Rahvusvahelised lepingud Eesti välissuhtluses

Rahvusvaheline õigus on XX sajandil oluliselt arenenud ning mõjutab järjest enam riikidevahelist kahe- ja mitmepoolset suhtlemist. Iga aastaga suureneb rahvusvahelises õiguses kirjapandud õiguse ehk rahvusvaheliste lepingute osakaal, mis omakorda muudab rahvusvahelise õiguse konkreetsemaks ning kergemini kohaldatavaks. Rahvusvahelised lepingud kehtestavad reeglid ja normid, mille raames riigid ja teised rahvusvahelise õiguse subjektid (organisatsioonid, üksikisikud) peavad käituma.

Lepingud, mis kehtivad riigi suhtes, näitavad selle riigi rahvusvahelisi kohustusi ja eesmärke, samuti ka riigi suhtumist väärtustesse. Eesti Vabariigi iseseisvuse taastamine 50 okupatsiooniaasta möödudes koos kõigi kaasnevate juriidiliste küsimustega oli rahvusvahelises õiguses pretsedenditu juhtum. 1991. aastal naasis Eesti Vabariik rahvusvahelisse suhtlemisse iseseisva riigina, kuid enamik rahvusvahelisi lepinguid, mis kehtisid Eesti suhtes 16. juunil 1940 ja juriidiliselt ka pärast iseseisvuse taastamist 1991. aastal, ei olnud erinevatel põhjustel praktikas kohaldatavad. Mõned lepingud olid poole sajandi jooksul kehtivuse kaotanud, mõned asendatud uutega, palju mitmepoolseid lepinguid oli sõlmitud ÜRO egiidi all pärast II maailmasõda. Viimatimainitute osaliseks ei saanudki Eesti Vabariik olla, sest ÜRO tekkis pärast seda, kui Eesti oli kaotanud iseseisvuse.

1991. aasta sügisel oli välisministeeriumi juriidilise osakonna üheks ülesandeks rahvusvahelise õiguse keskkonna taastamine Eesti ümber ning Eesti jaoks.

Mitmepoolsel tasandil tähendas see ühinemist olulisemate rahvusvaheliste konventsioonidega, peamiselt ÜRO omadega, mis reguleerivad riikide igapäevast suhtlemist, annavad riikidele õigused ja seavad kohustused rahvusvahelises suhtlemises. Need on konventsioonid, mis reguleerivad diplomaatilisi ja konsulaarsuhteid, rahvusvahelist lepinguõigust, inimõigusi, majandus-kaubandussuhteid jne. Kokku ühines Eesti oktoobris 1991 paarikümne konventsiooniga. Sellega kinnitas Eesti Vabariik, et on tagasi rahvusvahelises suhtlemises ning kavatseb täita konventsioonidest tulenevaid rahvusvahelisi kohustusi. On ju ka rahvusvahelise õiguse üks peamine printsiip – pacta sunt servanda – lepinguid tuleb täita.

Rahvusvaheline õigus tunnistab rahu- ja piirilepingute erilisust – neid ei sõlmita lühiajaliselt, vaid „alatiseks”, nad ei kaota kehtivust riigikorra muutmisega, vaid „käivad koos maaga”.

Eesti kahepoolsetes suhetes teiste riikidega tuli sõjaeelsed lepingud üle vaadata, et selgitada välja, millised lepingud veel kehtivad, millised on aegunud ning milliseid tuleks muuta. Seda tööd sai teha ainult koostöös teise lepingupoolega ehk riigiga, kellega leping oli kunagi sõlmitud. Oluline oli selgitada välja teise lepingupoole suhtumine igasse konkreetsesse lepingusse. Kahepoolset lepingut ei saa täita, kui seda teeb ainult üks lepingupool. Ühepoolselt saab täita vaid oma kohustusi. Erinevalt siseriiklikust õigusest puudub rahvusvahelises õiguses klassikaline sunniaparaat – vanglad, õiguskaitseorganid jne. Seetõttu on riike oluliselt raskem sundida lepinguid täitma.

Eesti jõudis erinevate riikidega erinevate lahendusteni. Mõnede riikidega vaadati “vanad” lepingud üle ning kinnitati vastastikust valmisolekut neid täita. Näiteks kehtisid Eesti ja USA vahel kuni uute lepingute sõlmimiseni ennesõjaaegsed lepingud, sh kurjategijate väljaandmise leping ja majandus-kaubandusleping. Huvitav on märkida, et läbi kogu okupatsiooniaja luges USA Riigidepartemang kehtivateks “vanu” lepinguid Eestiga ning need olid kantud USA kehtivate kahepoolsete lepingute nimekirja. Teiste riikidega nii ladusalt ei läinud, mõnede riikidega aga ei jõutudki “vanade” lepingute kehtivuse osas kokkuleppele.

Üks olulisemaid enne okupatsiooni sõlmitud kahepoolseid lepinguid oli Eesti Vabariigi ja Vene NFSV vahel 1920. aasta 2. veebruaril sõlmitud Tartu rahuleping. Rahulepingud ja piirilepingud on väga tähtsad igale riigile – nii sisu poolest kui ka sümbolitena. Samuti tunnistab rahvusvaheline õigus rahu- ja piirilepingute erilisust – neid ei sõlmita lühiajaliselt, vaid “alatiseks”, nad ei kaota kehtivust riigikorra muutmisega, vaid “käivad koos maaga”. Eestile on Tartu rahuleping samuti oluline kui riikluse nurgakivi ehk kui Eesti esimene välisleping ning leping, mida nimetab Eesti Vabariigi põhiseadus.

Rahvusvaheliste lepingute puhul on oluline lepingute tõlgendamine ehk nende sätete mõistmine. Sellest omakorda sõltub lepingute rakendamine ehk täitmine. Tõlgendamise kaudu ütleb lepingupool, kuidas ta lepingu sätteid mõistab ja kas ning kuidas kavatseb neid täita.

Alates iseseisvuse taastamisest on Eesti ja Venemaa tõlgendanud erinevalt Tartu rahulepingu kui terviku ja selle üksikute sätete kehtivust. Eesti seisukoht on, et koos riikluse taastamisega 1991. aastal taastusidEesti Vabariigi suhtes ka kõik kahepoolsed lepingud, mis kehtisid Eesti suhtes seisuga 16.06.1940. Seejuures tuleb muidugi võtta arvesse, kuivõrd on lepingud rakendatavad kaasajal ehk üle poole sajandi pärast seda, kui Eesti lakkas olemast iseseisev riik ja ei saanud täita lepingutest tulenevaid kohustusi. Vene pool ei ole tunnistanud Tartu rahulepingu kehtivust, nagu ei ole tunnistanud ka Eesti okupeerimist ja vägivaldset liitmist NSV Liiduga 1940. aastal.

Lepingute tõlgendamine on juriidiline mõiste, mida ei tohiks mõjutada poliitika. Kuid paratamatult otsitakse riigi poliitikale tuge ja kinnitust rahvusvahelisest õigusest ja selle tõlgendamisest. Samuti peavad siseriiklik õigus ja õiguskord olema kooskõlas riigi rahvusvaheliste kohustustega.

Kahepoolset lepingut ei saa täita, kui seda teeb ainult üks lepingupool.

Rahvusvahelises õiguses on rohkem tõlgendamise ruumi ja tõlgendajaid kui siseriiklikus õiguses. Erinevalt siseriiklikest lepingutest kasutatakse rahvusvahelistes lepingutes ebamäärast sõnastust, mis võimaldab sätete erinevat tõlgendamist. Ebamäärasus on tihti tingitud sellest, et iga rahvusvaheline leping on kompromiss riigi õiguste ja kohustuste vahel ning lepinguosalisi on palju – paarist paarisajani. Seejuures on igal riigil oma huvid ja igal riigil on põhimõtted, mis on punaseks jooneks, millest ei taganeta. Praktika näitab, et kompromissi leidmine riikide vahel ja konkreetsete sätete sõnastamine juristide poolt võib olla väga keeruline ja pikaajaline protsess. Ei ole välistatud, et vaatamata pikaajalistele pingutustele ei suudetagi lepingu tekstis kokku leppida.

Lisaks Tartu rahulepingu kehtivusele tõlgendavad Eesti ja Venemaa erinevalt Venemaa tegevust Eesti-Vene piirilepingutelt allkirja tagasivõtmisel. Eesti seisukoht on ühene – sellist tegevust nagu allkirja tagasivõtmine kahepoolselt lepingult rahvusvahelises õiguses ei ole ja lepinguõigus ei tunnista.

Rahvusvaheliste lepingute sõlmimine koosneb üksteisele järgnevatest tegevustest: läbirääkimised, teksti kokkuleppimine, lepingu parafeerimine, allkirjastamine, ratifitseerimine, jõustumine ja täitmine. Riigid liiguvad lepingu sõlmimise järgmisele etapile siis, kui eelmine etapp on läbi ja nad on selleks valmis. See omakorda sõltub lisaks siseriiklikele juriidilistele protseduuridele ka poliitilistest nüanssidest ja tahtest. Lepingut ei saa teisele poolele peale suruda, kui teine pool lepingut sõlmida ei soovi. Mõned lepingud ei jõustugi kunagi, kui pooled või üks pooltest seda ei soovi. Praktikas tähendab see seda, et iga riik liigub lepingu jõustumise suunas nii kiiresti või aeglaselt, kui ta on valmis seda tegema ja soovib teha.

Näiteks võib tuua 2007. aastal jõustunud Eesti Vabariigi ja Vene Föderatsiooni vahelise pensionilise kindlustamise lepingu, mis ootas jõustumist (antud juhul ratifitseerimiskirjade vahetamist) üle kümne aasta. Leping allkirjastati Eesti ja Vene sotsiaalministrite poolt 1994. aastal, sellega olid juriidilised protseduurid läbitud ning leping jäi ootama poliitikute valmisolekut leping jõustada.

Eesti ja Venemaa vahelistes suhetes on lisaks Tartu rahulepingu kehtivusele ja piirilepingutelt allkirja tagasivõtmisele ka teisi küsimusi, mida pooled tõlgendavad erinevalt – Eesti okupeerimine 1940 ja 1944, Eestist välja viidud kultuurivarade tagastamine, Eesti kodakondsuse andmine kooskõlas Eesti ja Vene 1991. aastal sõlmitud suhete aluste lepinguga, kevadel 2007 toimunud sõjaväelaste säilmete väljakaevamise ja ümbermatmise vastavus rahvusvahelisele õigusele.

Kõigil nimetatud teemadel on ka poliitiline külg. See ei tähenda, et juriidilised ja poliitilised erimeelsused on alati omavahel seotud. Samas tuleb nõustuda, et soodsas poliitilises taustsüsteemis on ka juristidel kergem lahendusi leida. On suur vahe, kas ühe riigi juristid otsivad vastuargumente teise poole juristide argumentidele või otsitakse üheskoos lahendusi, mis vastavad mõlema poole huvidele ja on kooskõlas rahvusvahelise õigusega. Kuigi möönan, et mõlemal juhul on oma võlud.

Sellist tegevust nagu allkirja tagasivõtmine kahepoolselt lepingult rahvusvahelises õiguses ei ole ja lepinguõigus ei tunnista.

Juriidilisi probleeme on kõigil riikidel, mitte ainult Eestil ja Venemaal. Näiteks diskuteerivad Norra ja Venemaa aastakümneid rahvusvahelise mereõiguse sätete üle, mis määravad merealade delimiteerimise. Austria ja Venemaa tõlgendavad erinevalt kinnisvara omamisega seotud põhimõtteid, Saksamaa ja Venemaa vaidlevad II maailmasõja ajal Saksamaalt äraviidud varadega seonduva üle, Suurbritannia ja Venemaa mõistavad erinevalt kurjategijate väljaandmise võimalikkust ning ei suuda kokku leppida uut kultuurilepingut, mis sätestaks Briti Nõukogu tegutsemise Venemaal. Näiteid on teisigi. Taolised erimeelsused ja läbirääkimised on paratamatud. Mida rohkem reguleerib rahvusvaheline õigus riikidevahelist suhtlemist, seda rohkem kerkib ka tõlgendamisega seotud küsimusi.

Õigus, ka rahvusvaheline õigus ei ole dogma, vaid areneb ja muutub koos muutuva maailmaga. Rahvusvahelisel õigusel on riigi jaoks mitmene tähendus. Ühelt poolt on see normide süsteem, mis loob riikidele käitumisreeglid. Teiselt poolt on rahvusvaheline õigus kaitsesüsteem, mis ei luba “klubisse kuuluvatel” riikidel rikkuda klubi reegleid ja ohustada seeläbi teisi riike. Eestile on väga oluline rahvusvahelise õiguse täitmine ning rahvusvahelist õigust austava riigi maine. Usun, et praeguseks on Eesti saavutanud maine kui riik, mis peab lugu rahvusvahelisest õigusest, täidab endale võetud rahvusvahelisi kohustusi ning osaleb rahvusvahelise õiguse loomises. Samas on piisavalt arenguruumi, et kasutada rahvusvahelist õigust veel efektiivsemalt Eesti huvide kaitsmisel.