksamaa relvajõudude paigutamist väljapoole riiki.

Paikapandud õiguslik alus võimaldas Bundeswehr’il 1999. aastal Kosovo kriisi ajal esimest korda osaleda ka lahingutegevuses. Saksamaa õhuvägi sooritas operatsiooni Allied Forces raames ligi 500 lahingulendu Serbia jõudude vastu. See on eriti tähelepanuväärne selle poolest, et sõjal Serbiaga puudus rahvusvaheline õiguslik alus: see ei tuginenud ÜRO Julgeolekunõukogu resolutsioonile ega isegi Põhja-Atlandi lepingu IV artiklile. Kui pidada silmas Saksamaa jätkuvat keskendumist rahvusvahelisele institutsionaalsele võrgustikule, oli see lausa hiigelsamm.

Praegu on välismaale paigutatud ligikaudu 6000 Saksamaa sõjaväelast, enamik neist Afganistani, mis muudab Saksamaa üheks suurimatest rahvusvahelistel operatsioonidel osalejaks. Kuid endiselt on kõik missioonid sisemiste võitluste ja arutelude objektiks. Saksa avalik arvamus on endiselt kahevahel ja suhtub ettevaatusega vägede saatmisse välismaale. Valitsus juhindub selles osas rahvast. Näiteks osalust Afganistani ISAFi missioonil Saksamaal kindlasti pooldatakse, kuid katsed anda panus lahinguväeosade või ka üksnes luurelennukite kujul USA juhitud operatsiooni Enduring Freedom kohtavad ägedat vastuseisu ja võõristust.

Nagu eespool mainitud, elas ka Saksamaa «omaksvõetud» keskendumine multilateraalsusele pärast müüri langemist üle muutusi. Lühike ülevaade Saksamaa eelistustest Euroopa Liidu lepingu reformikõneluste (1995–1997) ning hilisemate kõneluste ajal seoses põhiseadusliku leppega (2002–2004) suudab heita veidi valgust poliitikaeelistuste pisikesele, aga siiski tähtsale muutumisele.

Reformikõneluste ajal, mis lõppesid Amsterdami lepingu vastuvõtmisega, rõhutas Saksamaa väga jõuliselt poliitilise liidu tugevdamist, eriti julgeoleku- ja kaitseküsimustes. Valitsus soovis ELiga lõimida kollektiivset kaitset ette nägeva Lääne-Euroopa Liidu. Väga jõuliselt sooviti muuta keerulisemaks mõne üksiku liikmesriigi võimalus panna veto julgeolekualastele otsustele uue hääletamismehhanismi kaudu (mille osisteks olid näiteks «kvalifitseeritud enamus» ja «konstruktiivne hääletamisest loobumine»), kuid samal ajal sooviti tagada, et otsused relvajõudude missioonide kohta jääksid endiselt riikide valitsuste pädevusse. Kõige selle juures oli Saksamaa suurim eesmärk tegelikult see, et just NATO jääks endiselt Euroopa territoriaalse kaitse esmaseks ja vaieldamatuks teostajaks. ELil pidi olema kõigest teisejärguline osa ning peamiselt pidi ta tegelema missioonidega vastavalt Petersbergi ülesannetele, milleks on humanitaar- ja hädaabi, rahuvalve ja kriisiohjamine.

Saksa avalik arvamus on endiselt kahevahel ja suhtub ettevaatusega vägede saatmisse välismaale.

2004.–2007. aasta põhiseadusliku leppe läbirääkimiste ajal oli Saksamaa positsioon üsna samasugune, aga mitmes huvitavas mõttes siiski erinev. Üldiselt suhtus Saksamaa palju ettevaatlikumalt enda sidumisse, kuid oli samas väga innukas laiendama ELi osa. Saksamaa soovis ELi suuremat osa sõjalises planeerimises ja võimekuse arendamises, ent pooldas samas julgeolekuga seotud otsuste valitsustevahelist iseloomu. Äärmiselt kõnekas on just Saksamaa suhteline kahevahelolek NATO osa suhtes. NATO pidi jääma de facto vastutama territoriaalse kaitse eest, kuid Saksamaa rõhutas üha rohkem vajadust tugevdada selles vallas ELi. Seda muudatust ilmestavad kaks tsitaati. 1996. aastal sõnas endine liidukantsler Helmut Kohl, et «NATOst kujuneb tulevikus Euroopa julgeoleku keskne institutsioon». 2003. aastal sõnas endine välisminister Joschka Fischer, et «NATO jääb üheks peamiseks rahu ja julgeoleku nurgakiviks».

Mainitud nihked ühinemisjärgse Saksamaa julgeolekupoliitikas näitavad aeglast, aga järjepidevat arengut. Saksamaa julgeolekupoliitika ja minapilt on küpsemas, ehkki ta pole hakanud taotlema sellist suurriigi staatust, nagu pelgasid nii väga neorealistid. Seda ei juhtu nähtavasti ka edaspidi. Esiteks on Saksamaa tugevnemine, mis saavutati territooriumi ja rahvaarvu suurenemise kaudu pärast taasühinemist, suhteliselt tagasihoidlik, kui võrrelda seda näiteks USA hiiglasliku potentsiaaliga. See tähendab, et Saksamaa võimalused ja võimed julgeoleku alal ei muutunud taasühinemise tõttu kuigi palju. Õigupoolest seadis taasühinemine Saksamaa majandusele väga raske koorma.

Teiseks ei ole Euroopa enam ammugi hobbeslik «renditaotlejate» anarhiline süsteem, kus julgeolekut saabki tugevdada ainult jõudu tugevdades. Saksamaa on mõistnud, et tänased ja vähemalt lähituleviku võimalused ja ohud peituvad just rahvusvahelises koostöös.

Multilateraalsuse jätkuva ja isegi veel intensiivsema vajaduse adumine ilmneb selgelt ka konservatiivide «valges paberis». See kirjeldab ulatuslikku ohtude spektrit, nimetades peamiste Saksamaad ohustavate küsimustena terrorismi, massihävitusrelvade levikut, rahvusvahelist organiseeritud kuritegevust, nõrku riike ja piirkondlikke konflikte. Need on riigiülesed probleemid, mis hõlmavad tihtipeale muidki osapooli kui riigid ning ületavad traditsioonilisi riigipiire. Julgeoleku riigiülesuse tõttu peab Saksamaa taotlema tihedamat koostööd oma liitlastega ning lähtuma julgeolekuparadigmast, mis ei tõmba enam traditsioonilist piiri välis- ja sisejulgeoleku vahele.

Strateegiadokument rõhutab seejärel, et Saksamaa peab suutma julgeolekuohud juba ennetavalt minimeerida. Selle juures rõhutatakse vajadust tugevdada ELi ja NATO ühtsust ning soodustada rahvusvahelise õiguskeskkonna kujunemist. Siiski rõhutatakse samas ka vajadust püüelda selle poole, et igasugused ohud suudetaks likvideerida juba nende tekkekohas. Nagu oodatud, tuleb selleks kasutada arenguabi, institutsioonide rajamist, rahuvalvet ja rahutagamist, kuid lisaks ka otseselt sõjalist jõudu, kui see on hädavajalik ja õiguslikult võimalik. Võimaluse mainimine kasutada Saksamaa relvajõude ennetavalt Saksamaa huvide sõjaliseks kaitsmiseks väljaspool kodumaad tähistab uut sammu julgeolekupoliitika arengus.

Bundeswehr’i varasemad missioonid on alati olnud ainulaadsed ja neid on otsustatud ükshaaval. Esimesed missioonid Iraagis olid midagi täiesti uut, ilma poliitilise või õigusliku pretsedendita ning nende puhul ei olnud tegemist otseselt sõjaliste missioonidega. Hiljem on tegutsetud hädavajadusest lähtudes, näiteks kohutava inimõiguste olukorra tõttu 1999. aastal Kosovos, mis asub ju otse Euroopa lävepakul. Praegune viibimine Afganistanis tuleneb otseselt 11. septembri rünnakutest, mis tunnistati NATO liikmesriigi otseseks ründamiseks, mis omakorda tähendas kollektiivse kaitse põhimõtte rakendamist. «Valge paber» pakub aga nüüd välja lahinguväeosade kasutamise Saksamaa valitsuse standardse käitumisjoonena teatud tüüpi olukordade puhul, mis ohustavad Saksamaa julgeolekut ja mida ei saa lahendada rahumeelsete meetoditega. Siiski rõhutab «valge paber» õiguspärasuse (s.t ÜRO mandaadi või Põhja-Atlandi lepingu V artikli) ja multilateraalsuse tähtsust, mis vastab Saksamaa «ajaloolistele» väärtustele.

Teine maailmasõda sisendas sakslastesse ääretu tungi stabiilsuse järele.

Aga kui ka muudatused on olnud järkjärgulised ja iga samm tundub olevat eelmisest igati loogiliselt välja kasvanud, ei ole Saksamaa avalikkus ega eliit selle osas üksmeelel. Kui 67 protsenti Saksamaa elanikest toetab KFORi missiooni Kosovos – mis ei ole iseenesest just väga suur enamus –, siis ISAFi missiooni Afganistanis pooldab ainult 53 protsenti elanikkonnast.³ Nagu kõigi küsimuste puhul, mille kohta ei valitse avalikkuses üksmeelt, tekitab sõjaline tegevus väljaspool riigipiire tublisti poliitilist arutelu ja vastukäivaid seisukohti. Üldiselt võib öelda, et mida enam pahemale poliitilisel skaalal liikuda, seda tugevam on vastuseis Saksamaa relvajõudude mis tahes laadi rakendamisele välismaal. Poliitilisse tsentrisse kuuluvad jõud, olgu nad parem- või vasakpoolsed, möönavad siiski, et Saksamaa julgeolek nõuab relvajõudude kasutamist välismaal, seda küll väga rangete tingimuste kohaselt ja ainult kindlates olukordades.

Kokkuvõtteks võib öelda, et Saksamaa julgeolekustrateegia on arenenud heas suunas. Ägeda saksa natsionalismi peatõstmine oleks kahtlemata väga halbade tagajärgedega nii Saksamaale kui ka Euroopale tervikuna. Tasapisi nihkumine tsiviilse riigi seisukohtadelt moodsa riigi positsioonile, mis hakkab ilmutama oma tugevust ning asub tegelema keeruliste väljakutsetega, millega seisavad tänapäeval silmitsi lääneriigid ja Lääne väärtused, on kulgenud loogiliselt ja vajadustest ajendatuna, ning kui vaadata «valget paberit», siis tõotab see nii ka edasi minna. Saksamaa peab muutuma veel enesekindlamaks, enne kui ta suudab panna maksma oma potentsiaali lääneriikide seas, kuid ta peab kandma hoolt, et silmist ei kaoks need väärtused, mida maa pidi väga raskelt omandama Teise maailmasõja ajal. Õiguspärasus, multilateraalsus ja jõu kasutamine alles hädavajaduse korral on väärtuslikud suunised, millest kinnipidamine tagab Saksamaa julgeolekustrateegia edu ka tulevikus.

Inglise keelest eesti keelde ümber pannud Marek Laane