Rahvusvahelise Valuutafondi roll XXI sajandi kriisides – eelmise sajandi kogemuste taustal

Teise maailmasõja võitnud Lääne demokraatiate ja nende eesotsas seisnud USA üheks olulisemaks sõjajärgseks eesmärgiks oli luua alus sõjas laastatud Lääne-Euroopa ja Aasia taastamiseks ning kindlustada vabal turumajandusel põhinevat majandussüsteemi kogu maailmas. Lääne tsivilisatsiooni katastroofi äärele viinud suurte sõdade põhjused olid paljuski majanduslikud. Seetõttu pöörasid võitjad vastloodud ÜRO süsteemis suurt tähelepanu maailma riikide majandusliku läbikäimise põhimõtetele, milleks toimus New Hampshire’i osariigis asuvas Bretton Woodsis 1944. aastal ÜRO raha- ja finantspoliitika konverents. Tänapäeval Bretton Woodsi konverentsi nime all tuntuks saanud kohtumise tulemuseks olid otsused, mis panid aluse Rahvusvahelisele Valuutafondile, Maailmapangale ja Maailma Kaubandusorganisatsioonile.

Suur majanduslangus ja Teise maailmasõja järgne rahvusvaheline majandussüsteem

Kõigi nende asutuste loomise põhjusi tuleb otsida 1920. aastate suurest majanduskriisist, mis katkestas majandusarengu Esimesest maailmasõjast toibuvas Euroopas ning tõi kaasa enneolematu languse nii USAs kui ka pea kõigis teistes turumajandusele tuginenud riikides. Suure kriisi tulemusena vähenes USA rahvuslik kogutoodang nelja aasta jooksul – vahemikus 1929 kuni 1933 – peaaegu kaks korda ning tööpuudus kasvas 25–30 protsendini. Kriis levis ka Euroopasse, sest sõjajärgse majandusarengu rahastamiseks laenasid Ameerika pangad Euroopa pankadele suuri summasid. Kui majanduse ja aktsiahindade langus hakkas oluliselt kahjustama Ameerika pankade kodumaiste klientide maksevõimet, tahtsid pangad Euroopasse antud laenud kiiresti tagasi saada. Atlandi ookeani teiselt poolelt saabuvate rahavoogude lõpp tõi omakorda kaasa panganduskriisi kõigepealt Saksamaal ja Austrias. 1931. aastaks oli Euroopa senine pangandussüsteem praktiliselt teovõimetu. USA järsult kahanenud sisenõudlus viis langusesse ka Euroopa ja ülejäänud maailma ekspordi ning toormehinnad.

Suure kriisi levides püüdsid kõik maailma riigid kaitsta siseturgu ning kulla- ja valuutavarusid. Soodustamaks kaupade väljavedu ja takistamaks sissevedu tõstis USA 1930. a tollitariife, millele järgnesid samasugused sammud ülejäänud riikides. 1931. a loobus Ühendkuningriik kullastandardist ja devalveeris naela. Kõige selle tulemusel oli maailma riikide vaheline kaubavahetus 1933. aastaks langenud kolmandikuni 1929. aasta tasemest. Ning kuigi seejärel hakkas majandus taas elavnema, oli kukkumine paljude Euroopa riikide jaoks olnud liiga järsk, päästmaks demokraatlikku valitsemissüsteemi. Esmakordselt uuemas ajaloos oli majanduskriis seadnud löögi alla turumajanduse ja demokraatliku riigikorra.

Kakskümmend aastat dollari ja kullaga tagatud stabiilsust

Teise maailmasõja järgselt üles ehitatud finantssüsteem arvestaski 1930. aastate majanduslanguse kogemustega. Et kaubavahetuse kahanemise ja majanduskriisi süvenemise üks peamisi põhjuseid oli rahvusvaluutade kursside devalveerimine ning rahavoogude piiramine, taastati 1946. aastal maailma rahasüsteemis kullastandard. Kullastandardi aluseks oli USA dollari fikseeritud hind kulla suhtes. Üks unts kulda maksis 35 USA dollarit ning kõigi ülejäänud valuutade väärtused olid fikseeritud USA dollari suhtes.

Kullastandardil põhineva süsteemi stabiilsuse ja toime tagamiseks loodi Rahvusvaheline Valuutafond (IMF), mille ülesanded jagunesid kaheks. IMFi liikmesriikidel oli õigus muuta vastastikuse kokkuleppega oma raha väärtust dollari suhtes näiteks olukorras, kus ekspordist saadud tulu oli oluliselt väiksem kaupade sisseveole kulutatavast rahast. Teisest küljest võis IMF anda liikmesriikidele laenu maksebilansi puudujäägi rahastamiseks olukorras, kui kaupade sissevedu oli suurem kaupade väljaveost ja riigi välisvarad kahanesid. Seega toimis IMF ühelt poolt asutusena, mis jälgis maailma majandust ning kinnitas oma liikmesriikide valuutade kursse USA dollari suhtes; teiselt poolt aitas IMF liikmesriike laenudega olukorras, kus kaupade sissevedu ületas eksporti. Kullastandard ja Bretton Woodsi süsteem hoidsidki olulisemate valuutade kursi USA dollari suhtes laias laastus muutumatuna kahe aastakümne jooksul.

Suure kriisi levides püüdsid kõik maailma riigid kaitsta siseturgu ning kullaja valuutavarusid.

Muutused 1960. aastate maailmas panid surve alla ka fikseeritud kursid. Lääne-Euroopa riikide kasvavates majandustes suurenes nõudlus raha järele. Kuid USA dollari suhtes fikseeritud kursside puhul sai rahapakkumine mujal maailmas kasvada vaid siis, kui USAst liikus välja rohkem dollareid, kui USAsse tagasi tuli. Lääne-Euroopa majanduskasvu eelduseks oli seega USA kaubavahetuse puudujääk ehk olukord, kus USA importis Euroopast rohkem kaupu, kui ise välja vedas. Et USA dollari hind oli omakorda fikseeritud kulla suhtes, tõi dollari kasvav emissioon kaasa USA kullavarude vähenemise – osa ülejäänud maailmasse jõudnud dollaritest vahetati kulla vastu.

Samal ajal toimusid muutused ka USA sisepoliitikas, kus Johnsoni administratsioon võttis eesmärgiks riigile ühiskonna ja majanduse korraldamisel senisest suurema osakaalu andmise. „Suure ühiskonna” projekt ning Vietnami sõda ja võidurelvastumine suurendasid USA sisenõudlust, mis omakorda kasvatas jooksevkonto puudujääki ning tõi kaasa kullareservide edasise vähenemise. 1971. aastal langesid USA kullavarud madalamale kui viiendik ringluses olevate USA dollarite koguväärtusest. Samal aastal teatas president Nixon, et USA ei vaheta enam dollareid kulla vastu senise ametliku kursi alusel. See oli ka ühtlasi Teise maailmasõja järgse kullastandardi lõpp, mis muutis põhjalikult maailma rahasüsteemi ja omas tähendust ka IMFi ülesannetele.

Ujuvad kursid kaasaja maailma rahapoliitika alusena

Viimase kolmekümne aasta jooksul on maailma rahandussüsteem põhinenudki suurte valuutade ujuvatel kurssidel. Maailma põhivaluutade omavaheline väärtus sõltub nõudmisest ja pakkumisest valuutaturul. USA Föderaalreservi, Euroopa Keskpanga ja teiste suurte keskpankade jaoks ei ole poliitika põhieesmärgiks seega enam vahetuskursi fikseerimine ehk rahaühiku väline ostujõud, vaid madal inflatsioon ehk rahaühiku sisemine ostujõud riigis või majandusruumis. Ühest küljest tekitab kursi kõikumine majandusele lisakulutusi, sest väliskaubandusega tegelevad ning võõrrahas investeerivad ettevõtted peavad võimalikest kursimuutustest tulenevate kahjude vältimiseks oma tegevust kindlustama, näiteks ostes või müües välisvaluutat mitme kuu või mitme aasta peale ette. Kuid samal ajal on ujuv kurss sageli majanduse automaatne ja tulemuslik suunaja.

Tüüpiliseks näiteks võib tuua USA dollari viimaste aastate languse, mille üheks põhjuseks on USA krooniliselt suur jooksevkonto puudujääk, s.t, ameeriklased ostavad mujalt maailmast rohkem kaupu ja teenuseid, kui nad ise müüvad. Selline olukord ei saa kesta igavesti – väliskaubanduse puudujäägiga kaasnev välisvõlg tuleb USAl kunagi tagasi maksta senisest suurema väljaveo ja väheneva sisseveo tulemusena. Kui valuutaturul dollareid ostvad ja müüvad kaupmehed on veendunud, et USA majandust ootab ees kasvu aeglustumine ja USA import tulevikus väheneb, kahaneb automaatselt nõudlus dollarite järele ning kurss hakkab odavnema. Dollari kursi odavnemine omakorda soodustabki USA eksporti. USA kaupade eurodes ja teistes valuutades mõõdetud hind langeb, mis annab USA firmadele konkurentsieelise.

Ujuvast kursist tingitud automaatne kohandumismehhanism on arenenud tööstusriikides viimastel kümnenditel oluliselt vähendanud raha hinna ootamatu ja kiire odavnemise ning sellega kaasneva järsu majanduslanguse riski. Viimane arenenud riikides seni aset leidnud valuutakriis oligi seotud fikseeritud kursiga. 1992. a. septembris pidi Euroopa riikide rahasid sidunud vahetuskursimehhanismi (exchange rate mechanism ehk ERM) kuulunud Inglise nael loobuma fikseeritud kursist. Järgnenud mõne kuuga langes naela kurss kuni 30% võrra, millele järgnes majanduse järkjärguline elavnemine. Samal ajal loobusid fikseeritud kursist ka Rootsi ja Soome. 

Ujuva kursi eelised kehtivad eelkõige suurte majanduspiirkondade ja maailmas laialdaselt kasutatavate valuutade kohta. Valuutakursside sujuva kohandumise eelduseks on hästi toimiva, nn „sügava” turu olemasolu. Vastasel juhul võib valuutakurss jääda liialt sõltuma turgude ja üksikute spekulantide suvast. Seetõttu on suur osa maailma valuutade kurssidest suuremal või vähemal määral seotud mõne suure valuutaga. Nii näiteks olid enamiku Euroopa Liidu liikmesriikide valuutad pärast Bretton Woodsi kullastandardi lõppemist fikseeritud Saksa marga suhtes. Ühisraha euro kasutuselevõtt oli selle poliitika loogiline jätk. Paljude Ida-Aasia ja Araabia riikide ning Ladina-Ameerika maade vahetuskursid on ajalooliselt seotud USA dollariga. Siiski on viimastel aastatel suurenenud senisest vabamalt muutuvate kursside osakaal; vahetuskursi on turujõudude määrata andnud mitmed suured arenevad riigid, näiteks Brasiilia, Mehhiko, Argentina ja Korea, samuti Euroopa Liidu suuremad uued liikmesriigid.

Maailma uus vahetuskursside süsteem on muutnud IMFi rolli, kuigi IMFi eesmärgiks on endiselt valuutakriiside vältimine. Põhimõtteliselt on ka praegu IMF valmis andma laenu neile riikidele, kus import ületab ekspordi ning sellega kaasnev välisvarade vähenemine ähvardab majanduslangusega. Liikmesriik peab vastutasuks järgima IMFiga eelnevalt kooskõlastatud majandusprogrammi, et soodustada majandusressursside ümberpaiknemist ekspordile suunatud majandusharudesse ning kahandada sisenõudlust ja kaupade sissevedu. 

Ujuvate kursside maailmas on aga nõudlus IMFi poolt antavate laenude järele pidevalt vähenenud. Seetõttu on kasvamas IMFi liikmesriikide majandusolukorda ja vahetuskursse analüüsiv, teatud mõttes kriise ennetav roll. Fikseeritud kursiga riikide puhul on selline ülesanne iseenesestmõistetav, sest raha väärtust välisvaluuta suhtes ei mõjuta siis vabal turul tehtavad otsused. Kuid IMFi hinnangul on oluline roll ka vabalt ujuva kursiga valuutade puhul. Nii näiteks on IMFi kohuseks juhtida ka suurte liikmesriikide tähelepanu olukorrale, kui vahetuskursi liiga kiire odavnemine turul on tekitanud probleeme teistele riikidele.

Finantssüsteemi üleilmastumine ja XX sajandi lõpu kriisid

Kaasaja maailmas möödunud kümnenditega võrreldes oluliselt vähenenud valuutakriiside riski üheks põhjuseks on suurte valuutade vabal turul kujunevad vahetuskursid. Ujuv kurss saab omakorda toimida edukalt suurel turul ning maailma finantsturgude kasv on seega omalt poolt tugevdanud rahvusvahelist rahasüsteemi. Maailma valuutaturgude mahu iseloomustamiseks võib märkida, et nende päevane käive oli 2007. aastal keskmiselt 3,2 triljonit dollarit – võrdluseks olgu toodud, et kogu Euroopa Liidu SKP oli 2007. aastal natuke üle 16 triljoni dollari. Ülemaailmsete finantsturgude mahu hüppeline kasv on aga maailma majanduse efektiivsust tõstvate tegurite kõrval toonud kaasa ka uusi probleeme ja riske.

XX sajandi viimastel aastatel hakkas järsult suurenema arenenud riikidest arenevatesse maadesse antud laenude maht, mis kasvas aastatel 1990 kuni 1996 ligi kuus korda. Üle poole sellest suundus Ida-Aasia riikidesse. Põhimõtteliselt on kapitali liikumine rikastest riikidest vaesematesse igati loomulik nähtus ning loob eeldused heaolu ja majanduskasvu kiirenemiseks. Kuid nii suur kapitali sissevool tõi kaasa ka tõsiseid probleeme. Märkimisväärne osa investeeringutest oli küllaltki lühikese tähtajaga, sest enamikus riikides olid seatud piirangud pikaajalistele kapitalivoogudele. Samuti läks välisraha vähetasuvatesse investeeringutesse ning tipp-poliitikute lähiringkonnale.

Lääne tsivilisatsiooni katastroofi äärele viinud suurte sõdade põhjused olid paljuski majanduslikud.

Üha närvilisemaks muutunud õhkkonnas vallandas ühe Bangkoki kinnisvarainvestori poolt 1997. aasta veebruaris õigeaegselt tasumata jäänud intressimakse paanika, mis levis doominoefektina teistesse regiooni riikidesse. Erainvestorid püüdsid võimalikult kiiresti raha regioonist välja viia. 1997.–1998. a voolas Ida-Aasiast välja üle 100 miljardi dollari investeeringuid, mis moodustas umbes 5% nende riikide SKPst. Väliskapitali põgenemine tõi omakorda kaasa pangakriisid, välisreservide järsu languse ja fikseeritud kursside kokkukukkumise. Ida-Aasia paljuski sarnaste elementidega kriis kordus 1998. aastal Venemaal ning mõned aastad hiljem Brasiilias, Argentinas ja Türgis. XX sajandi lõpu finantskriisid erinesid mitmeti maailma majanduses seni kogetust. Aasia kriiside põhjuseks ei olnud niivõrd ekspordi ja konkurentsivõime vähenemine, vaid eelkõige erakapitali sissevoolu kiire tagasipöördumine ja sellele järgnenud probleemid panganduses.

IMFi jaoks oli Aasia finantskriis tõeline katsumus ja veelahe. Kriisi lahenduseks ei piisanud kriisilahenduse senistest laenuandmise põhimõtetest, sest löögi alla sattunud riikidel oli tarvis väga kiiresti ja väga suurt laenu. Finantssüsteemide päästmiseks IMFi poolt Aasia riikidele antud laenude kogumahud olid mitmeid kordi suuremad seniste kriiside lahendamiseks antud tavalaenudest. Samuti oli kriiside sisuliseks lahendamiseks vaja astuda samme valdkondades, kus IMFil siiani teadmised ja kogemused praktiliselt puudusid. Nii näiteks on tavapärase valuutakriisi korral peamiseks eesmärgiks sisenõudluse piiramine, et elavdada eksporti ja piirata kaupade sissevedu. Kuid Aasia kriisi puhul muutis sisenõudluse kiire vähenemine ja majanduskasvu aeglustumine olukorra ekspordi kasvust veelgi kriitilisemaks, sest kapitali väljavoolust niigi nõrgestatud pankade klientide maksevõime vähenes.

Kokkuvõttes mõjutas Aasia kriis IMFi kahel viisil. Ühelt poolt Aasia kriis ja sellele järgnenud finantskriisid teistes arenevates riikides näitasid selgelt, et tuleviku finantskriiside lahendamiseks vajalikud laenumahud võivad olla seni tavapärastest palju suuremad. Teiselt poolt aga kinnitas Aasia kriis vajadust pöörata tänapäeva maailmas senisest palju suuremat tähelepanu pangandussüsteemide tugevusele ning ettevõtete ja investeeringute juhtimise headele tavadele. Kuid XX sajandi lõpu ja XXI sajandi raskustel oli väga suur mõju ka Aasia ja Ladina-Ameerika arenevatele riikidele, kus edasine arengustrateegia pöördus veelgi selgemalt sisenõudluse piiramisele, ekspordi soodustamisele ning mis tänapäeva kontekstis eriti oluline, riikide välisreservide massiivsele suurendamisele. Aasia riikide tänaseks ligi 4 triljoni dollarini ulatuvad ametlikud välisreservid on Aasia kriisi otsene tulemus.

IMF XXI sajandil

Sajandi alguseks põhjalikult uuenenud maailma raha- ja finantssüsteemis on uuenemas ka Rahvusvahelise Valuutafondi roll. Rahvusvaheline rahasüsteem tugineb kõigi suuremate valuutade vabalt kujunevatele kurssidele ning USA dollari, euro ja teiste suurte rahade väärtuse muutus peegeldab nende majanduste kasvuväljavaateid. Kahekümnenda sajandi fikseeritud kursse iseloomustanud kriisid on seega arenenud riikides eeldatavalt möödanik, sest valuuta kurss hakkab muutuma niipea, kui muutub valuutaga kauplejate hinnang riigi majandusele. Maksebilansid tasakaalustuvad aja jooksul iseenesest, sest näiteks väliskaubanduse puudujäägi või ülejäägi kasvades hakkab vahetuskurss kas nõrgenema või tugevnema. Esimesel juhul muutub eksport odavamaks, mille tulemusel paraneb kaupade konkurentsivõime ja väheneb väliskaubanduse puudujääk. Teisel juhul muutub eksport kallimaks ja import odavamaks, mille tulemusel väheneb kaupade konkurentsivõime ja väliskaubanduse ülejääk kahaneb.

Kuid IMFil on ka sellises maailmas endiselt rahasüsteemi stabiilsuse tagaja roll. IMFi ülesanne on iga liikmesriigi puhul regulaarselt – reeglina kord aastas – analüüsida, kas majanduspoliitika toetab „välistasakaalu”. Sisuliselt tähendab see vastust küsimusele, kas riigi poliitika on piisavalt tugev, et vältida ekspordi ja impordimahtude või rahvusvaheliste rahavoogude järske muutusi. Põhimõtteliselt võib IMF seejuures anda hinnangu, kas riigi valuutakurss on „õigel” või „valel” tasemel, s.t, kas vahetuskurss on liiga odav või liiga kallis ning vastavalt hinnangule nõuda liikmeriigilt sammude astumist kursipoliitika muutmiseks. Seeläbi püüab IMF vähendada maksebilansi ja vahetuskursi järsu korrektsiooni riski nii ujuva kui fikseeritud kursiga valuutade puhul. Lisaks iga liikmesriigi individuaalsele analüüsile on IMF toetanud ka suurriikide majanduspoliitikate senisest suuremat kooskõlastamist. 2007. aastal lõpetas IMF näiteks esimese nn mitmepoolsete konsultatsioonide ringi, mille tulemuseks olid viie suure riigi ja majanduspiirkonna – USA, euroala, Jaapani, Saudi Araabia ja Hiina – lubadused võtta konkreetseid samme jooksevkonto puudujääkide ja ülejääkide vähendamiseks.

Kursi kõikumine toob majandusele lisakulutusi, kuid samal ajal on ujuv kurss sageli majanduse automaatne ja tulemuslik suunaja.

Oluliselt on suurenenud IMFi roll maailma finantssüsteemi stabiilsuse tagamisel, sest üleilmastunud panganduses ja finantsturgudel kanduvad probleemid kiiresti ühest maailma otsast teise. Analoogiliselt rahasüsteemi stabiilsuse analüüsiga hindab IMF seega regulaarselt ka liikmesriikide panganduse ja finantssektori tugevust ja vastupanuvõimet kriisiolukordades. Viimastel aastatel on seejuures tõusmas finantssektori regionaalse ja mitmepoolse analüüsi tähtsus, et hinnata terviklikult omavahel lõimunud finantssüsteemiga riikide tugevust.

IMF on jätkuvalt valmis andma liikmesriikidele laenu nii valuuta- kui finantskriiside lahendamiseks. Maailma viimaste aastate sündmused on siiski potentsiaalset nõudlust IMFi laenude järele vähendanud. Selle peamiseks põhjuseks on eelmise sajandi lõpu ja käesoleva sajandi alguse finantskriisidele järgnenud majanduspoliitika tugevdamine enamikus arenenud riikides ja osalt selle tulemusena oluliselt suurenenud välisreservide kogumaht. Samal ajal tuleb aga eelmiste kogemuste põhjal arvestada, et võimaliku uue finantskriisi lahendamine nõuab ilmselt küllaltki suuri summasid. Seetõttu on oluline IMFi valmisolek olla vajadusel valmis andma kiiresti suuremahulist laenu.

IMFi kolme põhiülesande taustal on 2007. a USA kinnisvaraturul alguse saanud ja seejärel kiiresti Euroopasse levinud finantsturgude usalduskriisi tulemusel veelgi tõusnud IMFi finantskriise ennetava ja ettehoiatava rolli tähtsus. Viimase poole aasta sündmused erinevad oluliselt eelmise kümnendi finantskriisidest. Kui möödunud kordadel oli tegemist usalduse kaotusega arenevate riikide vastu, siis seekordne kriis algas ja kulgeb arenenud tööstusriikides endis. Paradoksaalselt on arenevad turud, eelkõige Aasia riikide ja naftatootjate suured välisvarad leidnud kasutust kriisi leevendamiseks tööstusriikide finantsturgudel.

Lõpuks võb ka küsida: miks peab maailmas kriiside ennetamise ja kriisihaldusega tegelema nimelt Rahvusvaheline Valuutafond? Vastus sellele on lihtne – IMFi liikmed on peaaegu kõik maailma riigid ja IMFi on aastatega koondunud maailmas unikaalne oskusteave. IMFi otsused ja arvamused on seega maailma riikide jaoks siduvamad kui näiteks ainult suurriike esindava G8 seisukohad. Maailma majandusest ei ole kriisid kadunud, nagu veenvalt tõendavad viimase poole aasta sündmused. Seetõttu on vaja ka kriiside ennetamiseks ja lahendamiseks tõeliselt üleilmset, kõiki osapooli kaasavat organisatsiooni. Kindlasti on see kogu maailmale parem olukord kui naasmine XIX sajandi kahuripaatide diplomaatia juurde või päästku-end-kes-suudab põhimõtte järgimine kogu maailma majandust ohustavate kriiside puhul.