Riigikaitse Euroopas majanduskriisi ajal

“Iga valmistatud püss, iga vette lastud sõjalaev, iga välja tulistatud rakett tähendab lõppude lõpuks varastamist nende tagant, kes nälgivad ega saa süüa, kel on külm ega ole rõivaid.”

President Dwight Eisenhower, 16. aprillil 1953

Euroopa valitsustele on kaitsekulutuste vähendamine olnud üks lihtsamaid viise võitluses majanduslike raskustega. Võrreldes näiteks kärbetega hariduses või sotsiaaltoetustes avaldavad need mõju üsna vähestele inimestele ja seegi mõju on rohkem kohalik kui üleriiklik. Lisaks on osaliselt seetõttu, et kaitseks mõeldud tehnika ja varustus kipub kallinema kiiremini kui tarbekaubad, mis sisuliselt tähendab, et kaitseeurode eest saab iga aastaga hankida üha vähem, riigikaitsel sageli pillava ja kärpimist lausa vajava valdkonna maine. Kaitsetööstuse jätkuv konsolideerumine ning tarnijate baasi ahenemine tõenäoliselt tõstavad kaitsekulutusi tulevikus veelgi. Oma terastes tähelepanekutes äri ja juhtimise kohta, nõndanimetatud Augustine’i seadustes, ennustas Lockheed Martinis töötanud Norman R. Augustine ehk küll veidi sarkastiliselt, et 2054. aastal piisab kogu USA kaitse-eelarvest veel vaid ühe sõjalennuki ostmiseks, mida iga väeliik saab kasutada kordamööda eri nädalapäeval. Viimaks võib mainida, et riigikaitset peetakse sageli kaugeks ja mõne meelest isegi ebaeetiliseks asjaks. Iraagi ja Afganistani sõda, mis on Euroopa avalikkuse silmis väga ebapopulaarsed ja mida on raske otseselt seostada meie enda julgeolekuga, on pannud paljud küsima, miks me kulutame raha probleemide lahendamisele kuskil kaugel, mitte aga kodus.

Seepärast ei tasu imestada, et majanduskriis on riigikaitset tublisti räsinud kogu Euroopas. Kolmes Balti riigis ning mujal Kesk- ja Ida-Euroopas hakati kaitse-eelarvet märkimisväärselt kärpima kriisi algusest peale ja 2010. aastal järgisid nende eeskuju ka Lääne-Euroopa riigid. Prantsusmaa näiteks üritab vähendada kaitse-eelarvet järgmise kolme aastaga üle viie miljardi euro, Saksamaal on kõlanud ettepanek kärpida eelarvet järgmise nelja aastaga kaheksa miljardit eurot ning Suurbritanniaski, kus avalikkuse poolehoid Afganistanis teenivatele sõduritele on suurel määral lubanud vältida riigikaitse karmimat kohtlemist viimases riiklike kulutuste ülevaates, tahetakse järgmise nelja aastaga vähendada kaitsekulutusi 8% võrra (umbes 3,3 miljardit eurot).

Mõistagi leidub häid väiteid kaitsekulutuste kärpimise vastu ka majanduskriisi ajal. Riigikaitse tagab kodanikele töökohti ning kuigi seda on raske mõõta ja rahandusministeeriumi ees õigustada, ka ülemaailmset mõju. Et kaitsevõimekust on kerge kaotada, aga väga raske ja aeganõudev üles ehitada, vaatab mõistlik kaitsestrateegia alati kaugemasse tulevikku ning üritab vältida lühiajalisele mõjule orienteeritud kärpeid. Lisaks seisab riigikaitse ees hulk moderniseerimisega seotud ülesandeid, mis nõuavad investeeringuid. Kui Euroopa riikide maa-, mere- ja õhuväed soovivad olla koostegutsemisvõimelised USA väeliikidega – mis on lausa kohustuslik kas või sellepärast, et me suudaksime jätkuvalt kindlustada Ameerika osalemise Euroopa julgeoleku tagamisel – ning konkurentsivõimelised kogu maailmas, tuleb meil igal juhul investeerida teabepõhisesse võimekusse, mis iseloomustab Ameerika sõjaväe ümberkujunemist.

Veel mitu aastat peavad meie kaitseministeeriumid vaeva nägema prioriteetide seadmisega ja langetama raskeid valikuid.

2010. aasta sügisel koostatud majandusennustuses leidis Euroopa Komisjon, et kuigi majandus on hakanud Euroopas ilmutama taastumise märke, ei ole edenemine ühtlane. Paljude riikide majanduskasv on aeglane ning valitsused peavad endiselt karmilt püksirihma pingutama. Jätkuva majandusliku ebakindluse tingimustes ajal, mil meie riike ei tundu ähvardavat otsene sõjaline oht, näib riigikaitse olevat püsivalt lihtne valdkond, kuhu pilgud pöörata. Veel mitu aastat peavad meie kaitseministeeriumid vaeva nägema prioriteetide seadmisega ja langetama raskeid valikuid, üritades säilitada võimekust kahaneva rahavoo kiuste.

Enne kui käsitleda meie kaitseasutuste ees seisvaid valikuid, tasuks ehk vaadelda, kui palju kulutab Euroopa riigikaitsele. 2009. aastal – viimane, mille kohta on olemas avalikud andmed – kulutasid ELi ühises julgeoleku- ja kaitsepoliitikas (ÜJKP) osalevad riigid ehk kõik ELi liikmesriigid peale Taani riigikaitsele kokku 194 miljardit eurot (ligikaudu 270 miljardit dollarit).¹ Ehkki seda on märkimisväärselt vähem kui USAl (660 miljardit dollarit), on seda siiski enam kui potentsiaalsetel konkurentidel, näiteks Hiinal ja Venemaal (vastavalt 100 ja 53,3 miljardit dollarit).²  Vaieldamatult on tegemist suure summaga, ometi peetakse Euroopa sõjalist võimekust ehk investeeringutest saadavat väljundit üleüldiselt ebarahuldavaks. Ühe võrdluse kohaselt oli USAl operatsioonialadele siiratud keskmiselt 16,3% sõjajõude, Euroopal aga 4,1%. USA mitte lihtsalt ei kuluta rohkem riigikaitsele, vaid kui pidada väesiirmist riigikaitse väljundi mõõdikuks, kulutab ka paremini. Seepärast pole tingimata paratamatu, et Euroopa eelarvekärped toovad kaasa väheneva võimekuse. Ka meie peaksime olema suutelised paremini kulutama. Millised on siis meie võimalused?

Võttes abiks kaitsekulutuste jagunemise tavapärased kategooriad, on kaitse-eelarves põhimõtteliselt kolm võimalust raha säästa: vähendada tegevuskulusid, vähendada personalikulusid või vähendada teadus- ja arendustegevuse ning varustuse hankimise kulusid. Neljas võimalus võib olla ka säästmine taristu pealt. Sellest siin rohkem juttu ei tule, kuid siiski tasub mainida, et kõigist liitlasriikidest kulutab Eesti oma kaitse-eelarves selle peale suhteliselt kõige enam (9,9%). Protsent on võrreldes 2005. aastaga poole väiksem, aga ikkagi väga kõrge võrreldes NATO keskmise 4,3%-ga, mis lubab arvata, et Eesti riigikaitse taristus on veel võimalik leida kokkuhoiukohti.

Tegevuskulude hulka kuuluvad nii aktiivsete välislähetuste, näiteks Afganistanis ja piraatlusevastases tegevuses Ida-Aafrika rannikul tegutsemise, kui ka relvajõudude igapäevase toimimise (kütus, toit, laskemoon jne) peale minevad kulud. Enamikus Euroopa riikides on nõutav, et kaitse-eelarvest kantaks vähemalt osa välislähetuste otsestest ja suurem osa kaudsetest kuludest (viimaste hulka kuulub näiteks vajadus vahetada varustus kulumise tõttu eeldatust varem välja). Käimasolevatest operatsioonidest loobumine võib olla sisemaiselt poliitilises mõttes kasulik, kuid halvendab suhteid liitlastega ning kahjustab neid, kes oleksid võinud saada kasu meie relvajõudude kohalviibimisest. Sestap leidub vähe riike, mis oleksid valmis tagasi tõmbuma käimasolevatelt operatsioonidelt või keelduksid osalemast tulevastel puhtalt rahanduslikel põhjustel. Leedu kaitse-eelarve kahanes praegustes hindades 2008.-2010. aastani 28%, ent ometi ei ole nad loobunud väga kallist ettevõtmisest, nimelt piirkondliku ülesehitusmeeskonna juhtimisest Chaghcharanis Afganistanis.

Siiski peaks olema võimalik mõnevõrra vähendada aktiivsete operatsioonide kattumisi. Nii on näiteks alates 2008. aasta lõpust korraldatud piraatlusevastaseid operatsioone Somaali poolsaare piirkonnas nii NATO (operatsioonid Allied Provider, Allied Protector ja Ocean Shield) kui ka ELi (operatsioon Atalanta) juhtimisel. Samal ajal on NATO ja ELi riigid osalenud ka sarnase mandaadiga mitmeriigi-sihtjõu 151 koosseisus. Raske uskuda, et see on kõige tõhusam viis tagada tolle piirkonna mereturvalisus.

Mõningane tõhusust tõstev kokkuhoid võib niisiis võimalik olla, kuid igapäevase tegevuse kärpimine on ometi väga keeruline. See tähendaks, et kallis varustus jääb kasutamata ning kannatab väljaõpe. Seda on eriti raske kuidagi õigustada ajal, mil suur osa relvajõudude väljaõppest käibki välismaisteks operatsioonideks valmistumise või neist taastumise eesmärgil.

Ei tasu imestada, et majanduskriis on riigikaitset tublisti räsinud kogu Euroopas.

Teine valdkond, kus kulutusi võib olla võimalik kokku hoida, nimelt personal, on mõnevõrra perspektiivikam. Euroopa sõjavägedes teenib ligikaudu 1,7 miljonit meest ja naist (USAs samas 1,4 miljonit). Nende arvele langes 2009. aastal 51% kaitse-eelarvetest (USAs 21%), ehkki selle arvu taga peituvad märkimisväärsed erinevused. Näiteks Rumeenial kulub kaitse-eelarvest isikkoosseisu peale lausa 78,9%.

Sedamööda, kuidas paljud riigid on läinud külma sõja aegselt suurelt, sageli ajateenistusele põhinevalt struktuurilt üle väiksematele elukutselistele üksustele, on isikkoosseisu järjepidev vähendamine muutunud Euroopa relvajõududes kindlaks ja usutavasti jätkuvaks suundumuseks. Suurbritannias kaob 2015. aastaks relvajõududest 17 000 sõjaväelast ja 25 000 tsiviilteenistujat, Saksamaa kaitseminister Karl-Theodor zu Guttenberg on aga välja öelnud, et Saksamaal kaotatakse ajateenistus ning sõjaväge vähendatakse umbes kolmandiku võrra, 165 000 inimese peale, mis peab andma tulemuseks “väiksema, aga parema ja operatiivsema” väe.

Kolmas võimalik säästmise valdkond on investeeringud. Euroopa Kaitseagentuuri ministritaseme nõupidamisel on kokku lepitud, et riigikaitsehanked peaksid moodustama 20% riigi kaitsekulutustest, millest kümnendik ehk 2% kaitsekulutustest tuleks eraldada riigikaitselisele uurimisele ja tehnoloogiale. Sellise sihiseadega rõhutati innovatsiooni ja tehniliselt kõrgtasemel varustuse tähtsust tänapäeva konfliktides ning see kajastab suundumust, mis on toonud kõrgtehnoloogilised lahendused luure- ja seiretegevusse ning võrgutöösse. ÜJKP osalisriigid kulutavad kokku 21,1% oma kaitse-eelarvetest hangetele ning see protsent on alates 2006. aastast järjekindlalt kasvanud. Ka siin tuleb mainida, et keskmise taga peitub üsna suuri erinevusi ja nii mõnedki riigid kulutavad tunduvalt vähem. Näiteks Läti oli NATO andmetel 2009. aastal selles osas kehvim, kulutades varustusele ainult 5,4%. Euroopa kogukulutused kaitseotstarbelisele uurimistegevusele ja tehnoloogiale on samas alates 2006. aastast järjekindlalt vähenenud, moodustades umbkaudu kuuendiku USA kulutustest.

Seetõttu ja hoolimata aastate jooksul täheldatavast aeglasest, aga kindlast paranemisest kulutab Euroopa küll ligemale 120 000 eurot iga sõjaväelase peale, mis on umbes pool USA vastavast näitajast, kuid investeeringud on kõigest 25 000 eurot ehk veerand USA vastavast näitajast. Investeeringute kärpimine võib minna vastuollu vajadusega luua tõhusad relvajõud, kuid see on siiski suhteliselt valutu. Nagu näitab Läti näide (Eesti asus samale teele 2010. aastal), võib riik, mille hankemudel toetub tüüplahendustele, raha säästmise huvides hanked kas või aastaks-paariks külmutada. Mõistagi toob see lühiajaliselt kaasa kavandatud võimekuse kahanemise ning pikemaajaliselt riigikaitse aeglasema arengu. Teine võimalus on kärpida või üldse loobuda mõnest võimekusest: kui vaadata näiteks äsjast Suurbritannia riigikaitse ülevaadet, siis on kavas tanke vähendada 40% ja raskesuurtükke 35% võrra ning fregatte ja hävitajaid jätta 23 asemel alles 19. Samuti otsustati loobuda õhumereseirest, mis on saareriigi kohta õige kummaline otsus, kuid mille taga seisab osaliselt aastaid veninud ja üha kallimaks muutunud Nimrodi õhueelhoiatusprojekt.

Ühe riigi tasandil võetud meetmed suudavad vaid piiratud määral tagada riigikaitses sama raha eest paremaid tulemusi, küll võib aga rohkem kasu tuua rahvusvaheline koostöö. See võib võtta mitmeid vorme, näiteks ühisüksused, spetsialiseerumine ja ühishanked. Euroopa Kaitseagentuur on innukalt õhutanud koostööd ning mitmeriigilahendused seisavad üha tähtsamal kohal ka NATO uuenevas kaitseplaneerimises. See on hakanud andma esimesi positiivseid märke. Suurbritannia ja Prantsusmaa teatasid hiljaaegu ulatuslikust kaitsekoostöölepingust, mis näeb ette ühiseid tuumakatsetusi, ühendekspeditsioonijõu loomise ning ühised lennukikandjad. Kolm Balti riiki on samuti päris enesestmõistetavalt – kuigi mitte eranditeta – koostööpartnerid. Detsembris Tartus kohtudes toonitasid kolm kaitseministrit oma kommünikees taas Põhjamaade ja Baltimaade kaitsekoostöö olulisust (kuigi see oli dokumendi kaheksast punktist alles seitsmes). Kuid konkreetseid samme on vähe ja isegi kui selle taga seisab loogika ning poliitiline tahe, leidub arvukalt põhjusi, miks kaitsekoostööni on praktikas raske jõuda. Pealegi muutuvad nüüd, mil majanduskriis hakkab leevenema, senised koostöö arendamise põhjendused aina nõrgemaks. Võimalik, et Balti riigid ja Euroopa tervikuna on käest lasknud hea võimaluse kujundada tõeliselt strateegiline kaitsekoostöö ja -partnerlus. Siiski ei ole mingit põhjust arvata, nagu võiksid riigikaitse valdkonnas üleeuroopalised koostööprojektid üldse kaduda.

Käimasolevatest operatsioonidest loobumine võib olla sisemaiselt poliitilises mõttes kasulik, kuid halvendab suhteid liitlastega ning kahjustab neid, kes oleksid võinud saada kasu meie relvajõudude kohalviibimisest.

Niisiis on majanduskriis mitmeski mõttes vaid kiirendanud Euroopa relvajõudude külma sõja järgseid suundumusi, mille peamiseks tunnuseks on suurte, klassikaliseks sõjapidamiseks mõeldud struktuuride lammutamine väiksemateks, hea väljaõppega, siiratavateks, kestlikeks ja paindlikeks üksusteks, mis sobivad paremini lahendama tänapäeva konflikte. Kahtlemata on Euroopa relvajõud vähem võimelised pidama nii-ütelda suurt sõda, kuid kahanenud ressursside – mis, nagu eespool vaadeldud, kujutab endast tõsist väljakutset – nutikas kasutamine võib aidata neil teostada väiksema ulatusega sõjalisi ülesandeid tõhusamalt ja otstarbekamalt. Probleem peitub aga selles, et ambitsioonide taandumine on tingitud rohkem rahalisest survest kui meie julgeolekuriskide ja nende tarbeks vajalike sõjaliste ülesannete ümberhindamisest. Pole välistatud, et Euroopa peab tulevikus lihtsalt silmitsi seisma tõsiasjaga, et tema sõjaline julgeolek väheneb.

Kaitsekulutuste ja kaitsevõimekuse loomise puhul ei ole olemas absoluutseid tõdesid. Kui meid ei panda just proovile sõjas, ei saa me kunagi olla kindlad, kui palju kaitset me vajame, ning me tegeleme ka edaspidi riskide likvideerimise asemel nende ohjamise ja leevendamisega. Võib-olla on üks käesoleva majanduskriisi tähtsaid tahke tõsiasi, et see tuletas meile meelde, et meie julgeolekut ja heaolu ähvardavad muudki kui sõjalised ohud. 21. sajandi Euroopas, mis kuulub kindlalt üleilmastunud maailma, on vahest meie finantsjulgeoleku riskid isegi tõenäolisemad kui sõjalised ohud ning võivad põhjustada olulist püsivat kahju. Nende riskide leevendamine võib olla sama eluliselt vajalik nagu sõjaliste ohtude kahandamine.

Inglise keelest eesti keelde ümber pannud Marek Laane